L'organisation du gouvernement Fiches/Cours

L’organisation gouvernementale : hiérarchie, coordination et solidarité

Dans un régime parlementaire marqué par la collaboration entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, le Gouvernement occupe une place centrale puisqu’il assure une sorte de liaison entre les assemblées et le chef de l’Etat.

La Cinquième République n’échappe pas à ce modèle, même si la Constitution de 1958 présente des caractéristiques particulières qui éloignent le régime français des autres régimes parlementaires plus classiques, comme celui du Royaume-Uni par exemple.

Le président de la République nomme le premier ministre en conformité avec la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale. Puis il nomme les autres ministres, sur proposition du premier ministre. Premier ministre et ministres constituent donc le gouvernement.

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Le gouvernement a un double rôle :
— un rôle politique : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » (art. 4). Il élabore les projets de loi à soumettre au Parlement. Il prend des décrets (pouvoir réglementaire) sur toutes les matières qui ne sont pas réservées à la loi ainsi que les décrets d’application pour permettre l’exécution de la loi. Le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale. Il doit démissionner en cas de vote d’une motion de censure .

— un rôle administratif. Chaque ministre est à la tête d’un ministère (Les plus importants sont le ministère des finances , le ministère de l’ intérieur, de l’éducation nationale, de la justice). Le ministre responsable en nomme et dirige les fonctionnaires . Il prend des arrêtés réglementant son secteur dans le cadre des lois et des orientations prises en Conseil des ministres

I) Le gouvernement, un collège solidaire

a) La place du gouvernement

Le gouvernement est le second élément du pouvoir exécutif. Il peut être définit comme le collège solidaire dirigé par le 1^er ministre et composé des ministres à l’exclusion du chef de l’état. Le président de la république est la clé de voûte des institutions françaises mais il n’a pas pour le moment les moyens juridiques et administratifs pour gérer quotidiennement les affaires de l’état, c’est-à-dire pour préparer et exécuter les décisions nécessaire à la mise en œuvre de sa politique. Le président n’agit pas d’avantage directement sur le processus législatifs. En conséquence il a nécessairement besoin du concours du gouvernement pour accomplir le programme ou le projet politique pour lequel il a été élu. Le rôle du gouvernement est donc secondaire, mais il demeure essentiel. En outre, en période exceptionnelle de cohabitation, le président se trouve ramener à ses fonctions constitutionnelles, il applique donc la constitution à la lettre. Autrement dit, il redevient un simple arbitre au sens de l’article 5, tandis que le 1^er ministre s’affirme comme le chef de file de la majorité parlementaire.

b) Les principes directeurs

Solidarité, collégialité sont les 2principes qui régissent l’organisation et le fonctionnement du gouvernement. Cela implique des conséquences. Le gouvernement est sur le plan politique responsable collectivement devant l’assemblée nationale. Dans le régime américain, les ministres sont individuellement responsables devant le chef de l’état. Il n’existe pas de responsabilité collective, car les collaborateurs du président ne forment pas un gouvernement. Ses ministres ne sont responsables ni individuellement ni collectivement devant les chambres du congrès. Dans un régime de type parlementaire, au contraire, le gouvernement est solidaire et est responsable de sa politique devant une ou des assemblées élues mais pas devant le chef de l’état.

Le départ du 1^er ministre, qu’il soit volontaire ou forcé, entraîne le départ du gouvernement dans son ensemble, car c’est un collège solidaire. La collégialité exige des formes d’organisation adaptées, ainsi qu’une coordination interministérielle.

À l’exception du 1^er ministre et du garde des sceaux au titre de la justice, la constitution ne comporte pas de dispositions concernant la structure du gouvernement. Il revient donc au 1^er ministre et au président de la république de définir le nombre de ministres et leurs attributions.

II) La hiérarchie gouvernementale

Si on excepte le cas du 1^er ministre, la hiérarchie gouvernementale résulte d’un choix discrétionnaire du président et du 1^er ministre. En effet, la hiérarchie entre les ministres résulte du décret de nomination qui détermine l’ordre protocolaire.

1) Le 1^er ministre

Selon l’article 21 de la constitution, le 1^er ministre dirige l’action du gouvernement. Par conséquent, il dispose d’une autorité réelle sur les ministres dont il propose d’ailleurs la nomination ou la révocation au président. Mais il faut relativisé la prééminence du 1^er ministre dans la mesure où la logique présidentialiste peut conduire certains ministre à s’émanciper par rapport au 1^er ministre. En quelques sortes, ils vont s’adresser directement au président. Il s’agit des ministres qui entretiennent des relations privilégiées avec le président en raison de leur portefeuille ministériel. Le 1^er ministre dispose d’un pouvoir d’arbitrage important. En cas de désaccord entre les ministres il lui appartient de trancher. En outre, le 1^er ministre peut suppléer le président de la république dont la présidence des conseils et comités est prévue à l’article 15 de la constitution. Il peut aussi à titre exceptionnel le suppléer pour la présidence d’un conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

2) Les ministres d’état

C’est un simple titre honorifique qui permet de distinguer une personnalité à raison de ses mérites et surtout parce qu’il représente au sein du gouvernement un courant politique, une sensibilité politique particulière qu’il convient de valoriser.

3) Les ministres

Les ministres assurent la gestion d’un département ministériel et sont membres permanents du conseil des ministres. Il s’agit d’une dénomination ordinaire. Les ministres, qui ont en charge les activités qui correspondent au noyau dur des missions régaliennes de l’état, sont souvent mis en avant (ministre de la justice, ministre de l’intérieur). Mais c’est surtout le poste de ministre de l’économie et des finances qui affirme une certaine puissance vis-à-vis des autres membres du gouvernement.

4) Les ministres délégués

Les ministres délégués sont placés auprès du 1^er ministre ou d’un ministre pour suivre un secteur spécialisé de l’action gouvernemental. Ces ministres agissent par délégation du ministre auquel ils sont rattachés et qui peut leur donner des instructions. Ils sont donc dans une position minorée, néanmoins ils participent au conseil des ministres et ils ont autorité pleine et entière sur leur service.

5) Les secrétaires d’état

Ils sont placés soit auprès du 1^er ministre soit auprès d’un ministre, ils n’ont qu’une place modeste. Et ils ne participent au conseil des ministres que pour les affaires qui relèvent de leurs attributions. Mais il est vrai que depuis 2005, il y a une tendance à accroître la participation des secrétaires d’état au conseil des ministres. L’administration mise à leur disposition reste placée sous l’autorité du ministre qu’ils assistent. De plus, ils ne peuvent pas contresigner seul les décrets relatifs à leurs attributions. Il faut la signature du ministre auquel ils sont placés. Mais ce poste est intéressant pour un jeune talent qui veut faire l’apprentissage de la vie politique.

III) La coordination gouvernementale

Elle s’effectue à travers des formations gouvernementales spécifiques

1) Le conseil des ministres

C’est la formation la plus solennelle du pouvoir exécutif car elle est sensée incarner l’unité politique du gouvernement. Le conseil des ministres est présidé par le président de la république. Le conseil des ministres siège traditionnellement le mercredi au palais de l’Élysée. L’ordre du jour du conseil des ministres est proposé par le 1^er ministre mais il est arrêté par le président de la république. Le conseil des ministres est un point de passage obligé pour les textes importants (projet de loi, projet d’ordonnance, les projets de décret, etc) et pour les nominations individuelles. Mais le conseil n’est pas un lieu de délibération, c’est une simple chambre d’enregistrement se borne à valider le travail préalable fait par les services.

2) Les autres formations de gouvernement

a) Les conseils restreints

Ils se réunissent sous la présidence du chef de l’état. Il comporte un nombre limité de ministre concerné par un problème particulier. On en dénombre une 15aine par an entre 1997 et 2002

b) Les comités interministériels

Ils regroupent, sous l’autorité du conseil ministre, les ministres concernés par une question déterminée. Ses comités permettent de coordonner l’action des ministres et ils sont le lieu ou le 1^er ministre rend ses arbitrages.

c) Les conseils de cabinets

Ces conseils ne sont pas prévus par la constitution. Ils réunissent les ministres sous la présidence du 1^er ministre. Cette formation est conforme à la logique du régime parlementaire. En France, ce système a fonctionné entre 1873 et 1958. C’est ce conseil de cabinets qui préparait les travaux du conseil des ministres présidé par le chef de l’état. Après avoir quasiment disparu, de 1958 a 1986, le conseil de cabinet a retrouvé un vrai intérêt en période de cohabitation. Ces conseils de cabinets peuvent travailler de façon autonome et sans critique du président.