L’ouvrage public : définition, critères, intangibilité

La notion d’ouvrage public

L’enjeu de la qualification d’ouvrage public est le même que celui des travaux publics : seuls les ouvrages publics sont soumis au régime du droit public et relèvent de la compétence du juge administratif. Cela dit, tous les ouvrages appartenant à une personne publique ne sont pas des ouvrages publics.

&1 ) La définition de l’ouvrage public

A) L’absence de lien entre ouvrage public, travaux publics et domaine public

1. L’absence de lien systématique entre ouvrage public et travaux publics

Il est vrai que la grande majorité des travaux publics aboutissent à la construction d’ouvrages publics, mais il se peut que des travaux publics aboutissent à la réalisation d’ouvrages privés : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mars 1955 Effimieff, à propos de la construction de maisons d’habitation par la personne publique.

Inversement, un ouvrage public peut résulter de travaux privés quand l’ouvrage a été réalisé antérieurement à son affectation à l’utilité publique.

2. L’absence de lien systématique entre ouvrage public et domaine public

Un ouvrage public peut être implanté sur le domaine privé d’une personne publique (dans les forêts par exemple).

La question d’un tel lien a pu se poser si un ouvrage public pouvait être implanté sur une propriété privée, notamment pour les ouvrages appartenant à des établissements publics industriels et commerciaux transformés en sociétés anonymes (EDF, la Banque Postale, France Telecom). Ils sont devenus des personnes privées qui n’ont ni domaine privé ni domaine public.

• Dans l’avis du 11 juillet 2001, le Conseil d’Etat a écarté la qualification d’ouvrages publics pour les ouvrages de France Telecom car il s’agit d’une société anonyme.
• La loi du 20 avril 2005 a maintenu la qualification d’ouvrages publics pour les ouvrages d’Aéroport de Paris (alors que cet EPIC s’est transformé en société anonyme).
• Dans un arrêt du 12 avril 2010 ERDF, le Tribunal des conflits a considéré que les ouvrages d’EDF étaient toujours des ouvrages publics, bien qu’ils soient la propriété d’une personne privée, en l’occurrence une société anonyme.

B) Les critères de l’ouvrage public

L’ouvrage public, comme le travail public, a nécessairement une nature immobilière : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 12 octobre 1973 Commune de Saint-Brevin Les Pins, à propos d’un plongeoir flottant installé sur une plage et qui ne peut avoir la qualité d’ouvrage public puisqu’il est meuble.

L’ouvrage public est nécessairement le résultat d’un travail réalisé par l’homme. Les biens laissés à l’état naturel ne sont pas des ouvrages publics : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 janvier 2005 Soltes, à propos d’une falaise qui n’avait fait l’objet d’aucun aménagement.

L’ouvrage public est, comme le travail public, affecté à une utilité publique générale : le juge recherche si l’ouvrage est affecté ou non à une utilité publique.

&2) Le principe d’intangibilité de l’ouvrage public

A) Intangibilité de l’ouvrage public et expropriation indirecte

Une personne publique veut édifier un ouvrage public (comme un transformateur EDF) : si par ignorance, la personne publique implante l’ouvrage sur une propriété privée sans l’accord du propriétaire, elle ne doit pas détruire l’ouvrage litigieux en application du principe de l’intangibilité de l’ouvrage public : un ouvrage public irrégulièrement édifié ne peut en aucun cas être détruit selon l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 juillet 1853 Robin de la Grimaudière. C’est l’adage «l’ouvrage public mal planté ne se détruit pas».

Il existe trois justifications à l’intangibilité de l’ouvrage public :

• comme l’ouvrage public est affecté à l’utilité publique, cette utilité prime sur la propriété privée ;
• dans un souci de protection des finances publiques, il serait trop coûteux de détruire un ouvrage public pour le reconstruire ailleurs ;
• le juge administratif ne voulait pas sortir de son rôle de juge et se substituer à l’administration en lui adressant des injonctions de détruire.

Il y a une expropriation indirecte car le propriétaire privé est privé d’une partie de sa propriété sans que la personne publique ne soit passée par la procédure légale d’expropriation.

Ce principe est très critiquable car une erreur de l’administration lui bénéficie, la personne publique ne doit réparer que le préjudice qu’elle cause par une indemnisation.

De ce principe découlait deux conséquences :

• toute demande portée devant le juge administratif tendant à la démolition ou au déplacement d’un ouvrage public était irrecevable ; c’est l’arrêt du Tribunal des conflits du 6 février 1956 Consorts Sauvy ;
• le juge judiciaire se déclarait incompétent pour ordonner la démolition de l’ouvrage public litigieux en dépit de l’existence d’une voie de fait ; c’est l’arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 17 février 1993 Ville de Pantin.

La seule issue pour le propriétaire privé était de demander une indemnité pour dépossession définitive de son bien.

B) L’affaiblissement progressif du principe

Le Conseil d’Etat a opéré une première évolution de sa jurisprudence par l’arrêt du 19 avril 1991 Epoux Denard : il a accepté pour la première fois d’effectuer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur le refus d’un Maire de démolir un ouvrage irrégulièrement implanté.

Ensuite, la Cour de cassation a censuré la théorie de l’expropriation indirecte dans son arrêt de l’Assemblée plénière du 6 janvier 1994 Baudon de Mony : elle a affirmé qu’un transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne pouvait intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation.

En conséquence, le juge doit ordonner la démolition d’un ouvrage public irrégulièrement implanté : il faut donc admettre la tangibilité de l’ouvrage public.

Le Tribunal des conflits a ensuite infléchi sa jurisprudence en considérant que dans l’hypothèse d’une demande dirigée contre un ouvrage public irrégulièrement édifié, le juge judiciaire devait être le juge compétent s’il y avait voie de fait selon un arrêt du 6 mai 2002 Binet. Cet arrêt renverse l’arrêt de la Cour de cassation Ville de Pantin qui retenait l’incompétence totale du juge judiciaire.

Enfin, la concrétisation de la tangibilité de l’ouvrage public s’est faite par un arrêt du Conseil d’Etat du 29 janvier 2003 Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes maritimes : quand le juge administratif est saisi d’une demande de démolition d’un ouvrage public, il doit dans un premier temps regarder si une régularisation est possible. Si elle ne l’est pas, le juge doit se livrer à un bilan coût-avantage pour apprécier les inconvénients liés à la présence de l’ouvrage et ceux liés à sa démolition.

Au regard de ce bilan, le juge doit apprécier s’il est nécessaire ou pas d’ordonner la démolition de l’ouvrage. Le juge se reconnait donc compétent pour statuer sur la démolition.

• Le Conseil d’Etat a appliqué cette jurisprudence en ordonnant la destruction d’une ligne électrique aérienne dans l’arrêt du 9 juin 2004 Commune de Peille.
• Un juge a ordonné le déplacement d’une canalisation empiétant sur une propriété privée dans un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 29 septembre 2009 Commune de Sonzay.
• Inversement, le bilan coût-avantage n’aboutit pas toujours à la démolition de l’ouvrage : dans l’arrêt du 13 février 2009 Commune de Saint-Malo, le Conseil d’Etat a refusé d’ordonner la démolition d’un ouvrage au regard des avantages pour l’économie locale et la sécurité des personnes que présentait cet ouvrage. Des dommages et intérêts sont en de tels cas alloués au propriétaire privé.
• La Cour de cassation admet elle aussi de recevoir des actions en démolition d’ouvrages publics lorsqu’il y a eu voie de fait : c’est l’arrêt du 30 avril 2003 Commune de Verdun.

Cette solution n’est pas compatible avec le droit européen : quand le juge refuse d’ordonner la démolition de l’ouvrage, il y a toujours expropriation indirecte. La CEDH, dans un des plusieurs arrêts du 13 octobre 2005, a condamné l’Italie pour expropriation indirecte en retenant que celle-ci était contraire au droit au respect de ses biens : «l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer bénéfice de son comportement illégal».

Ainsi, si le juge n’ordonne pas la démolition, il y a toujours incompatibilité avec la CESDH malgré les évolutions de la jurisprudence française du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.