La circulaire administrative : définition, buts, contenu

Les circulaires administratives

Ce sont des actes administratifs qui ont pour objet de donner une « interprétation » de la règlementation et de la législation en vigueur. Il y a entre 10 000 et 15 000 circulaires par an. Ça émane le plus souvent du Premier Ministre ou du ministre. Définition de la circulaire : Une circulaire est un acte administratif par lequel une autorité administrative s’adresse aux services placés sous son autorité hiérarchique, voire aux administrés, pour leur indiquer ce qu’est, à son sens, l’état du droit et comment il doit être mis en œuvre.

Il y a deux arrêts qui ne substituent pas vraiment un nouveau raisonnement à l’ancien mais superpose un raisonnement supplémentaire pour savoir si la circulaire est ou non susceptible de recours.

Arrêt du 29 janvier 1954 Institut Notre Dame du Kreisker: cet arrêt distingue deux catégories de circulaires. Les circulaires normales purement interprétatives et qui ne sont pas susceptibles de recours puisqu’étant purement interprétatives tombent dans la catégorie des actes confirmatifs, elles n’ajoutent rien et ne retranchent rien à la règlementation existante. A côté de ces circulaires on a les circulaires règlementaires qui ajoutent ou retranchent quelque chose à la règlementation qu’elles sont censées interpréter, et donc de par leur nature doivent être susceptibles de recours puisqu’elles modifient la règlementation. L’auteur de la circulaire règlementaire s’est approprié un pouvoir règlementaire qu’il n’a peut être pas.

Lorsque la circulaire émane d’un ministre, la circulaire règlementaire émanent d’un ministre est illégale pour incompétence de son auteur puisque les ministres n’ont pas le pouvoir règlementaire, sauf dans trois hypothèses : lorsque le Premier Ministre leur a délégué le pouvoir règlementaire, lorsque la loi le prévoit et l’hypothèse de la jurisprudence Jamart.

le Conseil d’Etat admet la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre la circulaire règlementaire car c’est un acte décisoire. Et deuxièmement le Conseil d’Etat va se pencher sur la question de savoir si le ministre auteur de la circulaire avait ou non le pouvoir règlementaire. Il faut savoir si la circulaire rentre dans le champ de la jurisprudence Jamart.

Cette distinction relativement claire s’est retrouvée relativement compliquée à l’usage.

Le but des circulaires est de donner une interprétation de la réglementation et/ou de la législation existante. Pour que les décrets et les lois puissent les appliquer les fonctionnaires et ministres prennent des circulaires pour interpréter les textes. Les fonctionnaires attendent les circulaires interprétatives pour appliquer les textes. Par nature une circulaire est interprétative d’une loi ou d’un règlement. La circulaire ne doit rien retrancher ni ajouter au texte normatif.

L’interprétation donnée peut être constructive : s’éloigner de la lettre du texte ou de la volonté des auteurs du texte interprété. Une circulaire peut ne pas se borner à ne pas être interprétative et peut donc ajouter, retrancher, conférer ou enlever des droits et obligations supplémentaires.

le Conseil d’Etat a distingué deux catégories de circulaires dans un arrêt de principe du 29 janvier 1954 concernant une circulaire qui interprétait les dispositions textuelles. Il y a les circulaires normales interprétatives et qui sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir car ce sont des actes confirmatifs non susceptibles de recours. Il y aussi les circulaires règlementaires qui modifient en plus ou en moins le texte qu’elles sont censé interpréter. Parce qu’elles ajoutent quelque chose à l’ordonnancement juridique sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir dans le délai de 2 mois après leur publication.

Le juge examine le bien fondé du recours, il va examiner au fond si la circulaire est légale ou illégale. Il y a plusieurs motifs d’illégalité. La circulaire peut violer le texte qu’elle est censé interpréter et donc annulation. Le motif le plus souvent retenu contre ces circulaires était en 1954 l’incompétence de l’auteur de la circulaire. Si la circulaire est réglementaire elle doit être prise par un détenteur du pouvoir réglementaire. Si la circulaire a été écrite par le ministre, ils n’ont pas de pouvoir réglementaire, sauf dans les trois cas. le Conseil d’Etat s’attache à examiner si l’auteur de la circulaire était bien compétent pour prendre un acte réglementaire. Il va vérifier si le ministre était bien détenteur du pouvoir réglementaire. Sinon la circulaire réglementaire est illégale pour incompétence du ministre qui l’a pris. Ca a été le plus souvent le motif d’illégalité retenu par le juge pour annuler des circulaires réglementaires.

Cet arrêt a été suivi jusqu’en 2002. Mais on s’est aperçu de 2 difficultés.

Premièrement dans une même circulaire il peut y avoir des dispositions interprétatives et règlementaires :

Arrêt du 13 janvier 1975 Da Silva: le Conseil d’Etat a admis la divisibilité des dispositions d’une circulaire. Et en fonction des articles attaqués la circulaire était considérée comme susceptible ou non de recours. Quand il s’agit de mesurer une interprétation des textes la subjectivité du juge est grande et la portée de l’interprétation peut varier selon les juges.

Deuxièmement une difficulté de procédure :

le Conseil d’Etat faisait dépendre la recevabilité de recours pour excès de pouvoir d’une condition de fonds : savoir si la disposition de la circulaire attaquée était réglementaire ou non. Le juge était conduit à examiner le fond de la circulaire attaquée avant la recevabilité du recours. Or en pur contentieux, le juge administratif doit dans cet ordre pour examiner la recevabilité du recours qui est formé devant lui : compétence de la juridiction administrative, recevabilité du recours (trois conditions : relative à la personne du requérant, relative à l’acte et relative au délai) et enfin si le recours est recevable va examiner sur le bien fondé ( : au fond du droit les conclusions demandées par le requérant sont justifiées et permettent d’accueillir le recours ou oblige à le rejeter). Or en matière de recours pour excès de pouvoir contre les circulaires, le juge examinait le fond de la circulaire avant d’examiner la recevabilité. Donc le Conseil d’Etat a introduit une subtilité dans sa jurisprudence sur les circulaires, dont les auteurs sont en désaccord sur la portée exacte.

Arrêt du 18 décembre 2002 Madame Duvignères : cet arrêt décide que les circulaires qui comportent des dispositions impératives à caractère général doivent être regardé comme des actes faisant grief et donc susceptibles de recours. Cette nouvelle formulation tend à éviter que le Conseil d’Etat pour vérifier si la circulaire est susceptible de recours, s’attache au fond avant d’examiner la recevabilité. Cet arrêt apporte aussi deux informations :

Premièrement, était attaqué non pas directement une circulaire dans cette affaire mais le refus d’abroger une circulaire. Et donc le refus d’abroger une circulaire est susceptible de recours pour excès de pouvoir dans les mêmes conditions qu’une circulaire dès lors qu’elle est impérative.

Deuxièmement, le juge donne dans cette affaire 4 hypothèses d’illégalité qui peuvent être retenues pour expliquer l’illégalité au fond de la circulaire impérative à caractère général.

• Première hypothèse : c’est celle de l’arrêt Institut Notre Dame du Kreisker : les dispositions de la circulaire attaquée fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence.
• Deuxième hypothèse : Les dispositions attaquée ont été prises par des autorités compétentes mais sont illégales pour d’autres motifs. Par exemple vice de procédure ou de forme.
• Troisième hypothèse : l’interprétation donnée par la circulaire méconnait le sens ou la portée du texte qu’elle est censée interpréter. Le motif d’illégalité est donc la violation de la norme supérieure que l’on appelle « violation de la loi ».
• Quatrième hypothèse: c’était cette hypothèse qui s’appliquait en l’espèce : les dispositions de la circulaire attaquée confirment une règle contraire à une norme juridique supérieure. En l’espèce, les dispositions de la circulaire attaquée reprenaient mot pour mot une règlementation (dispositions illégales d’un décret) qui avait été annulée pour illégalité par le Conseil d’Etat précédemment. C’était une histoire du calcule du plafond des ressources pour bénéficier de l’aide juridictionnelle. Le problème est que pour fixer le plafond des ressources permettant de demander une aide juridictionnelle, le pouvoir réglementaire avait exclus du calcule du plafond l’aide de l’allocation de logement familiale mais avait inclus une autre aide qui est l’aide personnalité au logement. La circulaire attaquée reprenait dans son contenu les mêmes dispositions excluant l’allocation de logement familial et incluant l’APL.

Le Conseil d’Etat aurait pu annuler pour détournement de pouvoir, pour violation de l’autorité de la chose jugée mais il a préféré modifier sa jurisprudence sur les circulaires et considérer que les circulaires qui détiennent des dispositions impératives à caractère réglementaire général sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

Donc le Conseil d’Etat en l’espèce non seulement réitère l’annulation du décret en question mais il annule la circulaire qui reprend les dispositions illégales par ce que c’était des dispositions impératives à caractère général reprenant un décret illégal alors que si l’arrêt Institut Notre Dame du Kreisker avait été suivi à la lettre le Conseil d’Etat aurait pu dire que la circulaire n’était qu’un acte confirmatif sur le fond.

Donc le recours pour excès de pouvoir contre la circulaire qui détient des dispositions impératives à caractère général est un recours recevable et il est bien fondé dès lors que la circulaire reprend au fond des dispositions illégales.

Il y a eu deux interprétations de cette jurisprudence :

Certains auteurs pensent que cet arrêt a substitué à la suma divisio circulaire interprétative et réglementaire, une nouvelle suma divisio : circulaire impérative et non impérative.

Par contre d’autres auteurs considèrent que cet arrêt laisse subsister la jurisprudence de l’arrêt Institut Notre Dame du Kreisker en introduisant une nouvelle distinction. De fait dans certaines affaires le Conseil d’Etat suit un raisonnement en deux temps : premièrement il commence par examiner si la circulaire attaquée contient des dispositions réglementaires et interprétatives, il annule éventuellement les dispositions règlementaires pour incompétence de son auteur, et ensuite à l’intérieur des dispositions interprétatives il s’interroge pour savoir si elles sont impératives ou pas.

C’est le raisonnement dans l’arrêt ALIS de 2004: le Conseil d’Etat a été saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre une circulaire du ministre des armées et de la défense qui imposait à certains militaires devant partir à l’étranger de vaccination obligatoire. Il y avait dans la circulaire du ministre des dispositions qui étaient purement interprétatives des lois en vigueur sur les vaccinations et il y avait des dispositions qui rajoutaient par rapport aux prévisions législatives, imposant de façon contraignantes des vaccinations obligations non prévues par les textes de loi. le Conseil d’Etat a considéré que malgré tout pour une certaine catégorie de militaire partant à l’étranger, le caractère obligatoire des vaccinations du ministre relevaient bien de son caractère réglementaire en application de l‘arrêt Jamart. On voit bien que le Conseil d’Etat combine les deux raisonnements Institut Notre Dame du Kreisker et Duvignère en distinguant les circulaires réglementaire et interprétatives et ensuite en distinguant au sein des interprétatives celles qui ont un caractère impératives à caractère générale et celles qui ne le sont pas.

La jurisprudence Duvignère a été étendue par le Conseil d’Etat à une autre catégorie d’acte administratif qui normalement ne sont pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir : les recommandations.

Arrêt du 13 juillet 2007 Société édition Tissot : Les recommandations, parce qu’elles ne sont pas obligatoire, donnant un conseil, ne sont pas susceptibles de recours. Il l’a rappelé à l’occasion des recommandations faites à la HALDE. Mais dans la mesure où ces recommandations ont une portée générale et sont rédigés de manière impérative, et donc sont contraignantes, sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Le même raisonnement peut être appliqué à d’autres recommandations que celles de la HALDE et donc des recommandations à caractère impératif sont susceptibles de recours puisqu’elles font grief.

Toute la difficulté de cette nouvelle jurisprudence est de s’entendre sur cette nouvelle impérativité : c’est une condition contraignante, obligatoire, mais doit-elle être susceptible de sanction ? Cette question n’est toujours pas résolue. Il faut savoir si dans le terme impératif il faut comprendre que les dispositions soient éventuellement sanctionnable.

Arrêt du 26 mai 2009 Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la CGT : Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger qu’une circulaire ne pouvait pas être impérative lorsqu’elle s’adressait à des personnes qui n’ont aucune compétence pour la faire appliquer.