• La commune : la mairie et le conseil municipal

     LE RÉGIME JURIDIQUE DE LA COMMUNE : LA MAIRIE ET LE CONSEIL MUNICIPAL

     Le maire et ses adjoints constituent l'organe exécutif du pouvoir communal. En tant qu'assemblée élue, le conseil municipal vote le budget communal et contrôle l'administration du maire.



    Le maire occupe particulièrement de différentes fonctions :

    > Il est administrateur des affaires de la commune
    > Il prépare et exécute les délibérations du conseil municipal
    > Il prépare et propose le budget communal
    > Il est chargé de la police municipale (sauf à Paris, où cette administration est gérée par la préfecture de police)
    > Il représente la commune en justice
    > Il procède à la révision des listes électorales et à l'organisation des élections
    > Il procède au recensement général de la population, et au recensement en vue de l'appel de préparation à la défense 
    > Le maire ne perçoit pas un salaire mais une indemnité mensuelle qui varie selon la taille de la commune. Au 1er février 2007, les indemnités brutes s'élevaient à 632,85 euros par mois pour une commune de moins de 500 habitants, 1.154,02 euros de 500 à 999 habitants, 1.600,93 euros de 1.000 à 3.499 habitants, 2.047,45 euros de 3.500 à 9.999 habitants, 2.419,72 euros de 10.000 à 19.999 habitants, 3.350,38 euros de 20.000 à 49.999 habitants et 4.094,90 euros de 50.000 à 99.999 habitants.

    Néanmoins, si le maire est seul responsable de l’administration de la Commune, il dispose de collaborateurs pour l’aider dans sa tâche, en l'occurrence : les fonctionnaires territoriaux titulaires et les non-titulaires, auxiliaires ou contractuels

    Les attributions des autorités municipales portent sur plusieurs domaines.
    > L'état civil
    > L'urbanisme et le logement ainsi que la délivrance des permis de construire
    > La voirie et le transport
    > Le ravitaillement de la ville en eau, les halles, marchés...
    > Les écoles
    > Les activités culturelles
    > La santé, l'aide sociale
    > La lutte contre le feu...
    > Les sites protégés

    Pour en savoir davantage, consultez service-public.fr

    Le Cours de droit administratif est divisé en plusieurs chapitres :

     

    Section 1 : Le conseil municipal

     

    § 1 : le fonctionnement

    Il se réunit au moins une fois par trimestre, mais peut se réunir quand ils le jugent nécessaire.

    Pour les communes de plus 3500 habitants, il doit le réunir quand au moins un tiers le demande, quand la moitié des membres le demande, et dans les communes de moins de 3500 habitants.

     

    Quelque soit la demande de réunion, la convocation doit intervenir sous peine de nullité, au moins 5 jours francs avant la réunion du conseil, et cette convocation doit être accompagnée d’un ordre du jour, de documents préparatoires et de projets de décisions que le conseil sera amené à prendre, pour la bonne information des conseillers. Le conseil d’état fait une application rigoureuse de ces obligations, puisque si une réunion ne remplit pas ces obligations, la délibération qui sera prise pourra être attaquée en justice, et les délibérations seront annulées si l’information des conseillers a été jugée insuffisante.

    Exemple 27 juin 1996, tribunal administratif de Nice, Association Aquavie dans lequel le tribunal administratif a annulé une délibération en jugeant que les conseillers municipaux n’avaient pas reçu les documents nécessaires pour se prononcer valablement pour une ZAC (zone d’aménagement concertée).

     

    Les délibérations sont prises à la majorité. Elles ont le caractère d’acte unilatéraux, elles peuvent donc être frappées d’un recours contentieux, dans le délai de 2 mois, qui court à compter de la publication des délibérations. La publication se fait selon deux modalités : une obligatoire en mairie, une dans la presse. En principe les délibérations sont publiques, mais le conseil municipal peut siéger en comité secret quand certains débats mettent en cause des particuliers, surtout pour des problèmes personnels. Une fois publiées, les délibérations sont exécutoires de plein droit, sauf un recours dans le cadre d’un référé suspension accompagnant un recours principal en annulation.

     

    § 2 : les attributions du conseil municipal

    La loi utilise une formule très générale pour qualifier la compétence du conseil municipal. C’est une formule utilisée dans la loi du 7 janvier 1983 relatives aux compétences locales : « les communes règlent par leurs délibérations les affaires de leurs compétences »

     

    1) Les affaires de la commune

    Cela signifie que le conseil municipal est compétent de plein droit pour délibérer de toutes les affaires communales, sauf celles qui sont attribuées à d’autres autorités. Il faut entendre le maire par autre autorité, car il a des compétences diverses (c’est une autorité déconcentrée de l’état).

    Les attributions sont très vastes. Il est chargé de la gestion du domaine communal, il va délibérer sur toutes les questions relatives à ce domaine, notamment à la mise en place des plans locaux d’urbanisme. Il va également approuver le plan d’alignement communal qui délimite les voies publiques. Il va autoriser le maire à signer les contrats qui engagent la collectivité locale, il statuera sur les travaux publics réalisés par la communes, et il prendra enfin toutes les décisions susceptibles d’engager la commune dans l’intercommunalité, c’est-à-dire le regroupement de certaines actions, en concertation avec d’autres collectivités locales, c’est notamment la politique des communautés de communes, communauté d’agglomérations…

     

    De façon générale, tout ce qui affecte la vie locale relève de la compétence du conseil municipal, celui-ci ne prendra pas que des décisions, mais il pourra émettre des avis, des souhaits, soit à la demande de l’état, soit à la demande d’autres collectivités locales comme la région ou le département quand sont envisagés des projets qui dépassent le cadre communal.

    Aux compétences traditionnelles s’ajoutent des compétences nouvelles attribuées par les lois de décentralisation

     

    2) Les compétences nouvelles

    Elles découlent essentiellement de la loi du 7 janvier 1983.

     

    Une compétence en matière de planification. En effet, la loi dispose que les communes comprises dans un périmètre arrêté par le préfet peuvent s’associer pour élaborer une charte intercommunale de développement et d’aménagement dans les domaines économique, sociale et culturel. Cette idée part du principe que l’action isolée des communes n’est plus d’actualité et que l’on agit mieux à plusieurs, notamment pour mise en place d’équipement collectif.

     

    Une compétence en matière d‘urbanisme. C’est dans ce domaine que les communes ont acquis depuis cette loi, une véritable autonomie. En effet, avant, les permis étaient délivrés par le préfet au nom de l’état. La loi du 7 janvier 1983 attribue deux compétences majeures aux communes. La première est celle d’élaborer librement les plans d’occupation des sols, devenu PLU. Ces plans sont établis à la demande du conseil municipal et sous son contrôle, soit par les services techniques du commun si elle en dispose, soit par les services de l’état, soit par cabinets d’architecture privée. La décision finale d’approbation du PLU relevant du conseil municipal. Ces plans locaux d’urbanisme peuvent être révisés selon la même procédure. Ils constituent des actes règlementaires qui serviront de référence dans l’octroi des permis de construire individuel.

    La délivrance des permis de construire relève de la seule responsabilité des communes, sauf dans certains cas, ou se pose des questions de sauvegarde du patrimoine et des sites, puisque dans cette hypothèse, l’état conserve des compétences en matière d’urbanisme. De même quand il s’agit d’opération d’urbanisme sur le littoral pour éviter une urbanisation sauvage qui serait contraire à des schémas de mise en valeur de la mer ou de certains sites protégés.

    Les compétences communales en matière de logement. Elle est relativement limitée, puisque c’est la région qui est pilote dans ce domaine. Mais les communes peuvent en concertation avec la région élaborer un programme local de l’habitat, notamment pour la rénovation de l’habitat social, mais les communes n’ont pas la maîtrise des moyens qui relève essentiellement de la région.

     

    Les compétences en matière d’enseignement. La commune est responsable de l’enseignement du premier degré (primaire). Cette compétence ne comprend pas le paiement des fonctionnaires, mais elle concerne la création et l’entretien et fonctionnement des bâtiments scolaires. C’est relativement lourd, et cela s’ajoute à une ancienne compétence du maire, qui est responsable de l’assiduité du maire.

     

    La compétence en matière d’action sociale. La compétence est limitée puisque c’est le département qui va assurer l’essentiel des dépenses. Mais les départements peuvent conclurent des conventions avec les communes pour la prise en charge de certaines dépense sociales. Elles peuvent également créer des bureaux d’aide sociale, financée par elles-mêmes, ces bureaux étant destinés à des personnes indigente.

     

    Les compétences économiques du conseil municipal. La question est de savoir si une commune peut intervenir dans le domaine économique et si en cas d’intervention de sa part elle n’est pas en contradiction avec le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, principe affirmé dans un décret de 1791 « D’Allarde », qui était pris pour lutter contre les corporations de l’ancien régime. A cette question la jurisprudence avait répondu de façon négative jusqu’à 1932 1933, et ce malgré l’intervention d’un décret du 5 novembre 1926 qui étendait le champs de compétence des communes dans les domaines du commerce et de l’industrie, lorsqu’était en cause des problèmes de ravitaillement, de logement, d’urbanisme, ou encore de prévoyance sociale.

    Le conseil d’état avait refusé la création de services économiques dans les communes : arrêt 30 mai 1930 Chambre syndicale du Commerce de Nevers. Il a été modifié peu de temps après, dans l’arrêt Lavabre du 30 juin 1933, puis dans l’arrêt Zénar du 24 novembre 1933. Le conseil d’état admet finalement que les communes puissent créer, lorsque l’intérêt général l’exige, des services économiques, à condition que l’initiative privée soit totalement absente dans ces domaines, ou largement insuffisante.

    A partir de ces arrêts, la jurisprudence s’est considérablement assouplie, notamment après 1946, puisque le conseil d’état a admis que les communes puissent créer des services locaux, qui peuvent être soit des services de nécessité, voir même des activités de loisirs (théâtre, camping municipal, services annexes pouvant aller à une station-service gérée par la commune).

    Il a même été admis dans un arrêt du 20 novembre 1964 qu’une commune puisse créé un cabinet de soin dentaire municipal lorsque l’initiative privée paraissait insuffisante (conseil d’état)

    Cette tendance a été appelée le socialisme municipal, et elle n’a pas été formellement contredite par les lois de décentralisation par les lois de décentralisation. En effet l’article 5 de la loi du 2 mars 1982 habilite les communes à intervenir en matière économique et sociale par l’octroi d’aides directes ou indirectes, destinées à favoriser le développement, voir même à faciliter le redressement dans l’intérêt de la population d’entreprise en difficulté. La seule obligation pour les communes est de respecter la liberté du commerce et de l’industrie, l’égalité des citoyens, et les dispositions du plan.

    Ces dispositions ont été reprécisées dans une loi du 5 janvier 1988. Cette loi exige que lorsqu’une commune octroie des aides en vue de maintenir des services sur son territoire, elle devra conclure une convention avec le bénéficiaire de l’aide en fixant de façon rigoureuse les obligations de la personne ou de l’entreprise aidée. Cette loi permet également à une commune d’accorder des garanties d’emprunt à une personne de droit privé, à des conditions bien précisées dans le texte.

     

    § 3 : les modalités et les moyens d’action du conseil municipal

    La commune est naturellement responsable de l’organisation des services publics sur son territoire. Ils peuvent être organisés de deux façons, soit en régie directe, la collectivité locale va assurer le service déterminé avec son propre personnel et ses propres moyens financiers. Ce mode de gestion possible pour les petites communes l’est moins pour les grandes communes. Ces dernières ont donc la possibilité de déléguer la gestion de certains services publics à des entreprises privées, ou à des sociétés d’économie mixte, par le biais d’une procédure de la délégation de service public. Ces contrats ont été créés par la loi  du 6 février 1992, elle-même modifié par la loi SAPIN du 29 janvier 1993, loi qui vient règlementer la procédure de délégation de service public. Cette procédure se substitue aux anciens contrats de concession de services publics, avec des obligations beaucoup plus rigoureuses, et notamment une obligation de mise en concurrence des entreprises qui sont candidate à la délégation de services publics.

    Le conseil municipal est également responsable des emplois communaux, c’est lui qui va voter dans le budget le principe de création de nouveaux emplois. C’est le maire, sur délégation du conseil, qui sera chargé du recrutement des agents communaux, et qui sera responsable du suivi de leur carrière, car il dispose d’un pouvoir de notation, et un de sanction. Ces pouvoirs sont encadrés par les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 qui règlemente la fonction publique territoriale.

     

    Quels sont les moyens de la commune pour réaliser ses obligations : c’est le budget communal. Il est préparé par le maire, assisté d’une commission des finances du conseil municipal. Il est naturellement soumis au vote du conseil municipal, ce dernier devant obligatoirement se prononcer sur le budget dans l’année qui précède l’année d’exécution budgétaire. Ce budget (appelé primitif) peut être suivi en cours d’année d’un budget supplémentaire lorsqu’il s’agit de rectifier le budget primitif, notamment lorsque les évaluations de celui-ci se sont avérées insuffisantes. Le budget communal se présente selon un schéma sui est imposé aux communes par le ministère de l’intérieur, et il comporte deux sections, une de fonctionnement avec des recettes et dépenses qui doivent être en équilibre, et une d’investissement comportant aussi des recettes et des dépenses. Il se pose cependant en matière budgétaire communal un problème de plus en plus préoccupant qui est celui de l’augmentation du budget communale, alors que les recettes n’augmentent pas aussi vite que les dépenses. Les recettes sont composées par les ressources (forestières…), mais elles sont en baisse constante. Les communes perçoivent des impôts directs qui sont les taxes foncières bâties et non bâties, la taxe d’habitation et la taxe professionnelle, mais ces impôts doivent cependant respecter certaines limites pour ne pas entraîner l’opposition des habitants.

    Le seul moyen pour permettre aux communes en dehors des impôts locaux, est de compter sur une augmentation des dotations de l’état, mais là encore la tendance est à la stagnation. Le dernier levier est l’emprunt, mais il est dangereux car il créé une dépendance des collectivités publiques par apport au secteur bancaire.

     

    Section 2 : le maire et les adjoints.

    Le maire est l’exécutif de la commune et le maire avec les adjoints forme la municipalité étant précisé que chaque conseil municipal peut fixer librement le nombre de ses adjoints à condition de ne pas dépasser 30% de l’effectif du conseil.

    En réalité, l’exécutif communal est principalement confié au maire puisque les adjoints (maire-adjoint) ne peuvent agir que sur délégation du maire, délégation qui est révocables.

    Les maires adjoints ne peuvent qu’agir sur révocation du maire. Ces dérogations sont révocables.

    Les adjoints sont chargés d’un secteur

     

    Les adjoints sont élus comme le maire lors de la 1ère réunion du  conseil municipal qui suit les élections.

    Le conseil municipal procède tout d’abord à l’élection du maire et ensuite à l’élection des adjoints.

    La durée du mandat municipal est une durée de six ans qui prend fin au terme du mandat ou avant le terme de ce mandat par décès, démission ou encore par révocation par l’Etat.

    L’Etat a un droit de révocation des maires et des adjoints notamment lorsque survient une cause d’inéligibilité, d’incompatibilité résultant notamment d’une condamnation pénale rendant impossible le maintien des fonctions.

     

    Maires et adjoints perçoivent une rémunération contrairement aux conseillers municipaux qui ne sont pas rémunérés. Cette rémunération est fixée par la loi du 3/2/92 en fonction de l’importance de la commune.

    Cette rémunération est en fait largement insuffisante compte tenu de l’importance des fonctions.

    Pour une petite commune de 500 habitants, la rémunération est de l’ordre de 500e par mois.

    Les fonctions de maires peuvent être cumulées avec un mandat parlementaire mais en raison de la loi relative au cumul des mandats il n’y a pas de cumul possible avec les fonctions de conseiller général ou de conseiller régional, fonctions s’ajoutant au mandat de maire et au mandat parlementaire.

     

    Quelles sont les attributions du maire et de ses adjoints ? Le maire a deux attributions essentielles. Il est agent de l’Etat mais aussi agent de la commune.

    En ce qui concerne les fonctions d’agent de l’Etat, il doit exécuter les lois et règlements, il est officier d’Etat civil, officier de police judiciaire, il participe à la révision des listes électorales, exerce d’importantes fonctions de police comme agent de l’Etat sauf dans les communes importantes où la police est attribuée aux préfets.

    Dans l’ensemble de ces fonctions exercées au nom de l’Etat, le maire est placé sous le contrôle hiérarchique du préfet.

    Qui dit déconcentré dit contrôle.

     

    2ème fonction : le maire est agent de la commune et dispose à cet effet d’attributions qu’il exerce soit seul, soit en collaboration avec le conseil municipal.

    Fonctions qu’il exerce seul : le maire est chargé de la police municipale pour laquelle le conseil municipal n’est pas compétent.

    Il est ensuite le chef hiérarchique des agents communaux qu’il nomme, qu’il dirige et à l’égard desquels comme tout chef hiérarchique il a un pouvoir de notation, voire de sanction.

    Le maire délivre également les permis de construire et de façon plus générale les autorisations d’urbanisme.

    Il est également chargé de la gestion des biens communaux et il exerce des fonctions de représentation de la commune dans les manifestations mais aussi une représentation juridique puisqu’en cas d’assignation de la commune devant une juridiction, la commune sera représentée par le maire.

     

    A l’égard du conseil municipal, le maire a les fonctions habituelles d’un exécutif. Il est tout d’abord chargé de la préparation des délibérations du conseil et doit adresser aux conseillers municipaux un ordre du jour de chaque réunion du conseil 5 jours avant la réunion en y joignant tous les documents qui permettront aux conseillers de se prononcer en connaissance de cause.

    Cette notion d’information très importante.

    Le maire est chargé de préparer le budget de la commune et cette préparation du budget se fait en général avec la commission des finances du conseil municipal. Le budget une fois préparé est présenté au conseil municipal et voté par celui-ci dans l’année qui précède l’année d’exécution du budget.

     

    Le conseil municipal a pour but de contrôler l’action du maire et peut lui demander toutes les explications nécessaires sur la gestion de la commune. Mais attention, les relations entre le maire et le conseil municipal ne sont pas des relations de type parlementaire ce qui veut dire que le maire n’est pas directement responsable devant le conseil municipal.

    Par contre, le conseil municipal peut parfaitement en cas de désaccord avec le maire refuser le vote des projets des propositions présenté par celui-ci et bloquer ainsi l’action du maire et des adjoints.

    Dans ce cas, la seule solution réside dans la dissolution du conseil municipal qui pourra être prononcé par décret en conseil des ministres sur proposition du ministre de l’intérieur qui lui-même aura été préalablement saisi par les préfets des difficultés des communes.

     

    Le maire est naturellement responsable des fautes éventuellement commises par la commune. La faute sera alors considérée comme une faute de service engageant la responsabilité de la commune. Mais le maire peut être également responsable personnellement des fautes lourdes qu’il peut commettre. Dans ce cas, le régime sera celui de la faute personnelle qui permettra de citer le maire devant les tribunaux judiciaires alors que la faute de service relève de la compétence des juridictions administratives.

     

    Se pose enfin le problème de la responsabilité pénale des élus : ce problème a été évoqué dans une loi du 13/05/1996 qui permettait de mettre en cause la responsabilité des personnes morales autres que l’Etat dans l’hypothèse où des faits ont mis en danger la personne d’autrui. Mais cette loi excluait la responsabilité du maire lorsque celui-ci était en mesure de prouver qu’il avait accompli des diligences normales excluant une responsabilité de sa part.

    Cette loi n’a pas satisfait les élus puisque leur responsabilité pouvait malgré tout être mise en cause fréquemment et un autre texte est intervenu.

    C’est la loi du 10/07/2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.

    Au terme de l’article 1er de cette loi, il y a délit en cas de faute d’imprudence, de négligence, de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu le cas échéant de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.

    Le libellé de ce texte est parvenu à rassurer les élus dans la mesure où ces derniers pourront prouver devant une juridiction pénale avoir accompli les diligences suffisantes pour éviter la commission d’un dommage et donc d’une infraction.

     

    Section 3 : les collectivités à statut particulier :

     

    I) Le statut de Paris :

    La ville de Paris a toujours constituée une particularité compte tenu de son prestige. Après de multiples lois, le dernier texte applicable est celui de la loi du 31/12/1975.

    Cette loi est très particulière puisqu’elle instaure sur le territoire parisien deux collectivités territoriales juridiquement distinctes mais gérées par la même assemblée. Ces deux collectivités sont la commune de Paris et le département de Paris.

    Ces deux collectivités ainsi que 6 départements limitrophes forment ce qu’on appelle la région Ile de France.

     

    Le régime de la ville de Paris est un régime spécial puisque c’est le même conseil (le conseil de Paris) qui jouera à la fois le rôle d’un conseil municipal et d’un conseil général. En l’occurrence, le rôle d’assemblée délibérante du département de Paris.

    Conseil de Paris est donc à la fois municipal et départemental. Dérogatoire.

     

    L’exécutif parisien est confié au maire de Paris. Maire de Paris qui aura lui aussi une double fonction : la fonction d’exécutif municipal mais aussi la fonction d’exécutif du département de Paris (les fonctions d’un président du conseil général).

    Le maire de Paris est assisté d’adjoints (18 adjoints) auxquels peuvent s’ajouter 9 adjoints supplémentaires.

    Par dérogation au statut des autres communes, les fonctions de police dans la ville de Paris sont assurées par un préfet de police qui assure à la fois le maintien de l’ordre public mais aussi de tout ce qui concerne la salubrité publique et la conservation du domaine public de la ville de Paris.

     

    Il existe également à Paris un préfet de Paris. Ce préfet de Paris n’est plus l’exécutif du département de Paris, il est simplement le représentant de l’Etat dans le département de Paris.

    Fonction qu’il cumule avec les fonctions de préfet de la région Ile de France.

    Ce préfet est ainsi chargé comme tous les préfets de France du contrôle administratif sur la région Ile de France et sur le département de Paris comme sur la commune de Paris selon le système du contrôle administratif mis en place par la loi du 2/03/82.

     

    Conseil de Paris à la fois conseil municipal et conseil régional

    2) Le régime commun à Paris, Lyon et Marseille :

    Les villes de Paris Lyon et Marseille disposent d’arrondissement. 20 à P 9 à L et 16 à M.

    Quel est le statut juridique de ces arrondissements ?

    L’arrondissement est en réalité une simple circonscription administrative qui a été instituée en fonction de l’importance de ces communes et ce dans le souci de rapprocher l’administration communale des administrés.

    Chaque arrondissement a à sa tête un conseil d’arrondissement. Ce conseil d’arrondissement est composé des conseillers municipaux qui sont élus dans le cadre de l’arrondissement et qui siègent au conseil de Paris ou au conseil municipal de Lyon et Marseille.

    A ces conseillers municipaux s’ajoutent des conseillers d’arrondissements qui sont élus au suffrage universel. Les compétences du conseil d’arrondissement ne sont pas les mêmes du conseil municipal puisque le conseil d’arrondissement est essentiellement un organe de liaison avec le conseil municipal.

    Ce conseil municipal est tenu de recueillir l’avis du conseil d’arrondissement avant toute délibération pour toutes les affaires relatives à l’arrondissement.

    Ce rôle de consultation concerne notamment les problèmes d’urbanisme, les problèmes de subventions, mais aussi tout ce qui concerne les équipements sociaux et culturels pour lesquels la consultation du conseil d’arrondissement est obligatoire.

    S’agissant des problèmes sociaux, le conseil d’arrondissement assure la gestion de ces derniers sous le contrôle du conseil municipal.

    Il existe également dans chaque arrondissement un maire d’arrondissement et des adjoints d’arrondissement qui sont élus par le conseil d’arrondissement.

    Les fonctions de ces maires et adjoints ne correspondent pas exactement avec celles habituellement octroyées à un maire ou un adjoint puisque ces fonctions se limitent à l’Etat civil, à la révision des listes électorales et au respect de l’obligation scolaire.

    En réalité, ces élus exercent des fonctions au nom de l’Etat dans l’arrondissement.

     

    Les arrondissements n’ont aucun budget propre ni de ressource propre. Toutes les ressources relèvent de la compétence du conseil municipal qui ne peut qu’octroyer que des subventions ou des dotations aux différentes mairies d’arrondissement.

    Le Cours de droit administratif est divisé en plusieurs chapitres :

     

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