• La constitution : son contenu, son autorité, son interprétation

    La constitution en droit administratif : son contenu, son autorité, son interprétation 

    Introduction sur les sources de la légalité  administrative 

    Le terme de légalité est un faux ami, car pas légalité, il ne faut pas entendre uniquement la soumission de l’administration à la loi, en réalité, le terme de légalité recouvre l’ensemble des règles que l’administration se doit de respecter. 

    La seule norme efficace s’imposant à l’administration était la loi et se voyait reconnaître un caractère souverain

    , et maintenant s’étend à l’ensemble des normes.

    Ces normes constituant la légalité ont 3 caractères généraux:

     elles sont diverses, certaines ont une forme écrite, d’autres découlent de solutions adoptés par les tribunaux, diverses par leurs formes ou leurs origines puisque certaines sont nationales, d’autres internationales, et d’autres proviennent d’organes extérieurs à l’administration (loi et constitution), et d’autres sont internes à l’administration (règlement administratif)

    Place de plus en plus importante, importance des normes constitutionnelles et internationales

    Ces normes sont hiérarchisés, au sommet il y a grosso modo la loi, la jurisprudence et les règlements administratifs. C’est une vision simplifiée de la hiérarchie.

     L’intérêt est de savoir à quelles règles l’administration est soumis et au regard de quelles solutions jurisprudentielle un administré pourra contester un acte administratif??

    Il sera important de savoir laquelle de ces normes priment sur l’autre, et par rapport à laquelle sera appréciée la légalité de cette norme. 

     

    La constitution et les normes de valeur constitutionnelles

    La constitution est la norme suprême de l’ordre juridique interne, elle tire son importance à la fois de son contenu, et aussi de son autorité. 

     

    Para 1: le contenu de la constitution 

    La constitution est une source très riche du Droit Administratif. Elle a toujours occupé la place première dans l’ordre juridique interne, mais c’est seulement à partir des années 1970, sous l’impulsion du conseil constitutionnel que ces potentialités se sont révélées, et qu’il est apparu en particulier que la constitution ne se limitait pas aux articles du texte constitutionnelle mais s’étendait à l’ensemble du bloc de constitutionnalité intégrant le préambule de la constitution, et certains principes constitutionnelles de caractères jurisprudentielles.

     

    Le texte de la constitution

    La constitution comporte un certain nombre d’articles qui concerne l’administration et qui sont de 2 ordres:

    les unes fixent des règles de compétence et de procédure applicables au plus haute autorité de l’état (article 34 et 37 relatif à la délimitation des domaines de la loi et des règlements, et les articles qui traitent du pouvoir réglementaire, et du partage des compétences entre le Président de la République, le Premier Ministre et les ministres)

    Les autres sont celles qui énoncent des principes qui ont vocation à s’appliquer à celle-ci (ex: principe d’égalité affirmée par l’article 1, principe de laïcité de la République, principe de libre administration des collectivités territoriales...). Ces articles de la constitution ont autorité envers l’administration, et qu’ils arrivent bien entendu que le juge se fonde sur ces articles de la constitution pour annuler des actes administratifs qui les méconnaissent

     

    Le préambule de la constitution

    Qui est un des éléments des pus riches de la constitution. Et c’est par l’exploitation de cette potentialité que la constitution doit son importance comme source du Droit administratif.

     Le contenu du préambule

    Quelle est la teneur du préambule??

     Partie du préambule: “Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’Homme et au principe de la souveraineté nationale tels qui ont été définis dans la déclaration de 1789 confirmée et complétée par le préambule de la constitution de 1946, ainsi qu’aux droits et devoirs définis dans la charte de l’environnement de 2004.

     

    Ce qui importe de retenir, c’est que ce bref préambule intègre:

     -1er: la déclaration de 1789

    -2ème: le préambule de la constitution de 1946

    -3ème: la charte de l’environnement de 2004

     

    la déclaration de 1789

     Attachement aux droits et principes énoncés dans la déclaration de 1789, elle est libérale et consacre certains nombres de principes fondamentaux comme le droit de propriété, la liberté sous toutes ces formes (personnes, aller et venir, commerce....), et également devant la loi, accès emploi public, mais au delà de ces principes qui sont considérables par leurs étendus, on y trouve encore d’autres principes comme le droit d’agir en justice, article 16 “assurer la garantie des droits”-->celà montre que la déclaration est riche et comment le juge constitutionnel et administratif l’on exploitait au mieux.

    Décision constitutionnelle de 9 avril 1996, autonomie de la Polynésie Française

     

    le préambule de la constitution de 1946

    Il est substantiel, et il y consacre deux types de principes:

    Des principes plus sociales qui sont les principes politiques, économiques et sociaux essentiels à notre temps, et dont ils dressent une liste. Ils n’ont pas un caractère libéral mais plus social (droit d’obtenir un emploi, droit de grève, égalité homme et femme, obligation pour une nation d’assurer à l’individu et à sa famille leurs conditions de développement)

    Des principes fondamentaux reconnues par les lois de la République (qui constituent une des seules hypothèses dans lesquelles on a le droit à des abréviations dans un devoir PFRLR). C’est une catégorie de principes dont le constituant de 1946 n’indique pas le contenu, ils les consacres, il les réaffirme, mais il ne dit pas ce qu’ils sont. C’est au juge de déterminer quels sont ces principes, et seuls peuvent être identifiés comme principes fondamentaux, des principes essentiels posés par le législateur républicain et auxquelles le même législateur républicain n’a pas lui même dérogé antérieurement à la constitution de 1946. Liberté d’association (16 juillet 1971) a été reconnue comme principe fondamental, la liberté d’enseignement, l’indépendance des professeurs d’universités, l’indépendance de la juridiction administrative et son existence garantie constitutionnellement( 1980 et 23 janvier 1997), la compétence du juge judiciaire en matière de protection de la propriété privée. Le conseil constitutionnel a quelque peu dérogé à la jurisprudence qu’il avait fixé qui impose que les principes fondamentaux trouvent leurs origines dans des textes, car il a consacré comme principe fondamental le respect des droits de la défense sans se référer à une loi particulière. La question qui a suscité débat, est de savoir si le juge administratif pouvait identifier des principes fondamentaux identifiés par les lois de la républiques?? La réponse a été affirmative, et elle se justifie par le fait que le juge administratif, et de la même manière que le conseil constitutionnel amenait à appliquer, et donc à interpréter la constitution. Arrêt koné (3juillet 1996)--> le conseil d’état a consacré comme principe fondamentale l’obligation pour l’état français de refuser l’extradition d’un étranger lorsque cette mesure est demandée pour un motif ou dans un but politique.

     

    la charte de l’environnement de 2004

     C’est une loi du 1er mars 2005 qui est venue adosser à la constitution la charte de l’environnement.

    La charte de l’environnement comporte l’énoncé de principes larges et importants, on y trouve des déclarations à valeur politiques ou constitutionnelles comme le droit de vivre dans un environnement équilibré, l’obligation pour les pouvoirs publics de promouvoir un développement durable.

     

    La valeur juridique du préambule

     Deux questions:

    la plus importante, le préambule a-t-il valeur juridique, c’est à dire s’impose-t-il à l’administration, et sa violation peut-il entraîner l’annulation d’actes administratifs?? La réponse est affirmative depuis l’origine, et l’était déjà sous la IV ème République. “Arrêt d’assemblée Dehaene du 7 juillet 1950”. La question s’est reposé en 1958 en raison de la formulation utilisée par le constituant car il dit seulement que le droit français a un attachement, et donc du fait de cet attachement, on s’est demandé si on devait reconnaître valeur juridique au préambule, et le Conseil d’Etat a dit qu’il avait valeur juridique dans l’arrêt Eky (12 février 1960) à propose de violation d’un décret du principe de non rétroactivité des règles pénales.

    La question est de savoir si toutes les dispositions du préambule ont valeur juridique dans sa totalité??? La réponse de principe est OUI, mais, en revanche, certaines dispositions du préambule parce que trop général ne confèrent pas directement de droits aux administrés. Autrement dit, l’administration est tenue de respecter ces dispositions de caractères très imprécis, mais ces administrés ne peuvent se fonder sur ces dispositions pour revendiquer directement des droits (ex: “arrêt Tallagrand 29 novembre 1968”, des rapatriés d’Algérie avaient formé une action en indemnité contre l’Etat au fin d’obtenir du préjudice qu’ils avaient subit du fait de la spoliation de leurs biens, et à l’appui de leur demande d’indemnités, ils invoquaient le préambule de 1946 “ la nation proclame la solidarité de tous les français devant les charges de calamités nationales”, le principe ainsi posait ne peut servir de base à une action  en indemnité en l’absence de dispositions législatives précises en assurant l’application. Autrement dit, le Conseil d’Etat estime que ces dispositions ne sont pas assez précises pour recevoir application, pour qu’elle soit appliquée il faut que le législateur prenne des textes à cette fin ou au cas échéant le pouvoir réglementaire). On retrouve le même raisonnement du Conseil d’Etat à propos de loi.

     On peut néanmoins constater que les dispositions réputés trop générales du préambule sont pas très nombreuses. Le conseil constitutionnel par exemple a déjà fait application de la charte de l’environnement(ex: Pour l’application de l’immatriculation des navires, décision du 28 avril 2005). Au vu du caractère extrêmement général de la charte de l’environnement, il y a une valeur juridique qui lui a été reconnue mais sous réserve car il faut des textes d’application. 

     

    les principes jurisprudentielles de valeurs constitutionnelles

    Le conseil constitutionnel s’est reconnu le droit de constater l’existence de principes constitutionnelles non écrits. Il l’a fait pour le principe de continuité du service public de la radio-télévision en 1979 et en principe de la sauvegarde de la personne humaine (en 1994 avec loi sur la bioéthique).

    Ces principes constitutionnelles jurisprudentielles sont peu nombreux car:

    les autres composantes du bloc de constitutionnalité fournissent déjà une substance très riche

    Le juge constitutionnel préfère s’appuyer sur les textes constitutionnelles plutôt que les dégager lui même et de s’exposer à une critique des juges.

     

    En plus, de ces principes constitutionnelles, le conseil constitutionnelle et le Conseil d’Etat ont consacré l’existence d’objectifs à valeur constitutionnelle (principe d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi), et elle impose que les dispositions de lois ne soient ni contradictoire, ni trop imprécise, ni incohérente. Il s’agit là d’une réaction contre un phénomène qui est la mauvaise qualité des textes. le Conseil d’Etat a également consacré cet objectif qui est repris à son compte, il est tiré avec des formulations légèrement différentes sur divers articles de la DDHC(art. 4, 5 et 16)

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    §.2 L’autorité de la constitution à l’égard de l’administration et de l’ensemble des autres normes

    La constitution est sommet des sources de l’administratif, mais sous réserve de certains aménagements, elles priment les normes internationales, surtout elle s’impose au législateur et son respect par le contrôle de constitutionnalité, et elle s’impose à l’administration avec cependant une limite.

     

    L’autorité de la constitution à l’égard de l’administration

    Elle a des conséquences importantes et très concrètes. L’autorité de la constitution à l’égard de l’administration  signifie en effet que les administrés peuvent invoquer pour contester les actes administratifs la méconnaissance par l’administration de la constitution, cette autorité est d’autant plus forte car elle prime les normes internationales, ce respect est assuré par le juge administratif qui est juge de la constitutionnalité des actes administratifs (IMPORTANT).

     

    La limite sous la forme de la théorie de l’écran législatif

    Quelle est cette théorie??

    Selon cette théorie, le juge administratif se refuse à examiner la conformité d’un acte administratif par rapport à la constitution et donc à sanctionner l’éventuel inconstitutionnalité de cet acte lorsqu’il a été pris conformément à une loi qui fait “écran” entre lui et la constitution. Cette solution ne s’explique pas par le fait que la loi est supérieur à la constitution, mais par un principe enraciné selon lequel le juge administratif se refuse, ne se reconnaît pas le pouvoir d’apprécier la conformité de la loi par rapport à la constitution car la loi est souveraine et que ce pouvoir appartient au Conseil Constitutionnel et à lui seul, donc déclarer inconstitutionnelle un acte qui a été pris conformément à une loi, celà revient de manière indirecte mais nécessaire à considérer que cette loi est elle-même inconstitutionnelle.

    On a critiqué ce maintien de cette théorie en faisant valoir que la loi n’a plus cette même souveraineté que dans le passé, et notamment, on a fait valoir que le juge administratif acceptait de contrôler la conformité de la loi aux traités internationaux.

    La réponse est tout simplement parce que le contrôle de constitutionnalité des lois est réservé au conseil constitutionnel contrairement au contrôle de conventionallité. Cependant, cette théorie se trouve si elle subsiste, à vu sa portée singulièrement réduite en raison de plusieurs facteurs qui tiennent à ces conditions d’applications d’une part, et d’autre part, à la pratique jurisprudentielle de juillet 2008.

    Quels sont ces facteurs qui ont réduit cette théorie??

    cette théorie ne s’applique que si l’acte administratif qui est attaqué découlé directement de la loi, autrement dit, elle ne s’applique que si l’inconstitutionnalité de l’acte lui est en quelques sorte imposée par loi ou découle de celle-ci.

    Le juge administratif s’efforce autant que possible d’interpréter la loi dans un sens conforme à la constitution de telle manière que si un acte  est inconstitutionnel, il y aura beaucoup de chance que cette inconstitutionnalité ne vient pas de loi. 

    La loi ne fait pas “écran” lorsqu’elle est censé avoir été abrogée par des dispositions constitutionnels ou législatives postérieurs celà même de manières implicites( AA ou l’administration dit qu’on peut pas invoquer ce moyen car conforme à la loi, mais certes il y a bien une loi mais que postérieurement il y a d’autres normes constitutionnels donc cette loi abrogeait).

    L’exception d’inconstitutionnalité qui a été introduite par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 concernant les lois qui portent atteintes aux droits et libertés (un justiciable pourra invoquer l’inconstitutionnalité de cette loi, et le CC pourra être saisi pour qu’elle se prononce sur la constitutionnalité de cette loi, et si elle est invoquée pourra plus faire écran)

    Celà renforce l’autorité de la constitution par rapport à l’acte administratif

     

    §3. L’interprétation de la constitution

    Il existe 2 instances juridictionnelles qui sont appelés à interpréter la constitution, il y a le conseil constitutionnel qui est amené à interpréter la constitution par contrôle des lois et le juge administratif d’autre part qui lui est aussi amené à interpréter la constitution qu’en il l’applique à l’administration.

    Que se passe-t-il quand ces deux interprétations ne concordent pas ou quand il y a divergence???

    Le principe en la matière, c’est que les décisions du conseil constitutionnel s’impose à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, et par conséquent son interprétation de la constitution s’impose de même y compris par conséquent le juge administratif, mais selon le conseil d’état est c’est la limite qu’on peut trouver à une totale unité d’interprétation, pour eux cette autorité des décisions constitutionnelles ne vaut que en ce qui concerne les lois sur lesquels le conseil constitutionnel est amené à se proposer, autrement dit, le Conseil d’Etat ne s’estime pas lier pour interpréter la constitution par une interprétation donné par le conseil constitutionnel par un autre texte qu’il a devant lui, donc peut avoir des divergences de jurisprudence, mais forte heureusement, il s’est instauré un dialogue entre le Conseil d’Etat, le Juge administratif et le Conseil Constitutionnel qui fait qu’il y a une politique de concertation tacite qui fait que les divergences d’interprétation sont rares et que dans sa jurisprudence le Conseil d’Etat tient le plus grand compte des interprétations dégagés par le Conseil Constitutionnel.

    Pour le Conseil d’Etat, le Conseil Constitutionnel n’est pas investi d’un pouvoir normatif c’est à dire qu’il a pas le pouvoir de dire voilà quelle est l’intérêt de la constitution mais limité sur le texte sur lequel il statue. 

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