La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

La CDBF et la performance de l’action publique

La performance de l’action publique est un thème qui semble nouveau. Cette évaluation de la performance est loin d’être une nouveauté. La CDBF est chargée de juger les infractions en matière de finances publiques en sanctionnant « les violations des règles de protection de l’argent public et (…) la mauvaise gestion qui se traduit par des irrégularités ».

La performance de l’action publique passe par 2 choses différentes :

– D’abord, il convient bien d’évaluer l’efficacité de l’outil de l’Administration.

– Cette évaluation passe aussi par l’évaluation de la qualité des décisions.

— L’évaluation des Administrations : C’est une préoccupation très ancienne du pouvoir. On peut noter que dès son origine, l’inspection des finances avait pour but au-delà de la vérification de la régularité comptable, d’évaluer la gestion des Administrations, c’est-à-dire leur capacité à mettre en œuvre le budget. Le Parlement, déjà sous la Restauration, s’est intéressé à la qualité de l’Administration. Cela prend des formes très sommaires (ex. qualité des chantiers navals). Dans cette action de l’évaluation de la performance de l’Administration, le Parlement a cherché rapidement une expertise. Cette expertise a été recherchée auprès de la Cour des comptes. Elle est devenue très officiellement avec l’article 47 de la Constitution du 4 oct. 1958 l’assistant du Parlement et du Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. Assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances, c’est la vérification comptable et aussi aller au-delà de cette simple vérification. Dès son origine (1807), la Cour rend un rapport annuel au Chef de l’Etat sur l’exécution du budget. En 1832, le Parlement obtient la communication de ce rapport, qui va devenir public. Ce rapport public annuel de la Cour des comptes analyse bien l’efficacité des administrations (ex. on dénonce les bretelles d’autoroute non terminées, les acquisitions immobilières qui ne servent à rien). La Cour des comptes se prononce sur la gestion de son budget par un ministère. Il est intéressant de constater que la loi organique 2001 renforce les relations entre le Parlement et la Cour, puisque la Cour doit maintenant communiquer au Parlement les constatations et observations qu’elle adressait préalablement uniquement aux ministres. Ces constatations et observations résultent du contrôle des comptes qu’elle effectue. La Cour observe que certains éléments ne tournent pas forcément très rond. Ces communications sont aussi transmises au Parlement. Par le biais des commissions des finances ou des commissions d’enquête, le Parlement peut demander à la Cour des enquêtes particulières sur la gestion de certains services. Tout cela concourt à établir un contrôle de la réalité de l’efficacité de l’Administration.

— L’évaluation des décisions des ordonnateurs : L’ordonnateur est celui qui est capable d’engager juridiquement des sommes publiques. L’ordonnateur est limité par les fonds mis à sa disposition. Il n’a pas à les dépasser. Il faut bien distinguer quand on parle de l’évaluation de l’ordonnateur du type d’évaluation. Il y a :

— Une évaluation de la régularité de l’action de l’ordonnateur : elle consiste à établir si oui ou non l’ordonnateur est resté dans le cadre des crédits mis à sa disposition. Le premier qui va être intéressé à établir cette régularité est le comptable. Le comptable engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur la régularité de la dépense ! Il est le premier rempart. Pour permettre à l’ordonnateur de ne pas être entravé par un fonctionnaire, on lui accorde le droit de réquisition (art. 8 du décret du 1962). Cela permet d’exonérer la responsabilité du comptable. C’est ensuite l’ordonnateur qui endosse la responsabilité de la régularité financière (il dépasse sciemment ses crédits). Les répercussions sont à l’origine une responsabilité civile, c’est-à-dire que l’ordonnateur doit payer sur son argent. Elle est illusoire s’agissant de millions voir de milliards d’€. On a introduit une responsabilité pénale, qui est la forfaiture, jugée par la Haute Cour. Cela semblait disproportionné, parce que tout d’un coup, un responsable d’administration passait devant la Haute Cour parce qu’il lui manquait des crédits pour régler ses factures.

La loi du 25 sept. 1948 créé la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).

C’est un organe associé à la Cour des comptes, qui a pour mission de veiller à la régularité des dépenses des ordonnateurs. Sa composition est mixte : à la fois des membres de la Cour des comptes, et des membres du CE (3 et 3). La CDBF a été instituée pour permettre une forme de continuité du contrôle des comptes, car le contrôle du compte reposant dans un premier temps sur le contrôle du temps peut être annulé du simple fait de la réquisition du comptable. Il fallait assurer une reprise de la décharge de responsabilité du comptable. On a un compte que l’on contrôle, celui-ci n’est pas juste, on poursuit le responsable (comptable public), mais ce dernier est dans certains cas réquisitionné par l’ordonnateur (décret 29 déc. 1962). C’est une forme de responsabilité hiérarchique : le comptable agit sur ordre. C’est une soupape en terme de responsabilité budgétaire. La CDBF vient combler ce vide.

Les justiciables de cette CDBF : sont passibles de la CDBF toutes les personnes qui participent à un acte de gestion. Cela veut dire : les ordonnateurs, mais aussi dans certains cas des comptables (qui sont gestionnaires). En revanche, il existe une exception : les membres du Gouvernement et les élus des collectivités locales (= la classe politique) ne sont pas passibles de la CDBF quand ils agissent dans le cadre de leurs fonctions. La loi du 29 janvier 1993 est venue ouvrir les cas de saisine de la CDBF en ce qui concerne les problèmes de corruption. Les élus locaux sont susceptibles de passer devant la CDBF lorsqu’ils ont réquisitionné un comptable en vue de se faire accorder un profit à eux ou à un tiers si le profit est injustifié. Ils ont passible de condamnation pour refus du paiement d’une astreinte à la collectivité : il s’agit du cas où l’ordonnateur refuse de mettre en œuvre une décision prononcée comme étant une astreinte.

Les infractions sanctionnées devant la CDBF :

– Les cas d’engagement de dépenses irréguliers, c’est-à-dire les cas dans lesquels un ordonnateur décide d’engager une dépense sans respecter les règles du Code des marchés publics…

– Ce sont les cas d’imputation irrégulière : dépenser sur des crédits de personnel des sommes qui ne sont pas du personnel ; les dépassements de crédits (sauf pour les ministres) ; les engagements de dépense par une personne non habilité (un secrétaire engage une dépense sans délégation de signature, sans être ordonnateur secondaire).

Les exemptions :

Soumis à un pouvoir hiérarchique, les fonctionnaires peuvent s’abriter derrière un ordre écrit et préalable de leurs supérieurs. Pratiquement, au mois de décembre, lors du défaut d’évaluation des crédits, on attend la loi de finances rectificative, et il faut pourtant payer des factures. Le responsable de l’UO alerte sa hiérarchie, et le ministre envoie une lettre enjoignant au gestionnaire de crédit de payer en dépassement. Du coup, l’ordonnateur secondaire règle la facture : on l’envoie devant la CDBF, devant laquelle il montre l’autorisation : tout s’arrange.

Cette soupape est la possibilité de couvrir le ministre : elle entre dans le champ de la responsabilité politique, mais génère le risque de l’encombrement du parafeur du ministre (trieur des documents à signer par le ministre).

Les sanctions peuvent paraître assez dérisoires : des amendes de quelques centaines d’€. Elles sont cependant publiées, et dans l’Administration, cette publication est considérée comme infamante.

La loi organique relative aux lois de finances tente d’introduire une responsabilité managériale. Cette responsabilité passe par l’intégration dans les bleus budgétaires des indicateurs de performance. Les ordonnateurs sont censés prévoir les objectifs de l’Administration. Une fois le budget exécuté, les administrations rendent compte de leurs actions, les rapports annuels de performance (RAP) sont présentés au Parlement qui va bien pouvoir théoriquement apprécier la qualité de la gestion. On constate une pratique nouvelle ici : les commissions parlementaires convoquent les gestionnaires de crédit et leur demandent de s’expliquer sur leurs résultats. Si le gestionnaire est convaincant, le Parlement accepte ; si le fonctionnaire n’est pas convaincant, le Parlement peut sanctionner : baisser les crédits serait absurde, mais le Parlement peut attirer l’attention du Gouvernement sur la mauvaise qualité de la gestion et espérer par-là que le mauvais gestionnaire de crédit sera écarté.

D’ici quelques années, on verra si les mauvais gestionnaires de crédit sont écartés. Cela fait 2 siècles que l’on butte sur le problème de la sanction des ordonnateurs. Ce n’est pas un problème de l’Etat ou des collectivités territoriales, mais un problème lié à la bureaucratie. Dans le privé, pour un mauvais gestionnaire, il lui est accordé une porte de sortie honorable. Au niveau intermédiaire, le renvoi se fait sans golden parachute