• La définition du service public

    LA NOTION DE SERVICE PUBLIC 

             Notion essentielle recouvrant à la fois des institutions, des organismes, une activité et qui, en outre remplit une fonction de justification de la compétence du juge administratif. La première difficulté que l’on rencontre est d’arriver à identifier la notion. La notion est saturée de controverses. Duguit cherche moins à décrire la notion de service public qu’à proposer une définition allant être adoptée secrètement par la juridiction administrative… 


              Le service public ne relèverait que des personnes publiques : le service public est en réalité une activité entreprise dans des conditions spécifiques relativement déterminées mais aussi définies par le juge lui-même. Il y a donc des éléments permettant d’identifier les actions de service public, mais le juge reste libre dans son appréciation. 3 éléments principaux sont à analyser : 

      

    § 1 : L’organisation fonctionnelle 

      

             Commissaire Corneille dans l’arrêt Astruc du 7 avril 1916 : « Le service public est un procédé juridique par lequel satisfaction est donnée par l’Administration à un besoin d’intérêt général. » Cette définition combine 3 éléments : 

      

    A) Un élément matériel 

      

                       C’est au fond la finalité que l’on poursuit, c’est-à-dire répondre à un besoin d’intérêt général. Cela suppose que cet intérêt général là ait été identifié. Cette identification peut relever de la loi, du décret, autrement dit d’un texte, mais aussi du juge lui-même dans certains cas. Sur le fondement de textes, le juge a identifié le besoin d’intérêts généraux. Pour qu’il y ait activités de services publics, il faut que la personne qui prend en charge cette activité réponde non pas subjectivement, mais soit identifiée comme répondant objectivement à ce besoin. Cette autorité est la plupart du temps soit législative soit réglementaire. 

      

    B) Un élément organique 

      

                       Corneille parle d’un besoin satisfait « par l’Administration ». En 1916, c’est l’Administration qui satisfait un besoin d’intérêt général. Mais, ce n’est pas toujours l’Administration. Dès les années 1930, des personnes privées pouvaient se voir confier des missions tendant à satisfaire l’intérêt général (par un texte législatif ou réglementaire, ou par un contrat). L’élément organique tient au fait que la plupart du temps, c’est l’Administration qui satisfait un besoin d’intérêt général ou une personne privée qui, parce qu’elle contribue à un tel besoin, sera placée sous une forme de tutelle d’une autorité publique (ex. un concessionnaire distribuant de l’eau sur le territoire d’une commune, sous le contrôle de l’autorité publique lui ayant délégué ce service en vertu d’un contrat). 

      

    C) Un élément formel 

      

                       Le service public est d’abord un procédé juridique, avant la conception économique ou sociologique de la chose. Pour qu’une personne puisse satisfaire un intérêt général, on lui reconnait des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE que les autres n’ont pas. Ces PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE, les personnes publiques en sont naturellement investies, territorialement définies, spéciales pour les établissements publics n’existant qu’en vertu d’un texte (loi, décret). Les personnes publiques peuvent se voir reconnaitre des PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE. Ex. Arrêt Manier de 1961, les fédérations départementales de lutte contre les hannetons, privées, avaient le monopole et bénéficiaient de recettes fiscales émanant de taxes. Elles avaient le pouvoir d’exécuter d’office les traitements antiparasitaires sur les territoires privés. Elles violaient le droit de propriété des individus. 

      

             - le Conseil d’Etat n’exige pas l’existence de PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE pour reconnaitre l’existence d’un service public mené par une personne privée (arrêt ville de Melun de 1990). L’association n’était que le reflet de la municipalité elle-même. Elle était composée de conseillers municipaux, exerçait son action sous le contrôle de la commune, agissait comme l’aurait fait la commune, et n’était qu’une copie de cette dernière. Le juge n’est pas naïf et a affaire à un duplicata de la commune. 

             Ces 3 éléments se combinent sous l’autorité du juge administratif. L’appréciation du juge est en quelque sorte le quatrième élément. Il est le maitre de la pondération de ces 3 éléments. 

      

             La notion de service public a beaucoup évolué. Certaines activités qui ne l’étaient pas sont devenues des activités de Service Public. La personne publique prenant en charge une activité publique est considérée comme agissant dans le cadre d’un Service Public. Il y a le développement du Service Public dans le domaine des loisirs, dans le domaine culturel. 

             Arrêt 7 avril 1916 Astruc laisse entendre que la création d’un théâtre, l’activité théâtrale pourrait être une activité de Service Public. En l’espèce, il explique que non puisqu’il n’y a pas d’activité organique. 

             Arrêt 1923 Gheusi, le Conseil d’Etat juge que l’opéra comique à Paris est un Service Public car l’activité est gérée en vertu d’une concession, et que l’Etat participe à la gestion de son activité.    Au début du XX siècle, certaines activités dites culturelles, comme l’activité théâtrale ont fini par être qualifiées de service public contre l’avis très motivé et très rigoureusement exposé de la doctrine qui ne s’attendait pas que des activités théâtrales relevant d’activités économiques, dites de loisirs, puissent apparaitre comme de service public. En même temps que les activités culturelles ont commencé à être de service public, certaines activités de santé ont été considérées comme des activités de service public (lutte contre le cancer…), mais cela s’est aussi fait pour des associations de chasses agréées. L’autre domaine où s’est étendue la notion de service public est le sport. Les activités sportives ont été petit à petit reconnues comme des activités de service public, par le juge et par la loi. 

             Pendant très longtemps, on a mis un temps certain de passer de la notion de service public procédant de l’Etat à une notion de service public qui n’était pas naturellement celle de l’Etat. Cela étant, certaines activités sont inhérentes à l’activité d’un Etat (privatisation de la police ou de l’armée). 

             Le service public va parfois se nicher là où on ne l’attend pas du tout : les concessions de plage. C’est un contrat qu’une commune passe avec un concessionnaire, ce qui lui permet d’occuper une portion du domaine public. Ces portions ont été longtemps considérées comme des occupations domaniales (c’est toujours une situation où une personne privée est autorisée à occuper une portion du domaine public. Lorsque cette occupation découle d’un contrat, cette convention d’occupation domaniale ne porte que sur le territoire et ne qualifie pas l’activité exercée).Arrêt SARL Plage « Chez Joseph », 21 juin 2000, le Conseil d’Etat admet que les concessions de plage ne sont pas seulement des occupations domaniales mais peuvent être considérées comme des conventions de délégation de service public. C’est donc un contrat par lequel une personne publique délègue à une personne privée la gestion d’un service public. L’activité déléguée doit être préalablement identifiée comme une activité de service public. 

             Le contrat organise le développement de la station balnéaire, et le concessionnaire est chargé de l’équipement, de l’entretien de la plage… (Idées des années 1960). On identifie d’une part qu’il y a un intérêt général dans le développement de la station balnéaire, que le concessionnaire se voit investi d’une mission qui consiste à s’occuper de l’entretien et de l’exploitation de la plage, mais également veiller à la salubrité de la baignade et aux mesures destinées à assurer la sécurité de la plage. « Salubrité » et « sécurité » se retrouvent dans la notion d’ordre public (cf. police administrative). On dit que la loi veut que le maire exerce son pouvoir de police en vue du maintien de l’ordre public (défini par la sécurité, salubrité, tranquillité publique). Ce maintien de la salubrité et la sécurité s’effectue sous le contrôle de la commune. Des prérogatives sont donc incontestablement reconnues aux concessionnaires de plage. 

             - le Conseil d’Etat ne pouvait pas faire autrement que de reconnaitre une délégation de services. 

      

             Le juge n’est en aucun cas lié de manière indéfectible par chacun de ces catégories avec lesquelles il joue. Le juge n’identifie parfois pas de service public alors que tout portait à penser qu’il y en avait une. Arrêt Rolin, 27 octobre 1999, la Française des Jeux, personne morale de droit privé à laquelle le Gouvernement a confié l’organisation et l’exploitation d’une activité de loterie dont il est prévu par le texte que le produit de cette loterie alimente la caisse contre les calamités agricoles. C’est le Gouvernement qui confie une mission (un élément organique, il la surveille donc apparemment), il s’agit d’alimenter une caisse (intérêt général), d’avoir le monopole de cette loterie (PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE) : tous les éléments semblent réunis pour identifier cette action comme une mission de service public. Le Conseil d’Etat refuse de penser qu’il y a ici une mission d’intérêt général. Cela tiendrait, d’après le commissaire du gouvernement, à la nature même de la FDJ. Cf. conclusions : « les jeux de hasard ne présentent pas de caractère véritablement sportif, récréatif, culturel… » C’est ce qui permet de dire qu’il n’y a pas de mission d’intérêt général. Fournir une espérance de gains est pourtant fournir du bonheur, ce qui est une mission d’intérêt général. Cette jurisprudence est contestable, car les casinos ont été reconnus comme des activités de service public, depuis fort longtemps (au moins les années 1960). C’est parce que la loi qui encadre l’activité des casinos prévoit des activités culturelles, des spectacles, des bibliothèques… 

             En 1988, dans l’arrêt commune d’Hyères, le Conseil d’Etat n’a pas hésité à dire que l’organisation d’un festival de BD était une mission d’intérêt général d’ordre culturel et touristique. 

             - L’identification par le juge d’une activité de service public est relativement prévisible, mais en même temps, il faut bien reconnaitre qu’elle repose très largement sur les appréciations du juge lui-même et qu’il est fort peu contraint dans cette identification-là. C’est lui qui a construit cette notion de service public, qui n’est pas celle de service public à la française qu’imaginent nombre d’acteurs politiques et sociaux. Très souvent, la notion de service public est mise en avant pour geler des situations considérées comme acquises. 

      

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