• La directive en droit administratif

     Les directives administratives 

    Les directives sont des actes administratifs qui s’apparentent aux circulaires et sont parfois prises sous ce nom mais s’identifient par leur objet précis :  il s’agit de documents par lesquels l’administration, dans les domaines où elle dispose d’une compétence discrétionnaire, se fixe elle même à l’avance une ligne de conduite, une doctrine destinée à la guider ensuite dans les décisions individuelles qu’elle prendra, à la fois pour faciliter sa tâche et pour éviter une attitude disparate.

    Les directives ont été consacrées par la jurisprudence du Conseil d ’Etat dans l’arrêt Crédit foncier de France de 1970.

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    Définition : les directives sont des actes administratifs qui donnent des orientations à des fonctionnaires, à des agents publics, pour utiliser leurs pouvoirs d’appréciation discrétionnaire. Les directives sont prises par les chefs de service qui s’adressent à leurs subordonnés pour les orienter dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire d’appréciation. 

     

    Le pouvoir d’appréciation discrétionnaire est un pouvoir qui n’est pas conditionné par des textes précis. Il peut y avoir des dispositions textuelles mais il se peut que ces dispositions ne prévoient pas les conditions de fait dans lesquelles une décision administrative peut être prise. 

     

    Exemple : lorsque la réglementation ou la législation dit qu’un étranger en situation irrégulière et qui est susceptible de présenter une assez grave trouble à l’ordre public peut être reconduit à la frontière. Mais la menace grave à l’ordre public n’est pas définie et donc l’agent administratif a un pouvoir discrétionnaire pour donner du contenu à la menace grave à l’ordre public. Le pouvoir peut être totalement ou partiellement discrétionnaire. Dans l’exemple il est partiellement discrétionnaire.  

     

    Au pouvoir discrétionnaire s’oppose la compétence liée (par les textes ou par la jurisprudence administrative). Il existe à l’encontre des fonctionnaires comme à l’encontre des usagers du Service Public une procédure disciplinaire si les agents publics commettent une faute disciplinaire. Nulle part, sauf pour les magistrats judiciaires, les textes ne définissent ce qu’est une faute disciplinaire. Et donc l’administration a le pouvoir discrétionnaire pour reprocher des agissements de faute disciplinaire. Une fois que l’administration a apprécié discrétionnairement, elle va déclencher une procédure et à l’issu de cette procédure, le fonctionnaire ou l’étudiant se verra infligé une sanction disciplinaire qui est listée de manière exhaustive par les textes. L’administration ne peut pas prendre n’importe quelle sanction. Il y a une liste de sanction précise. On ne peut pas choisir n’importe quelle sanction. Le juge est obligé de choisir une des sanctions listées dans les textes, c’est une compétence liée.  

     

    Quand on a étudié la police et que la légalité des interdictions de police était conditionnée par leur stricte nécessité, le pouvoir de police doit choisir des interdictions qui sont proportionnées au but poursuivi, c'est-à-dire le maintien de l’ordre public. C’est une hypothèse de compétence liée : les autorités de police doivent choisir des restrictions aux libertés strictement nécessaires au maintien de l’ordre. Arrêt Benjamin de 1963.  

     

    Des directives sont donc des actes administratifs prises par les chefs de service pour leur donner des orientations pour l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire. L’existence de ces directives a un but bien précis qui est relatif. Le but des directives est d’assurer grâce aux orientations données l’égalité de traitement des demandes des administrés puisque l’objet même de la directive est de donner des critères à partir desquels une demande sera accordée ou refusée. Donc le but de la directive est d’assurer l’égalité de traitement des demandes des administrés ! 

     

    Mais la portée des directives est relative. Les subordonnés ne sont pas obligés de suivre à la lettre les critères fixés dans la directive. Ils peuvent très bien s’en éloigner. L’essentiel est que les agents publics qui traitent une demande respectent une règle impérative posée par la jurisprudence : la règle du respect de l’examen particulier du dossier ! Elle interdit aussi à l’inverse à l’administration d’appliquer bêtement les critères, sans éplucher la demande. Ca permet à l’agent administratif de s’éloigner des critères d’orientation de la directive mais l’oblige à ne pas non plus appliquer systématiquement les critères d’orientation. Donc la directive n’est pas impérative ! C’est la différence avec certaines circulaires.  

     

    Le pouvoir d’édicter des directives a été reconnu par la jurisprudence aux ministres pour compenser leur absence de pouvoir réglementaire. Ca sert à palier la non reconnaissance du pouvoir règlementaire des ministres. C’est pour les consoler les pauvres petits.  

     

    Arrêt du 11 décembre 1970 Crédit foncier de France : il est intervenu 1 an après un arrêt où le Conseil d'Etat a refusé de reconnaitre au ministre le pouvoir règlementaire alors même que le commissaire du gouvernement avait voulu leur reconnaitre un pouvoir règlementaire : arrêt de 1969.  

     

    La directive est donc pas impérative, c’est une ligne de conduite, un mode d’emploie du pouvoir discrétionnaire. Certains auteurs parlent de pouvoir para-réglementaire. Les directives sont des actes administratifs mais pas des actes décisoires car ils ne sont pas des actes impératifs qui modifient l’ordonnancement juridique. Par conséquent, du point de vue contentieux, les directives ne sont pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir direct.  

     

    Arrêt du 29 juin 1973 Société Géa : Le recours est irrecevable en raison de la nature de cet acte. 

     

    Mais l’application ou la non application d’une directive à un cas d’espèce, peut porter atteinte à des droits et donc modifier la situation juridique d’un particulier, mais indirectement car la directive n’est pas obligatoire pour l’agent administratif qui traite du dossier. L’arrêt Géa prend en compte l’incidence et permet aux particuliers d’exciper de leur illégalité à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir direct exercé contre la décision prise sur la demande. On dit encore que le recours pour excès de pouvoir est irrecevable contre les directives mais l’exception d’illégalité est possible à leur encontre à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte qui fait application de la directive. 

     

    A l’origine on a une demande formulée par un administré à l’administration. On a un pouvoir discrétionnaire d’un fonctionnaire de l’administration orienté par une directive. L’agent public va répondre à la demande. Le recours pour excès de pouvoir contre la directive est impossible. Par contre le recours pour excès de pouvoir contre la réponse est possible dans le délai de 2 mois à partir de la notification de la réponse. L’administré est obligé d’avancer des moyens d’illégalité. Un des moyens d’illégalité va consister à exciper ( : à se prévaloir) de l’illégalité de la directive qui a servi de fondement à la réponse. Si le fondement est illégal, il contamine la réponse. Le principe d’exception d’illégalité est général. Le 5ème moyen d’annulation est le manque ou défaut de base légale.  

     

    La jurisprudence Duvignères est passée par là ! Quand on est en présence d’un acte administratif, il ne faut pas s’attacher à sa dénomination, l’administration peut appeler circulaire ce qui est une directive par exemple. Et donc le Conseil d'Etat examine au cas par cas ces actes administratifs qui émanent de l’administration lorsqu’il est saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre eux et il ne se laisse pas abusé de l’appellation de l’action.  

     

    Arrêt du 3 mai 2004 Comité anti-amiante de Jussieu : le Conseil d'Etat a considéré que dans une directive appelée comme cela, s’il se cache des dispositions impératives qui ne sont pas seulement des orientations et des lignes de conduite, et donc des conditions obligatoires, la directive est susceptible de recours. C’est une extension de l’arrêt Duvignères.  

     

    La loi du 17 juillet 1978 qui consacre un droit d’accès aux documents administratifs impose la publication régulière des circulaires, directives, notes de service, instruction, pour obliger l’administration à d’avantage de transparence.  

     

    La directive est une norme de référence. C’est une référence, une conduite, une ligne directrice dont l’administration peut écarter l’application à des cas d’espèce ou demande qui lui sont faites par des administrés. le Conseil d'Etat a demandé à l’administration d’expliciter les cas dans lesquelles l’administration pouvait s’écarter, deux cas : 

     

    Premièrement lorsque la situation individuelle le justifie et que l’administration a respecté la règle de l’examen particulier du dossier. Si l’administré arrive à démontrer que l’administration a traité son dossier et sa demande de façon mécanique sans éplucher les pièces du dossier, il y aura erreur de droit et l’administré obtiendra l’annulation de la décision. 

     

    Deuxièmement, la directive peut être écartée par l’administration pour un motif d’intérêt général.  

     

    Dans les deux cas l’administration peut légalement ne pas respecter le principe d’égalité de traitement des usagers. Il faut des circonstances particulières le justifie : si l’administré appartient à une catégorie particulière qui justifie un traitement particulier. Ou alors motif d’intérêt général. Les directives ont pour but d’assurer l’égalité de traitement des administrés. Et donc les deux cas où l’administration peut s’éloigner de la directive, sont les deux mêmes cas que ceux où elle peut violer le principe d’égalité de traitement des usagers.  

     

    Il y a un troisième cas où l’administration doit écarter l’application de la directive : quand celle-ci est illégale. L’administration ne doit jamais appliquer un acte illégal, selon un arrêt de 1958.  

     

    Il ne faut pas confondre les directives administratives avec les directives européenne obligatoires dans leurs objectifs et dans leurs buts aux Etats membres, et qui doivent être transposées en droit interne. Il ne faut pas confondre non plus avec les directives en matière d’urbanisme. Il y a des directives territoriales d’aménagement qui sont impératives et tous les actes d’urbanismes réglementaires inférieurs doivent respecter les DTA ( : directive territoriale d’aménagement). 

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