• La disparition de l'acte unilatéral (retrait, abrogation...)

    La disparition des actes unilatéraux 

                       Ex. Le nouveau règlement en vertu duquel on cessera le recrutement des professeurs abroge un règlement antérieur. 

             On distingue deux situations : 

             --- La fin normale des effets d’un acte : de très nombreuses décisions administratives sont censées produire des effets pour un certain temps au delà duquel les effets disparaissent. Ex. réglementation en matière de stationnement sur la voie publique pour une semaine. Le terme extinctif est prévu par la décision elle-même. 

             De nombreux actes réglementaires prévoient un terme extinctif au-delà duquel l’acte cesse de produire ses effets. 

             Cela ne vaut pas pour les actes individuels. Sauf obligation statutaire prévue par la loi, les actes individuels ne peuvent pas être encadrés par un terme extinctif. On ne nomme pas un fonctionnaire pour 3 ans, on n’accorde pas un permis de construire pour 2 semaines. Il y a toujours des exceptions liées à la situation particulière (nomination d’un PR pour 5 ans, 9 ans pour un conseiller au Conseil Constitutionnel). Il y a aussi des limites de temps (retraite…). L’acte de nomination d’un fonctionnaire ne prévoit pas de terme extinctif, qui anticiperait sur une certaine retraite. 

             - Quand il est réglementaire : en vertu d’une disposition expresse. 

             - Quand il est individuel : avec la fin de la situation (disparition de la personne, retraite…). 

             --- La fin anticipée : retrait et abrogation des actes administratifs. 

             D’un côté, l’action de l’Etat a besoin de pouvoir s’adapter à des situations nouvelles. On ne concevrait pas une situation faisant prévaloir le passé sur le présent, sauf à vouloir maintenir une action dans une tradition. Or, nous vivons dans des Etats qui conçoivent l’évolution humaine. L’action des autorités étatiques doit pouvoir s’adapter à des situations présentes et imposer des comportements pour l’avenir. 

             Cette action ne saurait être capricieuse : l’adaptation ne saurait être décidée de manière autoritaire, au risque de tomber dans l’arbitraire, despotisme… 

             Les Etats d’aujourd’hui concilient l’adaptation de situations étatiques et le maintien de situations acquises. On essaye de concilier la continuité de l’Etat avec l’intangibilité des situations individuelles. 

             Autrement dit, les règles générales sont censées pouvoir évoluer, mais les situations individuelles créées sur le fondement de règles générales doivent être maintenues lorsqu’au delà d’un certain délai, elles sont acquises. Ce principe de continuité est une autre forme de la « souveraineté de l’Etat ». 

             De l’autre côté, il y a le principe de l’intangibilité des situations individuelles, des droits créés. 

      

             Il faut parvenir à des règles qui concilient ces impératifs antagonistes d’adaptation et de maintien. On dispose de 2 formes de décisions : 

             - L’abrogation : on supprime les effets d’un acte pour l’avenir. Abrogation législative : une nouvelle loi abroge la loi antérieure. Il n’est pas nécessaire que l’acte s’appelle « abrogation ») 

             - Le retrait de la décision administrative : l’Administration dispose du pouvoir de retirer une décision dont elle est à l’origine. Ce retrait produit un effet rétroactif, absolument équivalent à l’annulation par le juge administratif d’une décision administrative. L’acte retiré par l’Administration disparait de l’ordre juridique comme s’il n’avait jamais existé. Compte tenu de la force de ce retrait, les règles qui encadrent ce retrait sont assez strictes. L’Administration ne peut pas retirer un acte n’importe quand.          On a donc une autre distinction à laquelle on sera attentif : la distinction entre les actes légaux/illégaux. Il peut paraitre normal de retirer un acte illégal, d’abroger un acte illégal. En revanche, il ne semble pas possible de retirer un acte illégal, mais il est concevable d’abroger un acte légal pour en prendre un autre. Les règlements administratifs peuvent être changés sans qu’ils soient illégaux. 

             Une autre distinction doit être prise en compte au moment de la conciliation : la différence entre les actes individuels et actes réglementaires. Si on veut concilie l’adaptabilité et l’intangibilité des situations acquises, on ne peut concevoir d’appliquer les mêmes solutions à des actes différents (individuels et réglementaires). Les règles varient selon que l’acte est individuel et réglementaire, et plus précisément selon qu’il a ou non créé des droits. 

      

             Comment définir un acte créateur de droits ? Il n’y a pas de droits sans obligation. Le Juge Administratif est souvent embêté lorsqu’il s’agit de définir un acte créateur de droits. 1984, conclusions : « Un acte est créateur de droits si d’une part quelqu’un a avantage à son maintien, et si d’autre part vous [le CE] estimez pouvoir lui reconnaitre une stabilité limitant la possibilité pour l’Administration de le remettre en cause » Cela est exprimé sous réserve que le Juge Administratif dispose d’un large pouvoir d’appréciation. 

             Autrement dit, un acte est dit créateur de droits par le juge s’il estime qu’un individu a avantage à son maintien et qu’il faut le maintenir. Il n’y a aucune définition, mais un maintien au cas par cas. Cela permet au Juge Administratif de donner une liste d’exemples d’actes créateurs de droits. Rentrent dans cette catégorie les nominations, promotions, décorations, autorisations de faire (conduire, construire, démolir, exploiter…), attributions (subventions, biens, diplômes, titres, contrats…), approbations (par une autorité, d’une procédure…). Ces droits sont concédés au demandeur de l’acte. 

             Ces actes peuvent aussi parfois créer des droits au profit de tiers, c’est-à-dire des gens qui ne sont pas destinataires de l’acte. Ils créent des droits au profit du destinataire, quand d’autres n’en créent pas à son encontre, mais en créent au profit de tiers (décision de refus ne créant pas de droit au profit du destinataire, mais ces refus créent des droits au profit de tiers). Cela va avoir des effets sur les délais sur lesquels on pourra revenir sur un droit. 

      

             À l’opposé, on trouve les actes non créateurs de droits : 

             - obtenus par fraude (examen, concours…), 

             - qualifiés d’inexistants par le juge, 

             -  actes se bornant à constater une situation, 

             - actes pécuniaires de liquidation d’une somme. 

             Il peut être retiré ou abrogé dans n’importe quelle situation (on ne touche pas à des situations acquises). 

      

             Aucun acte réglementaire n’est créateur de droit en réalité. 

      

             En doctrine, on distingue les situations d’actes créateurs de droits acquis et les actes créateurs de droits non acquis/précaires (qui ne confèrent pas de droits définitifs, de pure faveur comme les autorisations de police, d’occupation du domaine public). Il faudrait distinguer les actes créateurs de droits définitifs, non définitifs, et non créateurs. Cette distinction définitif/non définitif semble inutile. Ces droits sont créés car l’autorisation est favorable, mais comme c’est une autorisation elle peut toujours être abrogée sans que l’on porte atteinte à une situation individuelle. Il n’y a jamais eu de droit créé au sens propre, et il n’y a pas d’obligation de l’Administration de revenir sur une situation. Certains imaginent des droits sans obligations, qui sont des droits moraux. 

             On a alors : actes créateurs de droit (ayant une contrepartie qu’est l’obligation de l’Administration de ne pas revenir sur une situation passée) et les actes non créateurs de droits. 

      

             --- La question de l’abrogation : 

             On distingue les actes réglementaires et les actes non réglementaires. 

             - L’abrogation des actes réglementaires est toujours possible, en vertu d’une jurisprudence constante qui est l’adaptation aux règlements administratifs un principe valant pour les lois (toujours abrogeables). Deux arrêts :         - CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigles, le Conseil d’Etat fait application du principe selon lequel un règlement peut toujours être modifié et nul n’a droit à son maintien. 

                                                            - CE sect., 27 janvier 1961, Sieur Vannier, dans lequel le Conseil d’Etat affirme que les usagers d’un SPA n’ont aucun droit au maintien de ce service, et qu’il appartient à l’Administration de mettre fin à un tel service lorsqu’il l’estime nécessaire (avant même la durée initiale). Principe reconnu par CC dans une décision du 27 juillet 1982 (82-142). 

             Les règlements sont ici légaux, conformes à la loi, que l’Administration peut modifier avant leurs termes, sans que l’on puisse considérer un droit quelconque au maintien d’un règlement. L’abrogation d’un règlement légal est toujours possible. 

      

             Il y a une obligation d’abroger les règlements illégaux en Droit administratif, résultant de l’art. 3 du décret du 28 nov. 1983. « Toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal (…) doit être satisfaite ». Un décret est lui-même un règlement, et l’auteur de ce décret peut revenir dessus en vertu de la norme selon laquelle nul n’a droit au maintien d’un règlement. Comment imposer à l’Administration cette norme ? Conseil d'Etat, assemblée, 3 février 1989, Alitalia, où le Conseil d’Etat élève cette norme du décret de 83 au rang de principe (qu’il ne qualifie pas de Principe Général du Droit (PGD)), mais c’est imposer que l’Administration ne pourra jamais revenir dessus sans se heurter à la censure du Juge Administratif (étant soumis à la loi, mais pas au décret !). 

      

             Deux motifs d’illégalité pour un règlement : 

             - Illégalité ab initio, initiale : avant cela, il existait une jurisprudence du CE complexe résultant de CE, 12 mai 1976, Leboucher & Tarendon, posant une obligation d’abroger un règlement qui était imposé à l’Administration, lorsqu’elle était saisie par un particulier. 

             Plus tard, CE sect., 30 janv. 1981, Ministre du Travail c/ Sté Afrique Europe Transactions, le Conseil d’Etat posait la règle selon laquelle l’abrogation n’est plus obligatoire et devient une faculté lorsqu’elle est demandée après l’expiration du délai de recours contentieux (c’est-à-dire au-delà du délai de 2 mai après la publication d’un acte réglementaire). L’abrogation n’est plus obligatoire. Un acte réglementaire illégale, après 2 mois, pouvait être conservé dans l’ordre juridique administratif, et pouvait même produire des actes individuels a priori eux-mêmes illégaux car produits sur le fondement d’un acte illégal. 

             C’est pour en finir avec cette situation qu’on a introduit l’art. 3 du décret suscité. 

      

             - Illégalité résultant de circonstances de fait ou de droit : 

             Lorsqu’elle résulte de circonstances de droit, c’est l’illégalité résultant d’une modification de la loi, ou d’une modification d’une norme internationale. Dans la mesure où les règlements administratifs doivent respecter les lois/réglementations internationales, il est normal de pouvoir modifier les textes pour les rendre conformes aux textes hiérarchiquement supérieurs. 

             Lorsqu’elle résulte de circonstances de fait, c’est l’hypothèse qui résulte de la finalité qu’est censée poursuivre le règlement. Pour qu’un règlement de police soit légal, il faut qu’il soit nécessaire, que la mesure prise par l’autorité de police soit proportionnée aux finalités poursuivies. Si la finalité disparait, le règlement n’a plus de raison d’être. Il y a une illégalité à maintenir une telle réglementation. Son abrogation est justifiée.         

             Cette construction du changement de droit ou de fait résulte de CE, 10 janvier 1930, Despujol, à propos d’un arrêté de réglementation du stationnement (GAJA). Il a permis cette jurisprudence habile sur les changements de circonstances. 

             

             Décret de 83 va bientôt disparaitre. Le décret du 8 juin 2006 dispose que le décret du 28 nov. 1983 modifié est abrogé à compter du 1er juillet 2007. Cela ne veut pas dire que le contenu du décret de 83 disparait complètement. La loi du 12 avril 2000 a repris des choses, et la jurisprudence a érigé des principes en Principes Généraux du Droit (obligation d’abroger des règlements illégaux, suite à l’arrêt Alitalita par ex.). 

      

             Les conditions pour l’abrogation d’un acte : 

             - L’Administration doit être saisie d’une demande, 

             - Par une personne ayant un intérêt à cette abrogation, 

             - La personne doit s’intéresser à l’autorité pouvant abroger le règlement (l’auteur du règlement) afin de respecter le parallélisme des compétences. Le PREMIER MINISTRE ne peut abroger un arrêté du maire. 

             - En outre, l’Administration engage sa responsabilité pour faute si elle s’abstient d’abroger un règlement illégal, que ce règlement ait été illégal dès l’origine, ou qu’il le soit devenu du fait d’un changement de circonstances ou de droit. 

      

             Il y a une limite à ce pouvoir d’abrogation, une question récurrente à chaque abrogation d’un acte réglementaire, car un acte réglementaire peut servir de fondement à un acte individuel : que vont devenir les actes individuels produits sur le fondement du règlement ? Ils demeurent en tant que tels (la nomination d’un fonctionnaire à un poste en vertu d’un règlement ne sera pas remise en cause), car l’abrogation fait disparaitre le règlement pour l’avenir. Tous les actes pris sur le fondement de ce règlement dans le passé demeurent. 

             On s’oriente vers une remise en cause selon laquelle les actes réglementaires sont toujours abrogeables, d’où la question de la sécurité juridique. 

      

             - La question de la sécurité juridique ? 

             Nouvel opium des juges, le principe de sécurité juridique vient du Droit communautaire qui l’a associé avec un autre principe, qu’est le principe de la confiance légitime (ce principe vient du droit allemand). Il a été explicitement consacré par CJCE, 4 juillet 1973, Westzicher, affaire 1/73, puis un autre arrêt en 79. 

             Le principe de confiance légitime consiste en la norme selon laquelle l’Etat ne peut changer sa réglementation sans tenir compte de la situation créée par un état du Droit antérieur. Cette affirmation conduit la juridiction communautaire à envisager la possibilité pour un administré d’engager la responsabilité d’un Etat : 

             - soit du fait d’un changement tellement fréquent de la réglementation qu’il ne serait plus matériellement possible de s’y conformer (les entreprises ne peuvent plus se conformer), 

             - soit la responsabilité est engagée du fait d’une trop grande difficulté à saisir la réglementation, à la comprendre, telle que les opérateurs économiques ne pourraient s’y conformer. 

             > Des mesures transitoires sont prévues par le droit communautaire avant tout changement de réglementation, ce qui incite les Etats à réfléchir avant de changer leur réglementation. 

             Le revers du principe de la confiance légitime est le principe de la sécurité juridique. La sécurité juridique ne consiste plus en la mise en œuvre de mesures transitoires, mais vise à préserver les situations individuelles créées par la réglementation antérieure. Ce principe de la sécurité juridique recouvre l’hypothèse de la rétroactivité en droit communautaire. La confiance légitime est un verrou supplémentaire au principe de non rétroactivité. 

      

             La confiance légitime n’existe pas sous cette appellation en Droit français, bien qu’il y ait eu des tentatives (Tribunal Administratif Strasbourg, 8 déc. 1994, Entreprise de transport Freymuth) : L’administration doit prévoir des mesures transitoires lorsqu’elle modifie la réglementation existante. La loi doit être claire et prévisible du point de vue des juges constitutionnels, comme pour les juges administratifs. On doit pouvoir prévoir une adaptation à la modification de la réglementation. Mais, ce jugement du Tribunal Administratif a par la suite été infirmé par la CAA Nancy, 17 juin 1999, Freymuth, qui ne suit pas le jugement encore qu’elle ait eu une certaine velléité de le faire : on ne peut réunir les conditions de la violation du principe de la confiance légitime. En revanche, le Conseil d’Etat va par la suite mettre le principe de confiance légitime sous le boisseau par CE, 9 mai 2001, Ministre de l’environnement c/ entreprise Freymuth. Le principe de confiance légitime n’est pas applicable en Droit interne, mais il existe en Droit communautaire. Le Conseil d’Etat ne peut l’ignorer. Depuis qu’il accepte de faire prévaloir le Droit communautaire sur le droit interne, il peut se trouver contraint d’appliquer ce principe au droit interne : les principes généraux du droit communautaire sont applicables dès lors que le droit communautaire lui-même est applicable. Cela résulte de l'arrêt du Conseil d'Etat ass., 5 mars 1999, Rouquette. 

      

             L’Administration française doit elle appliquer une norme s’inspirant de ce principe ? Une norme transitoire doit-elle être prévue pour ne pas porter atteinte aux situations antérieures ? Si le principe n’est pas formellement appliqué, et rejeté en droit interne, il est évident que matériellement, la norme selon laquelle une réglementation administrative ne peut intervenir sans mesures transitoires existe depuis bien longtemps (CE, 1982, Compagnie des mines de Siguiri, où le Conseil d’Etat annule un retrait d’autorisation opéré dans des conditions abusives car des mesures transitoires n’avait pas été prévues). 

      

             Récemment, le Conseil d’Etat a consacré explicitement un principe de sécurité juridique : CE ass., 24 mars 2006, KPMG. Tout cela résulte d’un corollaire de l’affaire Enron. Les conclusions annoncent un grand bouleversement. La question est de savoir pourquoi le Conseil d’Etat a appelé cela la sécurité juridique, car cela s’appelle la confiance légitime en Droit communautaire. Mais, l’entreprise rhétorique consistant à qualifier d’un autre terme un principe communautaire remonte déjà à une dizaine d’années. Dans son rapport public de 2005, le Conseil d’Etat avait proposé tout un rapport relatif à la sécurité juridique et à la complexité du Droit. L’idée de sécurité juridique était antérieure, car en 1995, le thème était revenu. L’expression de sécurité juridique n’est pas étrangère au Droit communautaire, ainsi qu’au Droit européen (CJCE, 1972, ACNA c/ commission, 57/69, à propos de l’exigence fondamentale de la sécurité juridique). CEDH, 1979, Marckx c/ Belgique, où la CEDH évoque un principe de sécurité juridique nécessairement inhérent au Droit de la convention (CEDH) et au Droit communautaire. Dans cet arrêt du 24 mars 2006, le Conseil d’Etat est saisi d’un décret approuvant le nouveau code de déontologie applicable à une profession. Les requérants contestaient ce décret, et notamment l’application de ce décret aux contrats en cours. Le Conseil d’Etat a lui aussi estimé que les perturbations excessives apportées aux relations contractuelles en cours par le décret contesté étaient contraires au principe de sécurité juridique. Il n’a pas annulé le décret, mais a posé un principe selon lequel « le pouvoir réglementaire doit édicter les mesures transitoires qu’impliquent s’il y a lieu une réglementation nouvelle ». 

             Désormais, le pouvoir de modifier les actes réglementaires (jusqu’à présent formellement illimité) est encadré pour des motifs de sécurité juridique. Derrière la sécurité juridique consacrée par le Conseil d’Etat, il n’y a rien d’autre que ce que d’autres appellent la confiance légitime. 

      

             Le principe de confiance légitime créerait un droit subjectif à une absence de réglementation, à créer un droit subjectif à un particulier parce qu’il n’y a pas de réglementation. Ce ne serait pas une garantie contre des changements de réglementations. L’explication est peu convaincante, car la logique du principe même n’est pas reconnue. Il s’agit ici de garantir la modification des réglementations applicables et de dénoncer l’inflation des réglementations. Mais, CJCE, 2005, Alliance for Natural Health and others, 154/04. CJCE explique qu’un opérateur économique (= entreprise) ne saurait faire valoir un droit acquis ou même une confiance légitime dans le maintien d’une situation existante qui peut être modifiée par des actes pris par les institutions communautaires dans le cadre de leur pouvoir d’appréciation. 

             Derrière le principe de confiance légitime, il n’y a pas de droit subjectif à une absence de réglementation. Choisir la sécurité juridique, c’est une forme de nationalisme juridique et une forme pour le Conseil d’Etat de préserver son autonomie, en décidant que le principe de confiance légitime s’appliquera quand le Droit communautaire est applicable. Le juge français reste maitre du principe dans le cadre du droit interne. C’est un moyen d’organiser les rapports entre le droit international et le droit interne. L’articulation entre le droit international/communautaire et le droit interne sont plutôt monistes. En réalité, dès que les juges le peuvent, ils organisent un dualisme, séparer les 2 sphères. 

      

             Le Droit administratif consacre un principe de sécurité juridique, qui n’est rien d’autre que la confiance légitime du Droit communautaire, pour remédier à la complexité du Droit, ce qui est paradoxal. 

      

             --- L’abrogation des actes non réglementaires. 

             Le problème majeur est le problème de la création des droits, et la grande distinction à laquelle on se rapporte (summa divisio) est à établir entre les actes créateurs de droits et les actes non créateurs de droits. 

             - L’abrogation des actes non réglementaires créateurs de droits : ces actes ne sont en principe jamais abrogeables, parce que précisément ils créent des droits. Cela est particulièrement vrai des actes non réglementaires qui sont en outre parfaitement légaux. Ces actes légaux sont protégés par le principe de l’intangibilité des situations individuelles. Mais, il existe un moyen de neutraliser ce principe et d’abroger un acte créateur de droits non réglementaire sans le dire : c’est l’hypothèse de l’acte contraire. Ex. la révocation du fonctionnaire (pas d’effets pour le passé, mais pour le futur, et c’est un acte contraire à sa nomination). Dans la mesure où les effets valent pour le futur, c’est une abrogation. Cet acte devra être motivé, en vertu de la loi de 1979, car il est défavorable. 

             Pour les actes illégaux, la solution est différente : ils n’ont pas de raison de rester dans l’ordre juridique. Mais s’ils créent des droits, il faut préserver les situations individuelles. On va trancher à l’aide d’un critère purement temporel : ces actes individuels créateurs de droits et illégaux peuvent être abrogés dans le délai du recours contentieux, mais pas au-delà. Au-delà du délai de recours, on considérera que la situation individuelle est acquise et qu’elle ne peut plus être remise en cause. 

             - Enfin, pour les actes non créateurs de droits, il n’y a aucune situation à préserver. L’abrogation est donc toujours possible, mais peut être en outre obligatoire dans certains cas, notamment lorsque l’Administration est saisie d’une demande d’abrogation d’un acte non réglementaire, non créateur de droits et illégal (à la condition que l’illégalité soit constatée !). Cela résulte de CE sect., 30 nov. 1990, Association Les Verts. 

      

             --- Les règles relatives au retrait. 

             Il faut envisager la décision de légalité d’un retrait avec une certaine délicatesse, le retrait étant rétroactif. Le retrait est « consolateur et consolidateur » (P. Délvolvé).  L’acte, en dépit de son illégalité, doit être maintenu, car la situation créée est acquise. 

             - Peut-on retirer un acte légal ? Il n’a aucune raison d’être retiré, mais certains aménagements sont prévus : on a établi une distinction. 

                       - Actes créateurs de droits : lorsqu’il est légal, il ne peut être jamais retiré pour simple opportunité (CE section, 21 mars 1947, Mlle Ingrand, à propos d’un acte ayant rapporté une mesure disciplinaire, & CE sect, 13 nov. 1981, Commune de Houilles, où le maire ne peut retirer un arrêté ayant créé des droits au profit de l’intéressé et qui n’est pas illégal). Le retrait est possible si :  

                                * Une disposition législative l’autorité, l’Administration étant soumise à la loi, si la loi autorise le retrait, l’Administration doit le faire. 

                                * S’il existe une demande de l’intéressé, et à condition que le retrait de cet acte légal créateur de droits ne porte pas atteinte aux droits des tiers (CE sect., 23 juillet 1974, Ministre de l’Intérieur c/ M. Gay, l’auteur d’une décision ayant créé de droit ne peut la rapporter, que si elle ne porte pas atteinte aux droits des tiers). 

                       - Actes non créateurs de droits : la jurisprudence admet volontiers le retrait pour simple opportunité. Cela résulte de CE sect., 27 juin 1947, Société Duchet et Cie. Mais, pour ces actes non créateurs de droits, on opère une distinction : 

                                * Les actes non réglementaires, individuels : ils peuvent ne pas avoir créé de droits pour l’avenir, mais avoir créé des droits pour le passé (ex. autorisations précaires et révocables ; nomination à la discrétion du Gouvernement). Cela ne prévoit pas de pouvoir rester en place pour « x » années. Des droits sont créés en matière de retraite. Le retrait et la disparition rétroactive de l’acte le ferait disparaitre dans le passé. Il est créateur de droits jusqu’à son extinction. Lorsque l’acte créé des droits pour le passé mais pas pour l’avenir, seule reste la possibilité d’une abrogation. 

                                * Les actes réglementaires : même lorsqu’ils sont légaux, ils peuvent être retirés pour opportunité à la condition qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une application, servi de fondement à des décisions individuelles. Alors, la disparition de ces actes rétroactivement ferait disparaitre tous les actes individuels produits sur le fondement de cet acte réglementaire. Ainsi, le règlement des examens ne pourrait être retiré au mois de janvier, dès lors qu’il y a application par des situations individuelles. 

      

             Un acte non réglementaire peut ne pas avoir créé des droits au profit du destinataire mais au profit des tiers : le retrait de permis de construire. L’acte ne peut plus être retiré, car il a créé des droits au profit de tiers. 

      

             - Les actes illégaux : pour les actes illégaux, on distingue : 

                       - Actes illégaux non créateurs de droits : peut être retiré à toute époque sous réserve des droits des tiers. Il faut se méfier de ces actes non créateurs de droits au profit de leur destinataire principal. Il est illégal, ne créé pas de droits, il n’y a pas à le maintenir. 

                       - Actes illégaux créateurs de droits : on a longtemps vécu sous l’empire de CE, 3 nov. 1922, Dame Cachet, où la solution était complexe. L’Administration ne pouvait retirer à l’époque un acte créateur de droit illégal que si les délais de recours n’étaient pas expirés. Cette solution pouvait apparaitre simple sur le papier, mais en réalité se posait une question qui était de savoir quand commence à courir le délai de recours (2 mois). 

                                * Le délai commence-t-il au jour de la notification de l’acte ? Il ne court qu’au regard du destinataire dans ce cas-là. On ne tient pas compte des tiers dans cette hypothèse. 

                                * Doit-on considérer que le délai commence à courir au jour de la publication d’un acte, ce qui permet l’information des tiers. L’Administration ne notifiera alors plus rien… 

                       Le Conseil d’Etat a adopté une nouvelle solution : CE, 6 mai 1966, Ville de Bagneux, où le Conseil d’Etat admettait que l’Administration pouvait retirer à toute époque une décision illégale créatrice de droits si cette décision bien que notifiée n’a pas été encore publiée et donc n’a pu créer de droits au profit des tiers. Cette solution avait l’avantage qui était de permettre à l’Administration de revenir sur une situation individuelle, mais elle laissait le destinataire de l’acte dans une grande indécision. Il y avait une atteinte à la sécurité juridique dans le sens de la non rétroactivité d’un acte administratif. Si on peut revenir sur une décision notifiée mais pas publiée, on peut considérer que le droit n’est jamais acquis ! L’Administration prend parfois ses aises : Conseil d'Etat assemblée, 24 mars 2006, Conseil d'Etat ass, 24 oct. 1997, Mme de Laubier, dans lequel l’Administration avait retiré un acte illégal dans les délais du recours (conformément à la jurisprudence Cachet), mais qui n’avaient pas commencé à courir car l’Administration elle-même avait en réalité empêché que ce délai ne commence à courir. L’Administration a tenté de jouir de sa propre turpitude, ce qui est interdit, ce qui interdit. 

      

             La question du délai du recours et du délai de retrait devait être distinguée ! Pour éviter que ne se prolongent des décisions d’indécision, et afin une bonne fois pour toutes de permettre aux destinataires d’une acte créateurs de droit à quoi s’en tenir, il fallait séparer le délai du recours du délai du retrait. Conseil d'Etat assemblée, 26 octobre 2001 fait cela, M. Ternon (GAJA), arrêt qui introduit une rupture entre le délai du recours et le délai du retrait, et qui abandonne la logique des arrêts Cachet et Laubier. Le Conseil d’Etat pose en principe que sou réserves de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, « l’Administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits si elle est illégale que dans le délai de 4 mois suivant la prise de cette décision ». Le délai de 4 mois correspond au double du délai du recours contentieux (2 x 2 mois), il est purement arbitraire. L’expression « prise de décision » est complexe : on ne parle plus de notification/publication. Il en ressort : 

             1/ L’Administration peut revenir sur une décision illégale au delà du délai de 2 mois, et peut si elle en était informée (d’un recours exercé par un administré) encore éviter un recours contentieux en retirant son acte, avant que l’affaire ne soit portée devant le JA. On concilie l’autonomie de l’Administration avec le principe de bonne administration de la justice administrative. 

             2/ Le point de départ du délai commence avec la prise de décision, ce qui laisse entendre qu’il faut se référer à la date de la signature de l’acte lorsqu’il est signé, et s’il ne l’est pas, à une matérialisation quelconque de cet acte, voire à son expression orale si la décision a été prise oralement. 

             3/ Une fois expiré le délai de 4 mois, il est évident que l’Administration ne pourra plus retirer une décision créatrice de droits illégale. 

             L’arrêt Ternon apporte beaucoup de clarté et de systématicité, mais maintient une règle évidente : le destinataire de l’acte comme les tiers disposent toujours de 2 mois pour contester un acte illégal créateur de droits, après la notification pour l’intéressé, ou la publication pour les tiers. 

             C’est un moyen de concilier les droits individuels créés par une décision, même illégale, et l’illégalité qui suppose le retrait d’une décision illégale, et la continuité et le bon fonctionnement du service. Au-delà de 4 mois, une décision créait ses droits définitivement. Lorsqu’elle est illégale, l’Administration peut rattraper l’erreur, pour éviter un contentieux, ce qui soulage par ailleurs le JA. 

             Ternon ne fait pas disparaitre la jurisprudence antérieure. La distinction du délai de recours pour les destinataires directs de l’acte et pour les tiers demeure évidemment. 

             - Le destinataire direct de l’acte administratif dispose d’un délai de recours de 2 mois, après la notification de l’acte. 

             - Pour les tiers, le délai est aussi de 2 mois, mais après la publication de cet acte, car les tiers ne peuvent être informés de la décision qu’une fois cette décision publiée. 

      

             Dans ces conditions, la sécurité juridique des destinataires est acquise à l’égard de l’Administration, c’est-à-dire que le destinataire lui-même sait à quoi s’en tenir vis-à-vis de l’Administration dans le délai de 4 mois, ou dans le délai du recours, mais il lui reste toujours le délai qui court auprès des tiers, puisque les tiers disposent d’un délai de recours ne correspondant pas systématiquement au délai du recours le concernant lui. La date de notification ne correspond pas nécessairement à la date de publication. 

             La sécurité juridique est relative, mais c’est parce qu’on cherche à protéger les droits des tiers. 

      

             L’Administration ne peut se fonder sur la date de la publication pour le retrait, et donc reculer comme avant Ternon le terme d’un retrait éventuel d’une décision illégale. Elle ne peut le faire parce que Ternon prévoit explicitement que le délai du retrait commence au jour de la prise de décision. 

             La situation d’un acte illégal ou créateur de droit s’est améliorée par rapport à ce qui existait auparavant. Ternon n’abolit pas les droits des tiers, ni l’incertitude juridique pouvant en résulter. 

             Ternon doit beaucoup à la loi du 12 avril 2000 sur les relations entre les usagers et l’Administration venue mettre de l’ordre dans les délais de recours de décision, en clarifiant que le délai de 2 mois était impératif, que le silence valait rejet… Ternon a aussi subit une évolution, notamment en matière de décisions créatrices de droits. En vertu d’un arrêt CE sect., 15 oct. 1976, Buissière, il était acquis que les décisions recognitives (c’est-à-dire par laquelle l’Administration se borne à reconnaitre une situation constituée, par ex. des droits préexistants, ou alors des décisions conférant un avantage sans que l’Administration ne puisse exercer un pouvoir d’appréciation à l’égard du bénéficiaire de cet avantage) étaient considérées comme ne conférant en elles-mêmes aucun droit. Elles se contentaient de reconnaitre un droit conféré par une autre décision, mais la décision elle-même ne créait par elle-même aucun droit. Dès qu’elle était illégale, cette décision recognitive pouvait être retirée à tout instant. 

             Ex. de décision recognitive : les décisions purement pécuniaires, par laquelle l’Administration accorde une prime à un fonctionnaire, mais qui ne dépend pas des qualités des fonctionnaires, une prime purement statutaire, qui est prévue par le statut qui régit le poste occupé par tel fonctionnaire. Cette décision n’est pas considérée comme créatrice d’un droit : elle s’attache au statut, elle est « purement réglementaire ». 

      

             Récemment, dans un arrêt 6 nov. 2002, Mme Marguerite Soulier, où Mme Soulier bénéficie d’un avantage financier illégal, et que l’Administration le lui ayant accordé a décidé de retirer 10 mois après son octroi. Or, les premiers juges ont considéré que la décision était recognitive, que la prime s’attachait au statut et non pas à la qualité de la personne. Et que, bien qu’illégale, elle pouvait être retirée au-delà du délai de recours, et du délai de retrait. Le Conseil d’Etat fait une analyse différente : il juge que, « une décision administrative accordant un avantage financier créé des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l’Administration avait l’obligation de retirer cet avantage. (…) En revanche, n’ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d’une décision prise antérieurement. » 

      

             En l’espèce, la décision d’accorder une prime à Mme Soulier est considérée comme entrant dans la catégorie des décisions procurant un avantage que l’Administration a l’obligation de refuser, mais elle est créatrices de droits et ne peut être retirée que si elle est illégale, dans un délai de 4 mois. La décision de retrait d’une décision accordant une prime elle-même illégale est illégale. Mme Soulier retrouve donc sa prime retirée. Cette prime ne peut être qu’abrogée pour l’avenir. 

             Soulier ne vient pas ruiner Ternon, mais révèle une préoccupation louable voulant cerner les décisions créatrices de droit, en essayant de préserver au mieux les droits des tiers lorsqu’ils bénéficient d’avantages. Cela impose à l’Administration de réfléchir à 2 fois avant d’accorder cet avantage en question. 

             Il en est fini de la catégorie des décisions recognitives. Elle ne contient plus que les décisions procédant à une liquidation d’une créance, c’est-à-dire au paiement matériel de cette créance (présupposant la décision de procéder à cette liquidation, donc d’octroyer une prime). Les décisions recognitives restent des décisions de pure exécution d’autres décisions elles-mêmes créatrices de droit. 

      

             Ultime question, le délai de retrait de 4 mois posé par cet arrêt s’impose-t-il à l’Administration lorsque c’est le bénéficiaire de la décision qui demande le retrait d’une décision créatrice de droits à son profit ? CE, 13 novembre 2006, France Télécom, 270-536 répond par la négative. L’Administration peut légalement retirer une décision sur demande du bénéficiaire au-delà du délai de 4 mois, suivant son adoption, dès lors que la décision n’a pas créé de droits au profit des tiers. Le problème juridique qui s’est posé est que : puisque le monsieur a refusé une proposition de reclassification, France Télécom demandait le payement à ce monsieur de sommes qu’il n’aurait jamais dû percevoir puisqu’il était nommé dans un corps, où il n’est pas allé. Le monsieur a juridiquement demandé le retrait d’une décision dont il a bénéficié. Ce retrait pouvait être prononcé au-delà de la décision de retrait. L’agent devra payer le somme à France Télécom. 

             

             - Les décisions implicites : le silence gardé par l’Administration équivaut à une décision de rejet d’une demande. Le principe est posé par l’art. 21 de la loi du 12 avril 2000. 

             Cette décision implicite de rejet est considérée comme acquise au-delà d’un délai de 2 mois qui suivent la réception par l’Administration d’une demande formulée par un administré. 

             Exception : CE sect., 14 décembre 1969, Sieur Eve, à propos d’une autorisation de cumul d’exploitations agricoles. La loi de 62 applicable en l’espèce prévoyait qu’à défaut d’une décision expresse, le refus du préfet dans un délai de 2 mois valait acceptation d’une demande. Autrement dit, la loi prévoit explicitement dans cette affaire que le silence vaut acceptation, au-delà du délai de 2 mois. Le Conseil d’Etat a considéré qu’une fois passé ce délai de 2 mois, l’Administration était dessaisit, qu’elle ne pouvait plus retirer sa décision, et qu’en outre on n’a pas ici la question des droits des tiers, puisqu’étant implicite, elle n’a jamais été portée à la connaissance des tiers. 

             En cas d’exception prévue par la loi, le silence peut valoir acceptation. Dans ce cas, la loi postérieure s’appliquera, qui déroge à la loi antérieure, mais une fois l’acceptation formulée implicitement par l’absence de réponse, l’Administration ne peut revenir sur sa décision. 

             En revanche, l’Administration retrouverait son pouvoir de retirer la décision, si le texte dérogeant au principe valant rejet ajoutait en outre que l’Administration doit publier sa décision. Il faut un acte de publication pour que le délai de recours des tiers court. L’Administration dispose à nouveau d’un pouvoir de retrait. Cela résulte de Conseil d'Etat, assemblée, 1er juin 1973, Ministre de l’Equipement c/ époux Roulin. Ces solutions de la jurisprudence sont consacrées par l’art. 23 de la loi du 12 avril 2000. 

    « Entrée en vigueur et application des actes administratifsL’exécution forcée de l'acte administratif »
    Blogmarks