• La forme des lois de finances

     La forme des lois de finances 

     La loi de finance est encadrée au niveau de sa forme. Elle est définie à l’article 34 de la loi organique, mais il n’y a pas d’innovation. Elle reprend le dispositif de l’ordonnance de 1959. La loi de finance, qu’elle soit de l’année, rectificative ou de règlement, est plus ou moins toujours structurée de la même façon. Elle comporte toujours plus ou moins les mêmes informations et elle sera complétée du même type de document. Quelque soit le type de loi de finance, à l’exception notable des lois de l’article 45, elles comportent les mêmes données au moment de leur intervention. - S’agissant de la loi de finance de l’année, la forme et le contenu sont dirigés vers la détermination (prévision et autorisation). - S’agissant de la loi de finance rectificative, si la forme reste globalement la même et si les documents restent globalement les mêmes, ils sont orientés vers la modification en cours d’exercice du budget voté (ensemble des comptes). - S’agissant de la loi de règlement, forme et contenu sont globalement les mêmes, mais il s’agit ici de contrôler si l’exécution du budget s’est révélée conforme à l’autorisation. 

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     A) Une loi en deux parties 

     1) Première partie : l’autorisation et l’équilibre 

     La première partie ne concerne pas les ressources ! La deuxième partie ne concerne pas les charges !  La première partie s’appelle « conditions générales de l’équilibre financier ». Dans cette première partie, il s’agit d’insister sur un phénomène majeur du droit budgétaire, c’est-à-dire le fameux équilibre. La première partie de la loi de finance vise à déterminer cet équilibre. Pour définir cet équilibre, il faut autant s’intéresser aux ressources qu’aux charges. Dans la première partie de la loi de finance, on distingue deux titres : - Les « dispositions relatives aux ressources », qui comporteront bien tout ce qui est susceptible d’interférer avec l’équilibre, et qui est inclus dans la mise en œuvre des ressources (ex. la modification du taux d’un impôt en cours sera dans cette 1ère partie). - Les dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges. Ce titre II comportera le fameux article d’équilibre. Cet art. d’équilibre compose généralement le seul art. du titre II. Il est divisé en 4 parties. Tout d’abord, l’article d’équilibre comporte un tableau d’équilibre. Le tableau d’équilibre : * définit les plafonds des charges, c’est-à-dire le plafond de l’ensemble des dépenses de l’Etat ; * évalue les recettes ; * déduit de la comparaison des charges et des recettes un montant de déficit (« le déficit budgétaire ») qui sera lui aussi un plafond à ne pas dépasser. 

      --  Si les recettes diminuent, le déficit augmente. Or, le montant du déficit est un plafond, il faudra alors baisser les dépenses du montant de la baisse des recettes. Sauf, à ce qu’intervienne une loi de finance rectificative venant corriger le montant du déficit, ou plafond du déficit autorisé. 

      --  En cours d’année, les recettes augmentent. A priori, deux solutions : soit on baisse le montant du déficit, soit on maintient le montant du déficit tout en dépensant plus. Problème, les dépenses sont plafonnées, on ne pourra donc dépenser plus qu’après l’adoption d’une loi de finance rectificative qui augmentera le plafond des dépenses.  

     --  C’est l’équilibre budgétaire entre les recettes, les dépenses et le déficit. Les plateaux de la balance ne sont pas soumis au même équilibre, car il y a des mouvements qui ne sont pas des évaluations, et des mouvements qui sont des plafonds. Types de comptes Ressources Dépenses Soldes Budget général Recettes fiscales bruts/dép Rec. fisc. nettes Rec. non fisc. Total P.S.R. Montants nets Budget général Budgets annexes CST 326 257 25 282 65 217 2 334 266 266 266 2 49 2 Déficit Recettes Dépenses 43 Solde général - 47 P.S.R : Prélèvements Sur Recettes. Le tableau d’équilibre transcrit les opérations définitives. Le tableau de financement retranscrit les opérations temporaires. Il s’agit bien ici d’informer et de permettre d’informer le parlement et de lui permettre de se prononcer sur ces opérations temporaires. Besoins de financement (en 2002) - Amortissement de la dette à long terme (remboursement) : 44 milliards - Amortissement de la dette à moyen terme : 40 - Déficit 47 - Total 131 Pendant l’année, la Direction du Trésor va devoir trouver 131 milliards d’euros. Elle va opérer ce financer avec des ressources de financement, qui sont : - Emissions à moyen terme et long terme 125 milliards - Dépôts des correspondants 5,5 - Variations et divers 0,5 131 Cet art. d’équilibre est fondamental au niveau des finances publiques. Tout converge au niveau de l’article d’équilibre. Limiter le nombre des emplois publics contribue à limiter le plafond budgétaire. Ce plafond est l’équivalent temps plein. Pour 2006, il était établi à 2 351 146 équivalent temps plein. La quatrième donnée fait suite à une modification de la loi organique du 1er août 2001, intervenue par la loi du 12 juillet 2005, qui est venue introduire un 10° à l’article 34- 1 de la loi organique de 2001 très important. Il permet au parlement de se prononcer a priori sur l’affectation d’éventuels surplus de recettes fiscales. Dans le cas où les recettes augmentent, le Parlement entend définir le cadre de l’affectation de ces recettes (réduction du déficit public, nouvelles marges de manoeuvre pour la dépense publique). Cette forme en deux parties et la répartition au sein de la première partie concerne autant les lois de finance de l’année que la ou les lois de finance rectificative(s). La loi de règlement, elle, ressemble à un article d’équilibre approfondi.  

    4)    Deuxième partie de la loi de finance : spécialisations et mesures permanentes  

    La deuxième partie de la loi de finance concerne les lois de finance de l’année et les lois de finance rectificatives. Elle vise à détailler l’autorisation budgétaire, ce qui n’a pas d’influence sur l’équilibre qui a été déterminé en première partie. Elle peut aussi intégrer des mesures dites permanentes, c’est-à-dire qui ne sont pas censées avoir d’influence sur l’équilibre. 

     On distingue deux titres : 

     1/ Les autorisations budgétaires, définies par missions. La mission constitue bien l’unité de spécialisation opératoire. La spécialisation est le détail de présentation à destination du vote des parlementaires. La spécialisation est l’unité permettant l’expression du consentement démocratique. On constate que l’unité de spécialisation est la mission. C’est bien sur les missions que va formellement porter l’autorisation de dépenses. Ces missions sont séparées en : – autorisation d’engagement - crédits de paiement L’unité de spécialisation est bien la mission dans laquelle on distingue ces deux points. Cela signifie que : - La Parlement consent la dépense. - C’est aussi l’unité opérationnelle transmise au Gouvernement. Logiquement, du point de vue de l’exécutif, c’est bien la mission qui détermine le cadre de l’autorisation budgétaire. En dessous de la mission, l’exécutif fait ce qu’il veut, la présentation n’est plus qu’indicative. Dans l’état B, ensemble des dépenses, on trouve un détail des sommes allouées à chaque mission. 

     2/ Les dispositions permanentes, généralement des règles relatives à l’information des parlementaires, à la présentation des lois de finance, par ex. si le Gouvernement souhaite proposer la présentation d’un rapport supplémentaire, la disposition sera contenue dans le 2ème titre de la 2ème partie de la loi de finance. Les états annexés : on a un état A qui détaille les voies et moyens (regroupe les évaluations de recettes) et l’état B qui répartit les crédits du budget général par mission, et un autre état qui répartit les plafonds d’emplois par ministères. Missions, programmes, actions, correspondent à des politiques publiques. Une fois que le plafond des emplois est défini, la ventilation s’opère de manière administrative et non pas fonctionnelle par missions. C’est une résistance administrative. 

     B) Les annexes 

     Il ne faut pas confondre les annexes (documents joints à la loi elle-même) avec les états annexés (tableaux détaillants en loi de finance certaines de ses dispositions). C’est le titre V de la loi organique de 2001 qui détaille ces documents devant être annexés à la loi de finance. Il y a différents types d’annexes. On distingue au sein de tous ces documents qu’ils sont destinés à l’information des parlementaires. C’est le type de l’information qu’ils contiennent qui permet de les distinguer. On distingue : - des rapports généraux, - des annexes qui constituent des explications de certaines parties du budget, - des annexes qui sont des documents d’information générale. 

     1) Les rapports ou documents généraux annexés 

     Ces rapports sont précisés à l’article 48 de la loi organique. On trouve le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce document permet aux parlementaires d’avoir un consentement éclairé. C’est ce rapport qui précise ce que sont les hypothèses économiques retenues pour la confection du projet de loi de finance. Elle définit dans un premier temps ce que sont les hypothèses économiques retenues. Lorsque le Conseil Constitutionnel appréciera la sincérité du PLF, il se reportera à ce rapport. Ce rapport définit les grandes orientations de la politique économique et budgétaire au regard des engagements européens. La France est contrainte par le traité de Maastricht sur au moins 2 points :  - La règle voulant que la France ne doit pas dépasser 3% de déficit public au regard du PIB. - Le seuil des 60% de la dette publique au regard du PIB. C’est dans le rapport de l’article 48 que le Gouvernement est censé préciser comment va évaluer sa politique financière afin de respecter ces différentes contraintes. À ce titre, il convient de lire année après année les conventions de ce rapport. Le rapport précise encore les objectifs des différentes politiques publiques. Ce sont des documents généraux. Il existe aussi des rapports annexés aux lois de finance rectificatives (art. 53 de la loi organique le prescrit). Ces rapports expliquent et détaillent les raisons des modifications apportées à la loi de finance de l’année. Pourquoi demander une nouvelle autorisation aux parlementaires ? Conjoncture économique, situation politique… 

     2) Les annexes explicatives : des bleus budgétaires au projet annuel de performance 

     Ces annexes explicatives sont prévues à l’article 51 de la loi organique. On les désigne sous le terme de bleu budgétaire, car les états de prévision de l’Ancien Régime étaient imprimés avec des couvertures bleues (ils sont bleus aujourd’hui). Les bleus sont les plus importants du budget. Ce sont des annexes explicatives ayant pour but d’informer les parlementaires de la ventilation des crédits sous la mission. Il s’agit bien d’une forme de spécialisation des crédits, mais uniquement à vocation d’information. Il y a un bleu par programme et au sein de ces bleus, les crédits sont ventilés par actions. Mission > programme > actions, et dans les bleus on voit cette spécialisation de programmes en actions. Au sein des actions, les crédits sont ventilés par titres comptables. On distingue les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Ces bleus, qui distinguent au sein des actions les différents titres comptables, sont des documents de prévision. Ce sont aussi des autorisations. Depuis la loi organique de 2001 et depuis la loi de finance pour 2006, ces bleus intègrent les fameux projets annuels de performance. Ces projets annuels de performance définissent des objectifs à chaque service administratif. Ces objectifs sont adjoints d’indicateurs qui permettront d’évaluer la capacité des services à accroître leur efficacité. Ces indicateurs sont théoriquement assez bien faits. Il y a des indicateurs qui sont tournés vers l’usager (satisfaction des usagers), d’autres vers le citoyen (soit celui qui contrôle, soit celui qui finance sans forcément s’en servir ; c’est la rentabilité du service, le coût du SP), et évidemment vers la quantification de l’activité (ex. services qui assurent la collecte de l’impôt, il y a différents types d’indicateurs, par ex. des indicateurs tournés vers l’usager, la disponibilité des services pour répondre au tél.), des indicateurs de qualité du service (le taux de contestation de l’établissement de l’impôt). Les projets annuels de performance vont assigner des objets aux services. Maintenant que les bleus contiennent des projets de performance, le parlementaire va être amené à se déplacer vers l’appréciation de ces PAP (Projet Annuel de Performance) d’autant plus que le degré de spécialisation des crédits est moindre relativement à ce qui se passait sous l’emprise de l’ordonnance organique du 2 février de 1959. L’information est censée être plus précise qualitativement.  

    3)    Les annexes générales : les « jaunes »  

    Ce sont des annexes générales prévues par les diverses lois et règlements. C’est l’article 51, 7° de la loi organique qui prévoit leur dépôt. Ici, il ne faut pas confondre le titre ou l’appellation annexe générale avec la réalité, puisque ces annexes portent sur des objets strictement définis. Il s’agit à la demande des parlementaires pour le Gouvernement de fournir un compte-rendu d’activité. Au sein de ce document, on peut citer l’exemple du « jaune » des agences de l’eau. Il existe en France des organisations qui régulent l’assainissement de l’eau, constituées sous forme d’établissements publics administratifs nationaux, disposant juridiquement d’un budget autonome avec les ressources affectées. Les parlementaires ont demandé à ce que leur soit rendu compte de l’activité matérielle et financière, ce qui a été fait à travers les jaunes. Les « oranges », peut-être une variété de jaune, sont des documents de politique transversale. Cela veut dire que les oranges vont en fait regrouper les informations relatives à des politiques qui impliquent plusieurs programmes, voire plusieurs ministères. Il existe un « orange » sécurité routière (implique la police nationale, gendarmerie, équipement…). Ce sont des documents d’information envers les parlementaires qui mettent en œuvre la sincérité et la transparence, sans lesquels les parlementaires ne peuvent se prononcer de manière optimale. 

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