• La forme et la motivation de l'acte administratif

    La forme de l’acte et la question de la motivation 

       

    A) La forme 

      

                       L’Administration doit suivre des procédures (prévenir les personnes concernées, suivre l’avis de certaines autorités). La forme de l’acte administratif peut être aussi bien écrite qu’orale. La plupart du temps, les décisions sont écrites, et toute décision orale doit pouvoir faire l’objet d’une trace écrite (pour la contestation). 

             

             La forme de l’acte administratif peut être : 

             - Explicite, 

             - Implicite. 

             En principe, les décisions de l’Administration sont explicites. Parfois, la notification est implicite, par absence de décision. Il existe un principe reconnu par la jurisprudence selon lequel le silence gardé par l’Administration pendant un certain temps vaut rejet de la demande. La plupart du temps, le silence est de 2 mois. Ce délai de 2 mois a été consacré par article  21, loi du 12 avril 2000. Auparavant, CE assemblée, 27 février 1970, Commune de Bozas. 

             Ce principe a été contesté par le Conseil Constitutionnel, qui considérait l’inverse, mais le Conseil d’Etat a maintenu sa règle. 

      

             L’Administration gagne du temps en ne notifiant pas le rejet, mais au regard des droits de la défense, ce principe peut paraitre discriminatoire. 

      

    B) La motivation 

      

                       2 époques : 

             - Avant loi du 11 juillet 1979 

             - Après la loi du 11 juillet 1979 

      

             --- Cette loi pose un principe selon lequel pour certaines décisions (not. décisions individuelles défavorables), la motivation doit être écrite, c’est-à-dire qu’elle doit comporter l’énoncé des considérations de Droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. 

             Cette motivation vaut pour les décisions individuelles défavorables ou qui restreignent l’exercice des libertés publiques. 

      

             --- Avant cette loi, la plupart des décisions individuelles défavorables ne faisaient pas l’objet d’une motivation systématique. Il y avait cependant une jurisprudence, CE assemblée, 27 nov. 1970, Agence maritime Marseille Fret, à propos d’une décision concernant un organisme professionnel investi de PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE prenant des décisions permettant d’exploiter un trafic maritime qui devaient être motivées. Quelle est la portée de cette jurisprudence ? Tous les organismes investis de PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE devaient-ils systématiquement exposer les motivations de leurs actes ? 

             En réalité, cette jurisprudence n’a pas eu la portée qu’on a pu y voir au début. Elle a surtout été un moyen pour le Juge Administratif confronté à un organisme dont on ne connaissait pas la nature (public/privé ?) d’exiger une motivation lorsque cet organisme apparaissait comme plutôt public ou investi de PRÉROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE. Pas de principe général suite à cette jurisprudence. 

             

             --- Pourquoi la loi de 1979 ? Elle correspond au mouvement de démocratisation des administrations européennes (ex. Norvège, Danemark, Suède). En France, dans les années 74, le ministre de l’intérieur J. Chirac a fait fusionner plusieurs fichiers informatiques relevant du min. de l’intérieur et du min. des finances, dans le fichier Safari. Dénoncé par les journalistes, une commission est mise en place, puis donne lieu à la loi de 1978 sur la CNIL allant encadrer les fichiers informatiques de l’Administration. On créé une autorité habilitée à transmettre les documents administratifs (CADA), et on adopte une loi relative à la motivation des actes administratifs. 

      

             --- Motivation : fourniture des justifications en Droit, des raisons juridiques sur lesquelles doit s’appuyer une autorité administrative lorsqu’elle prend une décision. C’est un acte qui consiste à expliciter les raisons juridiques d’une décision. 

             Les motifs s’appliquent à des faits, à la situation de la personne. La loi de 1979 prévoit l’énonciation des considérations de Droit et de faits (préoccupation d’ordre démocratique, idée d’une bonne Administration, des politiques publiques, exigences tirées du contrôle des décisions administratives). 

             

    1) Le champ d’application de cette exigence de motivation 

      

             - article  1 de la loi de 1979 : 

                       * Les décisions individuelles défavorables sont concernées. 

                       * Cela exclut les décisions réglementaires (les décisions qui ne sont pas favorables, donc ne créant pas de droit pour un particulier). L’administration ne doit pas motiver une décision favorable. Les motifs n’ont pas besoin d’être explicités par l’Administration même s’ils existent dans une décision favorable. 

                      * Cela exclut des décisions défavorables à des tiers mais favorables à l'intéressé. 

                   * Les décisions dites d'espèce, ni individuelles, ni réglementaires, ne sont pas concernées par la loi de 1979. 

      

            Ces décisions individuelles défavorables entrent dans des catégories prévues : 

      

            1/ Les mesures restrictives de liberté : 

                   * mesures restreignant l'exercice de libertés publiques car elles conduisent à l'expulsion d'un étranger. 

                   * Les mesures prononçant la déchéance de nationalité française 

                   * L'internement d'office dans un hôpital psychiatrique. 

      

            2/ Les mesures individuelles défavorables qui relèvent du pouvoir de police : 

                   * L'interdiction de la vente d'une revue à des mineurs. 

                   * L'arrêté du préfet qui ordonne la fermeture d'un débit de boisson 

      

            Le refus de prendre une mesure de police ne tombe pas dans le cadre de la loi et n'a pas besoin d'être motivé. 

      

            3/ Les mesures qui infligent une sanction, ce sont ces mesures qui concernent les fonctionnaires (ex. qui retirent un emploi). 

      

            4/ Les mesures qui subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives, ou encore qui imposent des sujétions. 

      

            5/ Les mesures qui retirent ou qui abrogent une décision créatrice de droit (ex. retrait d'un permis de construire). 

      

            6/ Les mesures qui opposent une prescription, une forclusion (lorsqu'une action en justice est ouverte pendant un certain délai, au délai de ce délai on est forclos) ou une déchéance (une personne est hors délai pour présenter une demande). 

      

            7/ Les mesures qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. Ce peut être l'attribution d'une prime. Le refus d'attribution est un refus d'un avantage, et si la personne était en droit de l'obtenir, la décision doit être motivée. 

      

            Loi du 17 janvier 1986 introduit : 

             8/ Les mesures qui refusent une autorisation. Cette catégorie a été rendue nécessaire après une jurisprudence de 1983, époux Mousset, à propos d'une demande formée par des parents d'inscrire leurs enfants avant l'âge réglementaire à l'école réglementaire refusée. En vertu de la loi de 79, ces refus ne rentraient pas dans les cases de la loi, ce n'était pas une mesure de restriction des libertés publiques. Cela permet aux administrés d'obtenir la motivation de la décision de refus. 

      

             À l’art. 2, on trouve une autre catégorie : les décisions individuelles qui dérogent  aux règles générales. Cette catégorie peut paraitre favorable aux destinataires (exceptions), mais la présence de cette catégorie parmi les décisions devant faire l’objet d’une motivation se justifie au regard de l’information des tiers (on oblige l’administration à informer les tiers). C’est une exception à toutes les règles défavorables qui doivent être motivées. 

      

             Une décision qui ne serait pas motivée serait illégale en la forme, mais pas nécessairement au fond. La décision pourrait être reformulée avec la motivation. 

             Les motivations formelles rencontrent des limites. L’Administration agit parfois dans l’urgence, et il y a des limites à l’obligation de motiver qui se rencontrent en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles. Cela ne dispense pas l’Administration pour autant de réfléchir à une motivation de sa décision. L’article précise que l’intéressé a le droit de la communication sur ses motifs dans un délai d’un mois. Pour qu’il y ait dispense de motivation, il faut qu’il y ait urgence absolue (définie strictement et sous le contrôle du juge). Ex. Le juge peut considérer que l’expulsion d’un étranger n’est pas justifiée par l’urgence, et qu’une telle décision devait être motivée (arrêt de 1988). 

             L’Administration ne décide pas s’il y a urgence. Si l’urgence n’était pas contrôlée par le juge, ce serait une porte ouverte à la dispense de motivation permanente. 

      

             Le cas des décisions implicites : l’Administration dispose du pouvoir de prendre des décisions implicites, où la motivation n’est pas fournie. Si la décision implicite ne donne pas lieu à une motivation expresse, l’Administration n’est pas censée avoir décidé de manière purement arbitraire, de sorte que l’intéressé a le droit à la communication des motifs dans un délai d’un 1 mois. Le délai commence à courir à partir du jour de la concrétisation du jour de la conclusion de la décision implicite (c’est-à-dire 2 mois après la mesure). 

      

             L’Administration doit appliquer les règles générales et prendre en compte réellement la situation de l’intéressé, ce qui justifie le choix de ces règles en question. On retrouve le formalisme classique selon lequel tout fait doit être régi par une règle, mais aussi une attention portée sur l’intention précise de l’intéressé. On tente d’empêcher des motivations standard. Ces motivations sont considérées comme illégales. Le juge porte un contrôle sur l’existence et sur le caractère suffisant de la décision. 

             Il ne suffit pas que la décision existe pour qu’elle soit légale. La motivation illégale est l’absence de motivation, mais aussi la motivation standard ou stéréotypée. 

             Ex. Arrêt 1982,Mugler, à propos d’une autorisation d’ouverture d’une officine de pharmacie et des besoins de la population qui ne justifient pas cette ouverture. Ces besoins n’ont pas de rapport avec la situation de Mme Mugler. 

             Ex. On ne peut pas par ailleurs expulser quelqu’un au motif qu’il prévoyait des actions violentes. Cela ne suffit pas à motiver une décision d’expulsion en urgence absolue d’un étranger. 

             Ex. Une référence à un dossier peut parfois suffire. Ex. en matière de dossier scolaire, le refus d’inscription dans une CPGE est une décision défavorable. Le dossier suffit pour identifier le niveau de l’étudiant (CE, Arrêt 1987, Consorts Métrat). 

             Quant à la présentation, les motifs doivent figurer dans la décision elle-même. On ne peut pas se contenter d’expliquer que les motifs de sa décision figurent dans un décret pris antérieurement. 

             L’extradition d’un étranger ne saurait être suffisamment motivée par l’avis de la chambre d’accusation qui doit intervenir et donner un avis, car l’avis lui-même n’est pas la décision d’extradition. De même ne sera pas considéré comme légalement motivé le rejet par un préfet d’une demande de régularisation ne faisant pas état de fait de la situation du demandeur. 

            2) la sanction de l’exigence de motivation 

      

             --- La sanction de l’absence de motivation est l’illégalité de la décision administrative pour vice de forme, mais qui ne justifie pas pour autant une illégalité sur le fond même de la décision. L’Administration devra reprendre sa décision en y introduisant sa décision identique. 

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