La jurisprudence administrative et les PGD

La jurisprudence administrative et les principes généraux du droit (PGD)

Le Droit administratif est fréquemment présenté comme un droit essentiellement jurisprudentiel. Toutes les solutions jurisprudentielles n’ont pas le statut de norme, de source du droit administratif. Nombre de règles ont été dégagés par le juge : jurisprudence est une source de la légalité. Toutes les solutions ne peuvent être considérées comme des sources.

Quand il juge, le juge administratif a deux fonctions :

– Il interprète les textes qu’il applique mais il n’emporte création d’aucune règle. Sa jurisprudence n’est pas source de légalité même si le travail d’interprétation est parfois extrêmement important.

– Rôle de création en marge des textes, des règles de droit nouvelles. Il a remplit ce rôle parce que le droit administratif s’est longtemps et encore caractérisé par une absence de textes généraux sur des problèmes fondamentaux, sur des secteurs essentiels de la vie administrative (ex: en matière de responsabilité, contrats administratifs, procédure non contentieuse…). Sur tout ces points, ils n’existent pas de textes généraux, complets. Ce qui a amené le juge administratif a créer des règles spécifiques.

Ce rôle de création du droit l’a amené à définir certaines notions qui conditionnent le droit administratif et à créer des règles juridiques. Les unes qui sont les moins importantes que l’on qualifie de règles jurisprudentielles, les autres qui sont constitué par le principes généraux du droit. C’est alors que les solutions dégagées sont sources de légalité.

Pose un problème sur le plan des compétences.

Cette création revêt deux formes: règles jurisprudentielles + PGD

• &1 : Les règles jurisprudentielles

Règles de portée générale qui sont dégagées par le juge à l’occasion de la solution d’un litige. On en parle peu souvent. Elles sont exposées dans les arrêts en tant que considérant de principe.

A) Objet des règles jurisprudentielles

Elles ont un double objet. Certaines permettent au juge administratif à définir des notions clés du droit administratif : détermine la compétence et déclenche l’application d’un certain régime. Il a ensuite élaboré des pans entiers de régimes de l’action administrative.

Ex: le régime des actes unilatéraux, des contrats de l‘administration, de la responsabilité, les modalités du respect du principe de légalité par l‘administration. Toutes ses règles s’imposent.

Le rôle du juge est de trancher les litiges. Il ne peut agir en tant qu’administrateur.Pourquoi a-t-il posé ces règles?

B Raison d’être de ces règles

Il s’y est employé pour combler les lacunes des textes. Les sources du droit administratif étaient réduites. Développement aujourd’hui des sources écrites du droit administratif même dans des matières où le législateur intervenait peu auparavant mais on constate que le juge administratif malgré cette extension du droit écrit continue de créer des règles. Le juge administratif semble lié par l’article 4 du Code civil qui interdit au juge de se retrancher derrière le silence ou l’obscurité de la loi pour statuer. Il commettrait un délit de justice. A l’époque contemporaine, développement des sources écrites du droit administratif même dans des matières où le législateur intervenait peu auparavant mais on constate que le juge administratif malgré cette extension du droit écrit continue de créer des règles. Ça a eu pour conséquence de limiter la création de normes jurisprudentielles. Mais ce pouvoir n’a pas été supprimé. Arrêt Ternon Assemblée du 26 octobre 2001 (GAJP): le Conseil d’Etat a décidé de son propre chef que l’administration ne pouvait retirer ses décisions créatrices de droit, même illégales, que dans un délai de 4 mois et même si elles sont créatrices de droit et uniquement en ce délai. Règle construite de toute pièce par le juge administratif. La légitimité de la règle posée a été contestée.

Quelle est la valeur de ces règles jurisprudentielles? Leur autorité?

C Autorité des règles jurisprudentielles

Cela pose problème au regard de l’administration. Elles doivent être conforme aux normes supérieures. Elles n’ont d’autorité que si le juge ne les écarte pas.

On peut distinguer 3 types de règles.

– Certaines de ces règles ont un caractère supplétif. Cette valeur est variable suivant les règles et ce que distingue le juge. Certains cas, le juge explique que les règles qu’il crée sont applicables sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires : règles supplétives. C’est le cas de la règle selon laquelle tout administré a la faculté d’interrompre le délai du recours contentieux par un recours administratif. L’administratif peut décider que le recours administratif n’aura pas d’effet interruptif.

Cas de la solution dégagée par l’arrêt Ternon : disposition supplétive.

– Dans d’autres cas, la règle jurisprudentielle a une valeur supra règlementaire.

La règle a une valeur supérieure au réglementent donc s’impose à l’administration sans possibilité d’y déroger. Dans d’autres cas, le juge précise qu’une disposition législative peut déroger à la règle qu’il pose. Il en est ainsi lorsque la règle est dite applicable sauf dispositions législatives (seulement) contraire. Autrement dit, le juge administratif indique qu’il n’est possible de déroger à la règle qu’il pose que par la loi. Si l’administration y déroge par règlement ce dernier sera illégal. Seule la loi peut y déroger. L’administration est obligé de s’y conformer. C’est le cas des principes de la responsabilité administrative qui s’imposent à l’administration, seule une loi peut y déroger

Arrêt Consorts Fraysse en 1995.

Dans de nombreux cas, le juge ne donne pas d’autorité aux règles qu’il crée. Problème car l’administration et la doctrine se trouve dans l’incertitude pour savoir si la règle peut s’appliquer : cas des règles composant le régime des contrats administratifs. En l’absence de précision, la tendance générale conduit à douter qu’un simple règlement peut renverser une jurisprudence.

• &2 : Les principes généraux du droit

Ils sont l’illustration la plus remarquable de création de règles par le juge : principes à caractère général dégagés par le juge applicables en dehors de tout texte. Ils se distinguent des règles jurisprudentielles Ils se distinguent des règles générales par leur valeur juridique et leur importance intrinsèque.

A L’origine et la raison d’être des principes généraux du droit

Ils ont la même origine que les principes jurisprudentiels. Ils visent à palier la lacunes des textes et notamment l’absence ou la rareté des textes posant des principes fondamentaux. Impossibilité pour les justiciables de recourir aux principes énoncés dans le préambule. Soucis du juge administratif d’assurer malgré cela la protection des administrés. Origine dans l’absence de textes définissant les grands principes (ni dans les dispositions C et les textes législatifs). Pour une meilleure protection, il a dégagé toute une série de règles tirées à l’origine de la philosophie politique des régimes libéraux.

*Les principes généraux du droit ont en effet été crée implicitement à une époque antérieure à la seconde Guerre Mondiale où le juge ne pouvait trouver les grands principes devant s’imposer à l’administration dans les dispositions constitutionnelles (pas de préambule, pas de déclaration des droits qui se voyaient reconnaître valeur de droit positif). Ils ont d’abord été appliqué sans que le juge les qualifie de principes généraux.

*Jusqu’à la II Guerre Mondiale, le juge n’utilisait pas cette expression et sans indiquer son origine. Il était incité à agir de la sorte pour rendre invisible le principe de création de normes.

Ce n’est qu’à la libération qu’une nécessité de remise en ordre du pays jointe à la demande accrue de garanties des droits des administrés que le juge va expressément reconnaître les PGD: arrêt Aramu du 26 octobre 1945 relatif au principe général du droit de la défense. Il consacre expressément le principe général des droits de la défense. Ce principe avait été appliqué avant par le Conseil d’Etat arrêt du 5 mai 1944 Dame Veuve Trampier Gravier (Grand arrêt de la jurisprudence).

Importance de l’arrêt Aramuvient de ce qu’il fait expressément résulter le principe du droit de la défense fait partie des « PGD applicables même sans texte ». Considéré comme un arrêt fondateur.

Comment sont crées ces PGD?

B Le mode de création des principes généraux du droit

Pomme de discorde entre les différents membres de la doctrine.

Pour certains, les PGD seraient une création pur et simple du juge.

Pour d’autres, le juge se bornerait à découvrir des principes qui sont à l’état latent. Un PGD n’existe qu’à partir du moment où il est reconnu et consacré comme tel par le juge.

Comment le juge procède-t-il ?

Doctrine divisée :

– Pour certains auteurs, le juge crée purement et simplement les PGD : ex-nihilo

– Pour d’autres: rôle d’accoucheur = il ne ferait que découvrir des principes préexistant dans les textes ou dans la tradition juridique. Cette analyse participe d’atténuer le rôle créateur du Juge Administratif.

Dans la réalité, le juge utilise deux techniques :

– Il dégage les PGD des caractéristiques générales de notre droit. Il donne une portée juridique et normative à des principes latents dans la conscience juridique.

– Il peut s’appuyer sur un texte dont il étend la solution à des hypothèses que le texte ne concerne pas. Principes Généraux des droits de la défense est issu d’une disposition législative du début du XX du droit des fonctionnaires à la communication de leur dossier lors d’une procédure disciplinaire. Il a étendu le champ d’application de ce principe. A partir de ce texte, le juge reconnaît le même droit à tout personne envers laquelle l’administration envisage de prendre une décision défavorable. Un Principe Général du Droit existe que lorsqu’il a été consacré par le juge. Il faut que le juge, le Conseil d’Etat le consacre comme tel.

Le juge ne se borne pas a créer systématiquement des PGD, il refuse ce caractère à de nombreuses règles.

C. L’objet, le contenu des principes généraux du droit

Ils sont nombreux au fil du temps. Il en existe plusieurs centaine. On peut distinguer plusieurs catégories des PGD:

1. Principes généraux du droit qui trouvent leur source dans notre tradition démocratique et libérale

Principe très général. C’est au premier chef:

– Principe d’égalité dans ces multiples déclinaisons (pas un principe d’uniformité).

Ce principe n’est que relatif: il ne s’applique qu’aux personnes qui se trouvent dans une situation identique. Il autorise donc des traitements différenciés. Il n’impose une identité de traitement qu’aux personnes placées dans la même situation. Il n’interdit pas les discriminations fondées sur les différences de situations en rapport avec l’objet du texte qui sont justifiées par un intérêt général prééminent (opérateurs économiques et baisse fiscale). Il n’impose pas que soient traitées de manière différente des personnes placées dans des situations différentes. N’interdit pas non plus les différenciations justifiées par un intérêt général prééminent. C’est un principe Constitutionnel qui s’impose au législateur + PGD dégagé par le juge et qui s’impose à l’adm.

– Principe de liberté dans toutes ces formes: liberté individuelle, d’aller et venir (sur le territoire, quitter et réintégrer), liberté de conscience. Plus récemment, on a assisté dans cette veine de PGD à l’apparition de principes nouveaux du droit des étrangers : ex: interdiction d’extrader une personne vers un État qui ne respecte pas les droits et libertés fondamentales des individus. On ne peut remettre une personne dans son État s’il avait la qualité de réfugiés politiques sauf motif de sécurité publique

2. Principes généraux du droit qui se rattachent à une source d’inspiration plus sociale

On peut classer dans cette catégorie:

– Principe selon lequel il est interdit de licencier un agent en état de grossesses (CE assemblée, 1973, arrêt dame Peynet). En revanche pas de texte équivalent pour les agents publics.

– Obligation pour l’administration de rémunérer les agents à un niveau au moins égal au SMIC: arrêt de section du Conseil d’Etat, Ville de Toulouse du 23 avril 1982.

Ces deux arrêts illustrent un des deux modes de créations : inspiré de dispositions du code du travail.

3. Principes généraux du droit qui relèvent de la technique juridique

Ils expriment moins une philosophie particulière que la volonté d’assurer aux administrés une protection élémentaire dans la vie juridique.

Ils tendent à satisfaire un besoin général de sécurité juridique.

– Principe général des droits de la défense: permet aux administrés de ne pas se voir infliger des décisions défavorables sans avoir pu dire leur point de vue.

– Principe de non rétroactivité des actes dam les actes adm ne peuvent disposer que pour l’avenir. Ils ne peuvent remettre en cause des situations qui existaient antérieurement à leur éviction : arrêt Société du journal l’aurore 25 juin 1948.

– Principe qui garantit la possibilité d’exercer un Recours en Excès de Pouvoir (en annulation) contre toute décision administrative.arrêt du 17 février 1950 Dame Lamotte GAJATout acte administratif peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il s’agissait en l’es d’une sorte de lutte entre le conseil d’E et les pouvoirs publics qui pour briser la résistance de la jurisprudence dans certaines interventions avaient été même jusqu’à adopter une loi qui était censée pouvoir exclure un Recours en Excès de Pouvoir contre les décisions en question. le Conseil d’Etat a interprété l’intention du législateur comme ne visant pas exclure le Recours en Excès de Pouvoir car il a considéré que c’était garantie par un PGD et que sauf à ce que le législateur dise par une loi express, toute loi devait être interprété dans le sens de ce PGD et donc dans le sens de la préservation pour excès de pouvoir.

– Tout administré peut demander l’abrogation d’un règlement illégal et l’adm a l’obligation de prononcer l’abrogationarrêt Alitalia 23 février 89

– Principe de sécurité juridique: arrêt d’assemblée du 24 mars 2006 société KPMG consacre ce principe. Il en tire comme conséquence que lorsque le pouvoir réglementaire porte des atteintes importantes aux situations contractuelles en cours il doit prévoir des mesures transitoires. Il protège les administrés contre des changements brutaux de réglementation. Principe important. Ce principe a été complété par une solution intéressante dans la matière des contrats. Il y a une atteinte de la rétroactivité de la jurisprudence. => Atteinte à la sécurité juridique.

A connu un assouplissement dans l’arrêt du 16 juillet 2007 société Tropique- travaux signalisation. Le juge dans cet arrêt a crée un nouveau recours. celui-ci ne sera applicable qu’aux contrats où la procédure de passation ne sera engagée.

4. Principes généraux du droit relevant d’une inspiration diverse

– Principe de continuité du Service public.

– Raisons d’équité: restitution de l’enrichissement sans cause. Lié au nécessité de la vie en société. Pas consacré en droit administratif par un texte mais fait l’objet d’un PGD. Le juge continue de manière général a en créer.

D. La valeur de ces principes généraux du droit

Question qui a été fort discutée dans les premiers mois de la 5eRecours en Excès de Pouvoir. Débats assez rapidement clos par des décisions du Conseil d’Etat.

CHAPU: Les PGD ont une valeur inférieur à la loi. Ils peuvent par conséquent être écartés par une loi. De même que la suppression d’un PDG est considéré sur le plan de la répartition des compétences comme relevant du seul législateur. Maisils possèdent une valeur supérieure aux actes administratifs en général et plus spécialement à l’ensemble des règlements administratifs.

Compte tenu de la multiplication des textes et de l’abondance des PGD, on constate un certain tarissement dans la création des PGD. Mais il est relatif car la jurisprudence de ces 5 dernières années montre que le juge adm continue d’en dégager comme principe de sécurité juridique, de la prescription trentenaire, publication des règlements. Ces principes sont de plus en plus particulier quant à leur objet car les principe généraux on en majorité étaient développé.

Débat vif mais que le droit positif a clos. Il est acquis que les PGD peuvent être écarté par la loi. La modification ou la suppression : législateur. Les PGD s’imposent à tous les actes de l’adm y compris aux règlements autonomes pris en vertu de l’article 37 de la C

Arrêt de section du Conseil d’Etat 26 juin 1959 Syndicat général des ingénieurs conseil. Importance en son temps car au début de 5ème République on s’est demandé si du fait qu’ils intervenaient dans une matière non législatives, ils ne devaient pas échapper aux PGD ?

CE a indiqué que les règlements ne peuvent pas y échapper. A partir de cet arrêt on s’est demandé s’il ne fallait reconnaître aux PGD une valeur législative voire constitutionnelle car on considérait que les règlements étaient au même niveau que les lois. Réponse négative.

La mise au point a été faite par Chapu (début des années 60) : «la valeur d’une norme dépend de la position qu’occupe son auteur dans la hiérarchie des autorités publiques». Le juge à l’origine des PGD est soumis au législateur. Ils ont une valeur infra législative. Mais il est appelé à contrôler l’adm, les PGD qu’il crée ont logiquement une valeur inférieure à la loi mais supérieure aux actes de l’adm quel qu’il soit y compris les plus élevés qu’ils soient (ce sont les décrets).

PGD ont une valeur infra législative et supra décrétale (CHAPUS)

Même s’ils sont pris de manière autonome, les règlements autonomes sont des actes administratifs. Il peut arriver que certains PGD aient le même contenu que certains principes constitutionnels. C’est le cas du principe d’égalité. Il est à la fois principe général du droit et principe constitutionnel. Ne faut-il pas reconnaître à ce principe valeur constitutionnelle ? Certainement devant le Conseil constitutionnel notamment, mais ça n’apporterait rien au juge administratif car le seul fait de considérer que ce principe est une valeur supra-décrètale suffit à l’imposer. La valeur const. d’un PGD n’a de sens et de portée que devant le Conseil constitutionnel. En droit adm, ce qui importe c’est qu’il soit supra-décrètale.

Théorie: la création des PGD est-elle légitime ? Contestation par de grands auteurs : La jurisprudence source abusive de droit. Le juge doit trancher des litiges et non pas créer de loi.

Pour d’autres, le juge peut en créer tant qu’il ne s’abrite pas derrière le silence de la loi. Il est certain que le juge administratif c’est ériger en pouvoir normatif, mais la plupart des PGD qu’il a créé ont eu pour objet et effet de renforcer les droits, libertés et garanties reconnus aux administrés et non pas pour renforcer les prérogatives de l‘administration.

Pb supplémentaire posé par la jurisprudence mal ressenti par les administrés et les administrations qui tenaient à la rétroactivité de la règle jurisprudentielle. c’est à dire que le juge saisi d’un litige considérait que la règle crée par lui avait vocation à s’appliquer à des faits antérieurs à sa création et donc à une époque où personne en connaissait l’existence. C’est la raison pour laquelle dans un arrêt du 16 juillet 2007: société Tropique Travaux et Signalisation, le Conseil d’Etat créant un nouveau recours en matière contractuelle décide que ce recours ne pourra être formé qu’à l’encontre des contrats dont la procédure de passation aura été engagée postérieurement à la lecture de l’arrêt (au jour où l’arrêt a été rendu par le Conseil d’Etat). Il justifie sa décision pour des raisons de sécurité juridique. Ce faisant il admet 2 choses: que c’est lui qui crée du droit et il renonce au moins de manière partielle au principe de rétroactivité de la règle jurisprudentielle qu’il appliquait de manière absolue jusqu’à lors. Ce faisant il rejoint sur ce point la position que la Cour de Cassation a exprimé en assemblée plénière le 21 décembre 2006.

Contestable quand il a créé des PGD qui auraient pu être créés par le législateur.