• La loi et le règlement

    La loi et le règlement en droit administratif

    Ce sont les autres sources écrites et nationales du droit administrative avec la Constitution

    Loi = acte voté par le Parlement selon la procédure législative. Elle a une portée générale et impersonnel mais ce n’est que dans des cas exceptionnel qu’elle a un objet individuel. La loi a indiqué le Conseil d’Etat a pour vocation d’énoncer des règles de droit et doit par suite revêtir une portée normative. Pour être constitutionnelle, elle doit fixer des règles.

    Décision du 21 avril 2005 viennent censurer des dispositions sans portée normative. Décision: loi d’orientation et de programmation pour l’avenir de l’école. Une des disposions censurées: l’objectif de l’école est la réussite de tout les élèves. Cette disposition a été considéré comme inconstitutionnel. Il en a découlé de l’article 6 de la DDHC. De plus, la loi doit se conformer à un objectif constitutionnel d’intelligibilité et d’accessibilité qui vient compléter un principe constitutionnel de clarté. Il est interdit au législateur de laisser aux autorités administratives le soin de fixer des règles. Il ne doit pas y avoir d’ambiguïté dans l’ordre juridique.

    Le règlement : acte général et impersonnel. Sur le plan matériel, il présente les mêmes caractères que la loi mais il sans distingue par ceci qu’il émane d’autorités administratives relevant du pouvoir exécutif à l’échelon national ou local. Étude conjointe de ces deux normes.

    Qualitativement on a pu dire que c’était des sources affaiblies : perte de l’autorité notamment de la loi avec la soumission au contrôle de const. Occupe plus la même place dans la hiérarchie des normes. Prévalence des traités sur les lois.

    Mais quantitativement, ils demeurent une source importante : importance plus grande avec une inflation galopante (Ž complexité). Entreprise de codification du droit administratif Ž présentation plus ordonnée. Comment étudier ces deux sources? En étudiant leur domaine respectif et leur autorité respective.

    §1 : Les domaines respectifs de la loi et du règlement

    Il faut étudier comment ces domaines sont délimités. Répartition des matières : innovation de la Constitution de 58 qui avait pour objectif en limitant le domaine de la loi de remédier aux effets préjudiciables de l’impuissance du parlement telle qu’elle s’était manifestée sous les régimes précédents. Ni le système de délimitation, ni le dispositif permettant d’en contrôler le respect n’ont eu les effets escomptés

    A La délimitation des domaines respectifs

    1 Schéma constitutionnel initial

    Il se voulait en rupture par rapport aux régimes précédents.

    - Domaine illimité de la loi sous la III et la IV République, le règlement ne disposait pas d’un domaine propre, réservé. Le législateur avait une compétence de principe. Elle pouvait intervenir en toute matière. Le règlement ne possédait pas de domaine propre.

    Le champ d’application du règlement dépendait de ce que le législateur voulait bien lui laisser. Fonction du règlement : appliquer la loi. Difficulté qu’il a soulevait: instabilité ministérielle.

    Nécessité de pouvoir déléguer le pouvoir législatif au gouvernement.

    Pour remédier à cette situation de paralysie du parlement, le législateur d’ailleurs reprenant des pratiques de la 3e avait tenté de multiplier les solutions faisant appel à des décrets de loi, systèmes des lois cadres fixant des grands principes.

    Pour alléger le régime parlementaire, les régimes précédents avaient recours aux décrets loi (délégation au gouvernement le droit de légiférer), lois cadres et loi du 17 août 1948 qui avait dressé une liste importante des matières règlementaires par nature. Portée limitée : le législateur pouvait revenir sur ses déclarations.

    - Constiution de la 5e République => Au terme de l’article 34, la loi se voit attribuer un certain nombre de matières.

    Article 37 prévoit que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. » De par la Constitution, la loi se trouve cantonnée dans un domaine circonscrit. Le législateur, le Parlement n’a plus qu’une compétence d’exception, d’attribution et non plus de principe comme auparavant. La compétence de principe revenant au pouvoir réglementaire.

    Art 34 distingue entre deux catégories de matières de la loi: dans certaines la loi fixe les règles et dans d’autres matières, la loi détermine les principes fondamentaux.

    Le domaine du règlement est délimité de deux façons, 2 fonctions par la Constitution:

    - dans les matières autres que celles relevant du domaine de la loi, le pouvoir réglementaire dispose d’une compétence pleine et entière: intervention autonome. Et en principe exclusive = pas limité par la loi.  

    - dans les autres matières qui relèvent du domaine de la loi, le règlement intervient pour assurer l’exécution de la loi quelque soit la matière législative concernée= Pouvoir Réglementaire d’application des lois. Ce pouvoir d’application peut s’exercer même dans les matières où selon la Constitution la loi est censée fixée les règles.

    Désormais (Conseil d’Etat et Conseil Constitutionnel) dans toutes les matières relevant de la loi, le Pouvoir Réglementaire peut intervenir dans tous les domaines : suppression de toutes les différences.

    2 La pratique institutionnelle

    N’a pas été exactement conforme à ce que l’on pouvait attendre. Elle n’est pas allée dans le sens du cantonnement de la loi avec un élargissement du domaine de la loi.

    On s’est aperçut que les matières de l’article 34 revêtaient une étendue considérable, étaient extrêmement vaste. + Interprétation large du Conseil d’Etat et conseil constitutionnel de ces matières. On a voulu cantonner la loi mais en réalité son domaine est beaucoup plus étendu. On a voulu circonscrire le domaine de la loi.

    On a constaté que l’article 34 n’est pas la seule source de la compétence législative. On s’est aperçu que cette compétence découlait d’autres dispositions également. Les matières énumérées ne constituent pas à elle seule le domaine de la loi. Article 7 de la DDHC …. Article 66 de la Constitution : … Dispositions extérieures qui consacrent le domaine.

    Le législateur s’est reconnu seul compétent pour (déterminer l’étendue) étendre ou restreindre les Principes Généraux du Droit : quand une disposition aura une influence sur les PGD, elle ne pourra être prise que par le législateur.

    Importance actuelle du domaine de la loi tient pour beaucoup à la pratique législative ou gouvernementale qui s’est développée depuis 1958. A l’origine on pensait que le gouvernement, l’exécutif userait à plein son Pouvoir Réglementaire qui lui est reconnu et qu’il veillerait à ce que le législateur ne sorte pas de son domaine. Prévision démentie et on a assisté au développement d’une pratique constituant pour le gouvernement de faire adopter par la voie législative des dispositions présentant un caractère réglementaire soit en raison de l’importance politique soit qu’elles étaient indissociables des dispositions législatives. L’exécutif lui-même a présenté des projets de loi présentant des dispositions législatives. Le résultat n’est pas celui des constituants de 58. La révolution que l’on attendait ne s’est pas produite.

    Le règlement a connu une extension de son domaine avec la théorie de l’état de la législation antérieure. Théorie veut que lorsque la loi a déjà réglementé une matière et dans cette matière est venue restreindre les droits et libertés des administrés, le pouvoir réglementaire peut intervenir dans cette matière pourtant réservé au législateur pour compléter le dispositif législatif en vigueur. À l’origine, simple solution transitoire. La nouveauté est que cet état de la législation antérieure s’applique aussi bien à des lois antérieures à la Constitution de 58 qu’à des lois adoptées postérieurement à son entrée en vigueur. Arrêt d’assemblée du 7 juillet 2004, ministre de l’intérieur contre BENKERROU. En l’espèce, il s’agissait d’un acte réglementaire, un décret relevant du règlement autonome venant institué une sanction: retrait de la carte professionnel de chauffeur de taxi pour sanctionner certaines pratiques. Il était allégué que ce décret intervenait dans le domaine de la loi car touchait à des libertés fondamentales. le Conseil d’Etat a estimé que le pouvoir réglementaire était compétent car la loi de 1995 avait déjà réglementé l’exercice de la profession.

    B. La garantie des domaines respectifs de la loi et du règlement

    Mécanismes plus rigoureux à l’égard du règlement qu’à l’égard du législateur. Ces mécanismes jouent de manière différente.

    1 La protection du domaine de la loi

    La protection du domaine de la loi contre les empiétements du règlement est simple et rigoureuse. Elle est assurée par le Conseil d’Etat. Elle se traduit par l’annulation des règlements qui porte sur une matière législative. Il en va autrement que dans l’hypothèse où des lois antérieures au règlement considéré ont déjà réglementé la matière et où le règlement ne fait que compléter le dispositif législatif. C’est-ce que l’on appelle la théorie de l’état de la législation antérieure. Remis à l’honneur par un arrêt du 7 juillet 2004. Arrêt Ven Geroux contre ministre de l’intérieur.

    2 La protection du domaine du règlement

    La protection du domaine du règlement obéit à des règles beaucoup plus souples. Le domaine du règlement bénéficie d’une moindre protection. Les mécanismes destinés à protéger le règlement sont moins efficaces car ils sont à la discrétion des autorités publiques.

    Le 1er des mécanismes destinés à protéger le domaine du règlement par rapport aux intrusions de la loi est celui de l’article 41 de la Constitution qui permet au gouvernement de poser en cours de procédure d‘opposer l‘irrecevabilité aux amendements qui ne relèvent pas du domaine de la loi: « S’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition de loi ou un amendement n’est pas du domaine de la loi, le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité ». Le Conseil constitutionnel tranche en cas de désaccord sur ce point dans un délai de 8 jours. Cette procédure n’est pas obligatoire et le gouvernement est libre de l’utiliser ou de ne pas l’utilisé. Le gouvernement n’avait pas la démarche qui été prévu par les constitutionnels car proposer des projets de lois qui portaient sur des matières réglementaires. Ce mécanisme ne concerne pas les projets de loi. Cela signifie donc que ce mécanisme ne protège pas le domaine du règlement contre les intrusions législatives à l’initiative du gouvernement lui même. Cette irrecevabilité existe que durant la procédure législative. Une fois la loi votée, il est impossible de la faire déclarée inconstitutionnelle dans le cadre classique car le conseil constitutionnel considère que le fait pour le législateur de déborder de son domaine n’est pas une cause d’inconstitutionnalité de la loi. Il l’a posé relativement tôt dès une décision du 30 juillet 82. Le législateur peut intervenir dans des matières réglementaires.

    Les mécanismes prévus pour cantonner le domaine de la loi sont ceux de la Constitution et n’empêche pas le gouvernement de faire voter des dispositions de nature RE. Lorsque le législateur a empiété sur le domaine RE, l’empiétement n’est pas irrémédiable.

    En effet, selon l’article 37 al 2 prévoit des remèdes à cet état de chose: si loi intervenue dans une matière réglementaire peut être modifiée ou abrogé par un simple règlement soit après avis du Conseil d’Etat si la loi est antérieure à la Constitution de 58 soit après sa délègalisation par le conseil constitutionnel si elle a été adoptée sous l’empire de la Constitution de 58. C’est une situation qui peut se produire et qui n’est pas en elle-même inconstitutionnelle. La jurisrpudence du Conseil d’Etat et du CC a renforcé l’efficacité de ces mécanismes. le Conseil d’Etat dans une décision de 99 a considéré que « le refus du Premier Ministre d’engager la procédure de délégalisation constitue un acte susceptible de recours car il se rattache à l’exercice du Pouvoir Réglementaire « : Arrêt de section association ornithologique et mammologique de Saône et Loire du 3 décembre 1999. GJPA n° 111. Parlement avait pris une loi fixant les dates de chasse de certaines espèces migratoires. Or, cette loi était contraire à une directive communautaire. Parlement s’était entêté à méconnaître cette directive. L’association de protection des animaux pour obtenir la modification de cette loi avait demander au Pm de la faire délégaliser car considéré comme portant sur une matière réglementaire. le Conseil d’Etat a considéré que ce refus était un acte susceptible de recours, donc susceptible d’annulation par le conseil d’Etat.

    Le Conseil constitutionnel s’est reconnu le droit de délégaliser par anticipation et en quelque sorte de manière préventive les dispositions de lois qui lui sont soumises et qui relèvent à l’évidence du domaine réglementaire.

    Le Conseil constitutionnel a adopté une position qui consiste à signaler les dispositions de ce texte qui porte sur une matière réglementaire, à procéder à des délégalisations anticipées. Réf: Décision du 21 avril 2005. Les justiciables seront par avance que tel ou tel disposions d’une loi pourront faire l’objet d’une délégalisation. Loi d’orientation et de programmation pour l’avenir de l’école par exemple.

    §2 : Autorité respective de la loi et du règlement

    A L’autorité de la loi

    Soumission à la Constitution : La loi doit être conforme à la Constitution. Cette conformité à la Constitution est contrôlée par le Conseil constitutionnel (article 61 de la Constitution autorise la saisine du conseil) de manière obligatoire pour les lois organiques facultatives, sur saisine du Président de la République, 60 sénateurs…

    Ce contrôle doit obligatoirement intervenir avant la promulgation de la loi. Contrôle de constitutionnalité des lois obligatoires pour les lois organiques. Le conseil constitutionnel peut sur saisine sanctionner les lois contraire à la Constitution avant la promulgation de la loi. Une fois la loi promulguée, elle devient incontestable, il est impossible à une administré de soulever le moyen d’inconstitutionnalité de la loi. Incontestabilité remise en cause: loi écartée quand contraire à un acte international. Le juge administratif peut écarter la loi abrogée, même implicite (=> important cette reconnaissance).

    Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 institue contrôle par voie d’exception. Il a été envisagé un contrôle de const. par la voie de l’exception car il est apparu trop lourd.

    Art 61-1 de la Constitution (nouveau): « lorsqu’à l’occasion d’une instance en cours devant la juridiction, il est soutenu une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantie, le conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’E ou de la cour de cassation. « Une loi organique viendra précisé les conditions d’application de ce contrôle mais il est déjà précisé par l’article 62 de la Constitution qu’une disposition ainsi déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de cette procédure devra être regardée comme abrogé à compter soit de la publication de la décision du conseil constitutionnel soit de la date fixée par cette décision.

    Soumission aux normes internationales : voir précédemment La loi est subordonné, soumise aux normes internationales. Arrêt Nicolo: supériorité des normes internationales sur la loi. Ce contrôle par rapport aux conventions internationales n’est pas exercé par le Conseil constitutionnel car estime ne pas tenir de la Constitution le pouvoir pour vérifier la conformité des lois aux normes internationales. Vérifie seulement la conformité des lois à la Constitution. 

    Supérieure à l’ensemble des règlements administratif : En revanche la loi prime les règlements administratifs. Cette solution vaut pour les règlements d’application, d’exécution des lois Ž respect de la loi et pour les règlements autonomes Ž la loi peut sortir de son domaine, le Pouvoir Réglementaire devra respecter les lois prises dans ce domaine élargi. La nécessité pour les règlements de respecter les lois en vigueur s’impose aussi aux règlements autonomes qui interviennent dans des matières réglementaires et non pas d’exécution de la loi. Peut y avoir des entorses à ce principe. Le législateur peut statuer sur des matières réglementaires; dans ce cas le règlement est tenu de respecter la loi.

    B L’autorité du règlement

    Le règlement est inférieur à la loi, aux normes internationales et à la Constitution.

    Les règlements se situent au bas de la hiérarchie des sources du Droit administratif. Ils doivent par conséquent respecter toutes les normes. Les règlements doivent également se conformer à certains principes jurisprudentiels.

    Ce sont des actes contestables:

    - Peuvent faire l’objet d’un Recours en Excès de Pouvoir : recours en annulation devant le juge administratif (violation des normes supérieures), si il n’a pas été fait dans un délai suffisant (2 mois): soulever l’illégalité par la voie de l’exception à toute époque = pour obtenir l’annulation on soutient que l’acte est fondé sur un règlement illégal.

    - Les justiciables peuvent aussi sans limitation de temps soulever dans le cadre d’une instante contentieuse, l’exception d’illégalité des règlements. Cette exception est perpétuelle. Cette exception d’illégalité est un procédé qui consiste à invoquer l’illégalité de l’acte sur le fondement duquel il a été prit.

    L’administration a l’obligation d’abroger les règlements illégaux soit à la demande des administrés soit spontanément. De même d’ailleurs qu’elle a l’obligation de ne pas appliquer les règlements illégaux. On peut demander à l’administration de les abroger. Possibilité de modification du règlement. Hiérarchie au sein des règlements qui est fonction des autorités par lesquelles ils sont pris.

    Les règlements administratifs n’en sont pas moins dotés d’une certaine autorité à l’égard de l’administration. Il s’agit d’un adage qui veut dire que « l’administration est lié par les règles qu’elles s’est elle-même forgé. » Il en résulte que les actes individuels de l’administration doivent être conforme aux règlements pris par l‘autorité supérieure. Il y a tout de même une limite à cette autorité des règlements: l’administration est tenue de ne pas faire application des règlements illégaux. Mais il est souvent difficile de savoir avant le juge si un règlement est illégal. L’administratif chaque fois qu’elle applique le règlement devrait en vérifier la légalité. le Conseil d’Etat a rappelé le principe dans un arrêt du 9 mai 2005.

    « Le pouvoir réglementaire en droit administratifLes conditions d’application des normes internationales »