• La LOLF et la réforme de la comptabilité publique

    La LOLF et l'impérieuse réforme de la comptabilité publique.

     "Nouvelle gestion publique" = modernisation générale du cadre financier et comptable initiée dans les pays de l'OCDE.  Initiée en France par la LOLF qui introduit notion de performance dans la gestion publique (nomenclature MPA ; outil de mesure pour la performance des politiques publiques initiées par l'Etat ; budgétisation orientée par la performance).

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     A) une réforme historique: 

    LOLF= aboutissement de nombreuses tentatives de modernisation de l'ordonnance de 1959, grâce à un contexte politique étonnant de consensus. Entrée en vigueur le 01/01/2005.

     Toilettage de règles budgétaires et quelques profonds changements: Instauration performance ; nouvelles modalités de gestion ; renforcement du rôle et du contrôle du Parlement; renforcement de la transparence.

     

    B) La budgétisation par la performance: 

      Performance initiée par un double changement complémentaire: une nouvelle nomenclature et introduction de la notion de performance en France.

     Nouvelle nomenclature: "Budgétisation par programme". Présentation du budget selon la destination des crédits. Permet un meilleur suivi des politiques publiques mises en œuvre. Cependant, maintien de l'ancienne nomenclature, par nature (= de moyens), pour permettre exécution budgétaire. Utilisation "nomenclature matricielle" qui utilise les 2 nomenclatures.

     Introduction notion performance: Des objectifs sont donnés à l’administration au niveau des programmes et des actions. Mesure degré de performance des services administratifs sous 3 angles: qualité de service ; l'efficacité socio-économique ; gestion à moindre coût.

     Objectifs et indicateurs sont définis dans des projets annuels de performance qui sont annexés au projet de loi de finances. Ceux-ci trouvent leur pendant dans les rapports annuels de performance annexés aux lois de règlement. Mesure de la performance se fait par la comparaison entre le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance.

     

    B) Les nouvelles modalités de gestion des crédits: Trois grandes innovations qui, réunies, forment un système.

     La déclination opérationnelle des programmes: Adaptation des nouveaux principes de la LOLF à l'exécution du budget. Qd exécution, déclinaison des programmes en budget opérationnel de programme  (BOP), décliné en unité opérationnelle. Reprise de toutes les caractéristiques des programmes: volets budgétaire et organisationnel ; objectifs de performance.

     S'accompagne de la mise en place de nouveaux acteurs, ce qui atténue la séparation entre comptables et ordonnateurs, sans pour autant la remettre en cause.

     La fongibilité asymétrique des crédits:  Vise à accorder une plus grande marge de manœuvre aux gestionnaires, en échange d'une plus grande responsabilité.

     Permet, au sein des programmes, une réaffectation des crédits en cours de gestion pour pallier d'éventuels aléas de gestion ou pour permettre le redéploiement de marges de manœuvre dégagées en cours de gestion vers des titres en manque de financement.  Permet d'éviter des Défauts de crédits supplémentaires grâce à cette souplesse.

     Article 7 LOLF: Principe de fongibilité. Exception pour les dépenses de personnels qui constituent un plafond.  On peut ponctionner sur ce titre pour affecter ces crédits sur un nouveaux titre mais on nt peut pas faire l'inverse, c’est à dire augmenter la masse salariale en ponctionnant des crédits sur d'autres titre. D'où fongibilité asymétrique.

     En contrepartie, plus de responsabilité pour l'ordonnateur. Régime qui doit être précisé par des réformes à venir. 

    Mécanismes de pluri-annualité: Atténuation du principe d'annualité budgétaire. Développement d'une dimension budgétaire pluriannuelle incluse dans le budget. Deux grandes caractéristiques:            

     Mise en place d'une comptabilité d'exercice qui permet de rattacher 1 opération au titre auquel elle se rattache, et non pas au titre où elle a été effectuée.

     Mécanisme des autorisations d'engagement et des crédits de paiement (article 8 LOLF). Adaptation mais adaptation du principe d'annualité. Possibilité d'affecter une dépense sur plusieurs années mais celle-ci est tronçonnée en crédits de paiement qui demeurent annuels. On peut continuer à engager des crédits, même s'ils ne peuvent être payés que pour les années suivantes.

     =>Plus grande souplesse par le biais de l'autorisation d'engagement qui porte sur l’ensemble de l'opération et le crédit de paiement qui constitue la limite supérieure pouvant être payée par le comptable chaque année.

     Permet une meilleure maîtrise de l'investissement pour l'administration, tant pour sa gestion que pour ses rapports avec des tiers impliqués dans l'opération d'investissement.

     
     

    C) Le renforcement de la transparence et des pouvoirs du Parlement. 

      Le renforcement du Parlement par la LOLF est double:

     Une plus grande transparence budgétaire: A un impact sur la compta publique. Ex: Renforcement du pouvoir des commissions des finances ; rapprochement entre la Cour des comptes et le Parlement ; Consécration du principe de sincérité budgétaire ; revalorisation de la LR.

     Renforcement du pouvoir décisionnel, même si impact plus limité sur la compta publique. Ex: institutionnalisation et revalorisation du débat d'orientation budgétaire; extension droit d'amendement ;

     

    2: La comptabilité publique en pleine déconstruction reconstruction. 

     

    Les modifications de la compta publiques proviennent + des travaux de mise en œuvre de la LOLF que de la LOLF en soi. Ont rendu inexorable la refonte du système de compta publique.

     

    A) Les innovations comptables issues de la LOLF: 

    Présence d'un volet comptable dans la LOLF, même si absence au début et fortes réserves du Conseil d’Etat. A été accepté par le Conseil Constitutionnel mais a estimé que ce volet comptable peut être modifié par une simple loi (alors que fait partie d'une loi organique!). Plusieurs innovations sensibles:

     

    Mise en place d'une triple comptabilité:

     Comptabilité budgétaire: Maintien du *système de caisse*, c’est à dire que R&D sont comptabilisées au titre de l'année où elles sont encaissées ou payées par le comptable.

     Comptabilité générale: Approche patrimoniale. Est devenu la *compta d'exercice*, c’est à dire que R&D sont enregistrées au titre de l'année à laquelle elles se rattachent. On ne prend pas en compte la date d'encaissement ou de paiement. Permet un bien meilleur suivi des opérations, car on voit ce qui a été exécuté par rapport à ce qui était prévu.

     Mais, complexe : pour l'élaboration d'un seul et même compte,  des opérations sont rattachées au titre de plusieurs années.

     Compta d'analyse des coûts Permet de renforcer la transparence autour de la situation financière de la France.

      Durée de période complémentaire réduite à 20 jours: 

     "Période complémentaire" = Période à la fin de l'exercice qui permet de rattacher au titre clos des opérations réalisées en retard. Est une marge de manœuvre pour le comptable.

     Sincérité budgétaire (article 27 LOLF) associé à la sincérité des comptes (article 31 LOLF):

     Pour cette sincérité des comptes, mise en place de la triple comptabilité.

     Mission pour la Cour des comptes de certifier l’ensemble des comptes de l'Etat pour assurer leur fidélité et leur sincérité. Consécration constitutionnelle avec réforme constitutionnelle. 23/07/2008.

     

    Sur le plan comptable, les plus grandes innovations découlent surtout de la mise en place LOLF: La mise en place de la triple compta a entrainé 1 un vaste chantier pour refondre le système comptable de l'Etat. Mise en place nouveau référentiel et nouvelles normes comptables.

     La séparation ordonnateur/comptable existe toujours mais est nuancée. Hausse autonomie des fonctions pour chacun.

     Allègement et rationalisation des contrôles comptables avec mise en place d'un double contrôle: un contrôle hiérarchisé ; un contrôle partenarial qui nuance la séparation ordonnateur/comptable car contrôle fait de pair.

     

    B) La refonte du système de comptabilité publique: 

     Affaiblissement comptabilité publique par remise en cause du juge financier par la jurisprudence et par la loi.

     CE, 2000, Labor métal: Remise en cause du système de jugement des comptes car non-respect procès équitable (article 6 CESDH). Notamment dans la dualité de fonction de la Cour des comptes.

     Le législateur en a tiré les conséquences et a pris plusieurs lois en ce sens:

     

    =>Loi 21/12/2001: volonté modernisation procédure devant  le juge financier mais peu de changements. Ex1:Limitation du champ de la gestion de fait avec raccourcissement de la prescription de l'action (30ans=>10ans. 5 ans aujourd'hui) car volonté de réduire la séparation ordonnateur/comptable. Ex2: Suppression possibilité pour Cour des Comptes d'ordonner démission ou inéligibilité d'office pour ordonnateur reconnu coupable d'1 gestion de fait.

     =>Loi 21/10/2008: Réforme de la procédure devant le juge financier. Application du droit au contradictoire ; renforcement du rôle du ministère public ; fin de l'autosaisine en matière financière…

     Profonde modification de l’ensemble du système des procédures devant le juge financier devait avoir lieu, sous impulsion Seguin. Projet allait + loin que mise en conformité avec la LOLF: modification principes fondateurs compta ; organisation des juridictions financières ; transfo des règles de procédures devant le juge financier. A entrainé le dépôt d'un projet de loi qui s'éloigne beaucoup du projet de Seguin.

     Projet reporté sine die, notamment en raison décès Seguin ; crise financière et des réticences.

     Projet a été amendé en commission des finances. N'a pas été inscrit à l'ordre du jour, notamment pour deux amendements proposés en Commission: instauration d'un début de mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs (dont ministres) et hausse responsabilité des ordonnateurs (dont ministres et élus locaux).

     Il ne reste plus grand chose du projet initial et ambitieux. Quelques mesures ont été adoptées via les LFR mais les plus emblématiques n'ont pas été abordées. Réforme d'envergure semble inévitable mais on devra encore attendre.

     

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