La notion d’acte administratif unilatéral

L’acte administratif unilatéral

La notion d’acte administratif permet de mieux cerner ce que la doctrine qualifie de « prérogatives exorbitantes du droit commun ». En effet, la puissance publique a le pouvoir de prendre des décisions unilatérales s’imposant aux tiers et créatrices pour eux de droits et d’obligations

Nous étudierons la notion d’acte administratif unilatéral, qu’on peut qualifier de décision exécutoire.

Chapitre 1 . Définition des actes administratifs unilatéraux

Pour agir, l’Administration dispose de moyen juridique qui est l’acte administratif. Ce dernier a donné lieu à de très nombreuses études, analyses car il est au cœur de l’action administrative. L’acte administratif s’oppose à l’opération matérielle ou intellectuelle.

On opère une distinction entre deux grandes catégories d’acte qui sont l’acte unilatéral, le procédé unilatéral, et le contrat ou le procédé contractuel.

Les actes juridiques sont normateurs, ils créent des normes, du droit. Ils créent des obligations. Ils sont donc vecteurs de normes juridiques.

Cet acte est aussi appelé décision exécutoire. Seule l’Administration peut émettre des actes unilatéraux, des actes qui sont prise sans le consentement des personnes intéressées. Ce sont des actes qui imposent quelque chose, qui donnent un droit mais qui interdisent aussi. Cet unilatéralisme n’existe que dans le cadre du droit administratif. Cet unilatéralisme est l’expression de la supériorité de l’Administration qui agit au nom de l’intérêt général. On considère traditionnellement que les personnes privées n’ont pas ce pouvoir. Elles ne peuvent pas imposer quelque chose à un autre personne privée car leurs rapports se règlent dans le cadre du contrat et donc dans le cadre d’accord mutuel.

Certains auteurs considèrent que cette idée n’est pas juste car parfois, certaines personnes privées exercent un certain unilatéralisme. Par exemple, c’est le chef d’entreprise qui instaure un règlement intérieur; le contrat de travail entre personnes privées. Communément, on considère que l’unilatéralisme est le fait de l’Administration. Ce qui est certain est que l’acte unilatéral est l’un des fondements du Droit Administratif. C’est une prérogative exorbitante du droit commun, du droit privé. C’est la manifestation des prérogatives de puissance publiques de l’Administration qui est justifiée car l’Administration agit dans l’intérêt général. Elle poursuit un but dans l’intérêt général, elle le fait prévaloir sur les résistances des particuliers par l’acte unilatéral.

Chapitre 2 . La notion de décisions exécutoires

L’Administration peut modifier les situations juridiques des particuliers par sa seule volonté sans le consentement des intéressés. C’est l’acte unilatéral par la décision exécutoire. Pour comprendre cette notion, il faut le délimiter par rapport à d’autres actes qui sont pris par des personnes publiques mais qui n’ont pas ce caractère exécutoire.

• 1. Délimitation de l’acte exécutoire

1. Au regard de l’auteur de l’acte

Il faut distinguer l’acte unilatéral de l’acte pris par des personnes publiques qui n’ont pas ce caractère de décisions exécutoires. Il faut citer tous les actes émanant du Parlement, les décisions juridictionnelles, les décisions judiciaires et aussi certains actes émanant des organismes privés.

1. Au regard de la décision non exécutoire
2. La décision exécutoire

Une décision est exécutoire quand elle est créatrice de droit ou d’obligation pour l’intéressé ou qu’elle lui refuse des droits. C’est celle qui va nous accorder un avantage. Elle signifie qu’elle a un caractère obligatoire. Ce caractère provient de son unilatéralité. Ce caractère exécutoire est une règle fondamentale du droit administratif. C’est l’arrêt Huglo du 2 Juillet 1982. On parle de décision faisant grief.

2. La décision dans l’exécutoire

Il y a des décisions de Administratives qui ne créent aucun droit ni obligation pour les administrés. On dit qu’elles ne font pas grief et qu’elles ne modifient pas l’ordre juridique.

Ces décisions ne sont pas considérées comme des actes administratifs et n’étant pas des administrations elles sont insusceptibles d’un recours auprès du juge administratif.

Différents actes qui ne sont pas administratifs: Les actes préparatoires, avis, recommandations, consultations. Les décisions confirmatives sont les décisions qui confirment une décision antérieure, c’est un acte récognitif. Les actes à valeur indicatives sont des renseignements.

Il y a encore les mesures d’intérieur, les circulaires et les directives. Il s’agit là de 3 catégories d’acte qui posent des problèmes spécifiques.

3. Les mesures d’ordre intérieur :

Ce sont les mesures de détail touchant la vie intérieure des services. Il s’agit de mesure de peu d’importance donc on ne saisit pas le juge. Cependant, le juge a progressivement limité le nombre de ces mesures afin d’étendre son contrôle à un maximum d’acte administratif. Par exemple: dans un premier temps, le juge considère qu’est une mesure d’ordre intérieur la décision d’une directrice d’école interdisant le port de pantalon de ski sauf quand il y a la neige. Aujourd’hui, il y a une évolution. Le juge contrôle de plus en plus ses mesures. Les prisons ont aussi vue une évolution.

4. Les circulaires :

La circulaire est un document établi par les supérieurs hiérarchiques dont le but est de préciser comment l’administration peut appliquer un texte que ce soit une loi ou un décret. Très souvent les textes sont obscures et donc l’Administration attend la circulaire pour savoir comment faire. La circulaire est faite pour éclairer les fonctionnaires, pour harmoniser le territoire. Elle ne doit rien rajouter au texte ni retrancher. Le juge considère que la circulaire n’est qu’une mesure d’ordre intérieur, elle ne s’adresse qu’aux fonctionnaires. Elle n’est pas destinée aux usagers. Elles ne créent pas du droit. On les appelle aussi les circulaires interprétatives. L’Administration a pris l’habitude de faire autres choses que d’interpréter le texte et de dire comment il doit s’appliquer. Il arrive que l’Administration rajoute des données juridiques par rapport à ce qu’elle devait simplement expliquer. Elle en rajoute. Dans ce cas, les circulaires deviennent des règlements et créent du droit et des obligations pour les usagers. L’arrêt de référence est l’arrêt d’institution Kreisker. La Juridiction admet que l’Administration fixe des règles nouvelles. Cette circulaire a un caractère réglementaire et est susceptible d’une Recours en Excès de Pouvoir. Les questions qui se posent au juge: l’auteur de la circulaire réglementaire est-il la personne compétente pour prendre ce règlement? Autre question: les disputions réglementaires prises dans la circulaire sont-elles légales? Dès lors que la circulaire devient un règlement, elle doit se conformer à la hiérarchie des normes. Elle ne peut contredire la loi, la Juridiction.

5. Les directives :

La circulaire interprète le texte et dit comment il doit s’appliquer. La directive pose les bases de ce que doit être le comportement de l’administration pour l’avenir alors que le texte qu’elle applique ne le prévoit pas. C’est une ligne de conduite à tenir par l’Administration qui est fixé par l’autorité supérieur dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire. C’est le cas où l’Administration dispose d’un pouvoir d’apprécier librement une situation et elle va définir par avance les critères qui seront retenus. Arrêt de référence de 1971 du Crédit Foncier de France. il s’agissait d’une loi d’un texte établit permettant d’établir des subventions d’amélioration de l’habitat mais la loi n’avait pas dit sur quelle base on pouvoir l’obtenir. Dans cette affaire, l’Administration a posé les bases et dit les critères pour obtenir une subvention. La circulaire dit comment interpréter et appliquer un texte. La directive pose des critères, des bases de ce que sera l’intervention future de l’Administration.la directive est une norme d’orientation, elle n’a pas de caractère règlementaire, elle n’est pas considérer comme une décision exécutoire et est insusceptible d’un Recours en Excès de Pouvoir. L’Administration peut s’écarter de l’orientation donnée si elle considère que c’est d’intérêt général. En conséquence, on ne peut attaquer la directive à proprement parlé. L’administré a quand même une autre voie qui lui est ouverte. Il peut attaquer la décision prise par l’administration sur la base de cette directive, décision qui lui est défavorable. On n’attaque pas directement les directives mais les actes pris sur la base de cette directive. Donc soit on invoque que cette directive est irrégulière soit on invoque que l’Administration sur la base des critères qu’elle a posé n’a pas fait une bonne application. La directive doit se conformer à la légalité et une personne lésée peut invoquer sont inégalité non pas par la voie du Recours en Excès de Pouvoir mais à l’occasion de l’application de cette directive donnant lieu à un acte individuel.

• 2. Les catégories de décisions exécutoires

On peut les classer selon leur portée c’est-à-dire en fonction de la personne à qui elle s’adresse. On distingue l’acte réglementaire et l’acte individuel.

1. La distinction entre acte réglementaire et acte individuel

L’acte individuel, acte administratif unilatéral, est facilement repérable. C’est l’acte qui édicte des normes dont le destinataire est nominativement désigné ou nommément désigné. Cet acte peut s’adresser à une personne par exemple on nomme tel ou tel fonctionnaire, on délivre telle autorisation à telle ou telle personne. Le destinataire peut être une personne unique ou plusieurs personnes. C’est la liste des candidats établis par l’administration qui sont reçus à un concours. Normalement, la décision individuelle est une décision d’application d’un règlement.

L’acte réglementaire qui s’oppose à l’acte individuel est celui qui a un caractère général et impersonnel. Il s’adresse à une catégorie indéterminée de personne. Par exemple, c’est le code de la route qui édicte des normes qui s’appliquent à toutes les personnes qui circulent sur les voies publiques. Mais il peut s’adresser à une seule personne qui n’est pas nommément désigné. C’est l’acte réglementaire qui décide que le secrétaire général de la préfecture a telle résidence de fonction à telle adresse. La fonction est désignée et non la personne.

Il y a des actes particuliers qui ont à la fois un caractère réglementaire et individuel.

1. Le pouvoir réglementaire
2. Les caractères

En principe, le pouvoir réglementaire n’existe que lorsqu’un texte le prévoit expressément.

Deux exceptions concernant le pouvoir de police générale du Premier Ministre et concernant le pouvoir de l’organisation du chef de service sur l’administration placée sous son autorité.

Par ailleurs l’autorité administrative qui est titulaire du pouvoir réglementaire est dans l’obligation de l’exercer. Il est tenu de prendre des mesures réglementaires par ex d’application des lois et des règlements. Mais l’administration est également tenue d’abroger les règlements devenus illégaux, sans objet soit d’office soit à la demande de toute personne intéressée.

2. Le pouvoir réglementaire général

Ce pouvoir est partagé entre le Pm, autorité de droit commun dans ce domaine, et le chef de l’état.

1. a) Le pouvoir réglementaire du Premier Ministre

Le Premier Ministre est détenteur du pouvoir réglementaire général au terme de la constitution.

Il est chargé de l’exécution des lois

Il prend des décrets d’application des lois, décrets qui s’imposent à tous et de portée générale. Il doit prendre des mesures d’exécutions des lois. Il doit compléter la loi sans la contredire. Et sans rajouter quoique ce soit. Comme parfois le Premier Ministre a retardé voir empêcher l’application d’une loi, le conseil d’état estimait que le Premier Ministre a l’obligation de prendre les mesures d’exécutions d’une loi dans un délai raisonnable sous peine d’astreinte par jour de retard, paiement d’une amende à chaque jour de retard. C’est l’arrêt de section

Il dispose d’un pouvoir réglementaire autonome

La Constitution a instauré le domaine du règlement autonome (art 37) et à ce titre, le Premier Ministre prend des règlements dans toutes les matières sauf celles énumérées par l’article 34 de la Constitution. par exemple, il peut déterminer les contraventions ainsi que les peines applicables. Ce pouvoir est autonome du fait que le Premier Ministre en assume seul l’exercice, sauf contreseing des ministres concernés. Il n’a pas à rattacher sa décision à un texte législatif. Il s’agit d’un acte administratif soumis au juge administratif. Les décrets sont susceptibles d’un Recours en Excès de Pouvoir auprès du Conseil d’état qui peut les annuler s’ils sont pris en violation des règles constitutionnelles ou des principes généraux du droit.

Le Premier Ministre dispose d’un pouvoir de police général

En 1919, l’arrêt Labonne avait confié au Président de la République la mission de déterminer les mesures de police applicable sur l’ensemble du territoire. Cela en vertu de ces pouvoirs propres et en dehors de toutes délégations législatives. C’est le Premier Ministre sous la V qui a hérité de ce pouvoir autonome. Plusieurs décisions de Juridiction ont réaffirmé l’existence de ce pouvoir de police général au profit de ce Premier Ministre. Il y a en dehors des mesures de police des règlements autonomes de police administrative.

1. b) Le pouvoir réglementaire du chef de l’état

Le président signe les décrets délibérés en conseil des ministres

Il participe au pouvoir réglementaire du Premier Ministre. Le chef de l’état peut donc s’accaparer des attributions qui relèvent du Premier Ministre. Le pouvoir réglementaire général appartient comme un pouvoir partagé entre le Premier Ministre et le Président de la République.

La signature des ordonnances

Dans certaines circonstances, le gouvernement peut demander au parlement l’autorisation d’agir par ordonnance. Il faut alors que le Parlement vote une loi d’habilitation qui doit répondre à plusieurs conditions: G n’est autorisé à agir que pour l’exécution de son programme, l’habilitation doit porter sur les matières qui sont du domaine de la loi, l’habilitation est limitée dans le temps. Après avis du Conseil d’Etat, les ordonnances sont délibérées en conseil des ministres. Elles ont le contreseing du Premier Ministre, des ministres responsables et sont signés par le Chef de l’Etat. Les ordonnances ont un caractère hybride. Elles portent sur des matières législatives mais elles émanent de l’autorité réglementaire et suivant l’évolution de la procédure, elles sont successivement un acte réglementaire puis un acte législatif, une loi.

Elles sont des actes réglementaires et peuvent faire l’objet d’un Recours en Excès de Pouvoir.

L’absence de pouvoir réglementaire des ministres

Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire. Deux exceptions:

• L’hypothèse de la loi ou du décret qui attribue expressément un pouvoir réglementaire au ministre dans un domaine déterminé.
• L’hypothèse de la Jurisprudence Jamart attribuant un pouvoir réglementaire à chaque ministre pour l’organisation de ses services en tant que chef du service.

3. Le pouvoir réglementaire des autorités administratives indépendances

Elles sont susceptibles d’un recours devant le Juge et sont dotées d’un pouvoir réglementaire. Il y a une limite dans ce pouvoir réglementaire. Cette limite est que le pouvoir réglementaire des Actes Administratifs Individuels ne va pas remettre en cause la capacité du gouvernement à définir la politique nationale dans les domaines concernés par les Actes Administratifs Individuels.

4. Le pouvoir réglementaire des autorités déconcentrées et décentralisées

En tant que chef suprême de l’administration locale de l’état, les préfets de départements et de régions ont un pouvoir réglementaire d’organisation de leurs services. Le préfet du département a un pouvoir de police donc de maintien de l’ordre public. Il a aussi un pouvoir de police spécial. Il exerce cela par voie d’arrêtés. Les autorités décentralisées et surtout les exécutifs bénéficient d’un pouvoir réglementaire consacré par l’article 72 alinéa 3 de la Constitution. les exécutifs en tant que chef de service de la mairie ont une compétence réglementaire pour organiser leurs services. Par ailleurs, ils prennent des mesures réglementaires par voie d’arrêtés d’exécution des délibérations prises par des assemblées délibérantes de chaque collectivité territoriale. Quant au maire, il prend les mesures réglementaires qui s’imposent au maintien ou au rétablissement de l’ordre public dans sa commune et il agit par voie d’arrêté.

5. Le pouvoir réglementaire de certains organismes publics ou privés

Le directeur des établissements publics prend des mesures réglementaires concernant l’organisation de ces services. Sous certaines conditions, certains organismes de droit privé peuvent être doté d’un pouvoir réglementaire spécialisé dans leur domaine d’activité, pouvoir réglementaire proféré par le législateur.

Il peut y avoir des organismes chargés d’une mission de service public dotés de prérogatives de puissances publiques qui ont un pouvoir réglementaire par exemple lorsqu’une fédération française de sport qui est une forme associative lorsqu’elle détermine les règles des championnats, elle exerce un pouvoir réglementaire.

6. Le pouvoir réglementaire des institutions européennes

Les institutions européennes comme le conseil des ministres, la commission européenne prennent différents types de mesure, d’actes. Les directives et les règlements de l’Union Européenne ont un caractère réglementaire.