• La participation de l'acte à la fonction administrative

    LA PARTICIPATION DE L’ACTE A LA FONCTION ADMINISTRATIVE : UN CRITÈRE DE L'ACTE ADMINISTRATIF

    Section 1 - Qu'est ce qu'un acte administratif?

     Un acte administratif est un acte juridique fait dans le cadre de l’administration dans un but d’intérêt général et qui produit des effets de droit.

    L’acte administratif est traditionnellement appréhender sous l’angle du contentieux. Un Acte Administratif Unilatéral est un acte de l’autorité administrative qui peut être attaqué en Recours en Excès de Pouvoir devant le Juge administratif. C’est sur la base de la recevabilité en recours contentieux que la jurisprudence a dégagé les principales caractéristiques de l’Acte Administratif Unilatéral.

    La notion d’Acte Administratif Unilatéral peut être difficile a cerner car l’administration ne prend pas que des Acte Administratif Unilatéral et certains Acte Administratif Unilatéral sont pris par des personnes de droit privé.

    Pour qu’une décision soit administrative, la réunion de trois éléments est nécessaire. Il faut qu’elle soit normatrice, qu’elle fasse grief (I), qu’elle se rattache à la fonction administrative (II) et qu’elle relève des prérogatives de puissance publique dont dispose l’administration (III).

    La participation de l'acte à la fonction administrative

    Section 2 - La participation de l'acte à la fonction administrative est un des critères de l'acte administratif

     Condition logique et délicate, on ne peut concevoir un acte administratif détaché de la fonction administrative. Or, le lien n’est pas organique. La notion d’autorité administrative ne coïncide pas avec celle d’organe administratif.

    Les autorités administratives se définissent non pas par référence au statut des personnes au nom de qui elle agit mais par le contenu de leur activité. Elles sont administrative si elle participe à la fonction administrative, si elles concourent à la mission de service public qui qualifie l’administration.

    Tout dépend donc du critère matériel qui est fondé sur le contenu même de l’acte. Donc : Tout les actes pris par des organes administratif ne sont pas pour autant administratifs (§1).

    A l’inverse, tous les actes administratifs ne sont pas forcement pris par des autorités administratives (§2). En effet, des autorités non administratives exercent - si certaines conditions sont remplies - des fonctions administratives par voie d’actes administratifs.

    §1. Organes administratifs et actes non administratifs

    En principe, ces organes adoptent des actes administratifs conformément à la mission qui leur est confiée. Mais ce principe n’est pas absolu et dans certains cas l’administration peut prendre des actes qui ne sont pas administratives. Il s’agit :

     A -- Actes mettant en œuvre une fonction publique non administrative 

    1)  Actes législatifs: Les décisions des autorités exécutives suprêmes constituent en principe des actes administratifs. En période de confusion des pouvoirs, ou lors de l’application de l’article 16 elles ont valeur législative. Les ordonnances de l’article. 38 une fois ratifié ont une valeur législative.

    2)   Les actes juridictionnels 

    Les actes administratifs relatifs à l’organisation du service public de la justice sont des actes administratifs. Il s’agit des décisions du ministère de la Justice telles que les diverses mesures liées à la création, modification, suppression des juridictions, carrières des magistrats, nominations et sanctions.

    Les actes administratifs relatifs à la fonction juridictionnelle ne sont pas des actes administratifs.

    3)   Les actes de Gouvernement 

    Lorsque l’administration exerce des fonctions à caractère politique ou en lien avec les relations internationales, ces actes ne sont pas administratifs, bien qu’il soit pris par des organes administratifs (Président de la République, Premier Ministre). Ils sont insusceptibles d’être discuté par la voie contentieuse => immunité juridictionnelle totale.

    B - Actes relevant de la gestion privé de la fonction administrative :

    certains actes pris dans le cadre de la gestion privé de l’administration ne sont pas des actes administratifs.

    §2. Organes non administratif et actes administratif

    Actes qui bien que pris par des institutions extérieures a l’administration sont matériellement administratif. La encore joue la dissociation entre l’organe et la fonction. Des organes parlementaires (A) ou juridictionnels (B) outre les personnes privées (C) peuvent édicter des actes administratifs.

    A. Les actes administratifs des organes parlementaires

    Les lois ne sont pas des actes administratifs, et (sauf exception d’inconventionnalité) elles échappent au contrôle du Juge administratif. Mais les assemblées parlementaires et leurs organes ou service internes accomplissent d’autres actes que les lois: résolution d’une chambre, décisions du président ou du bureau.

    1)  Evolution en faveur du critère matériel pour déterminer la nature d’un acte Longtemps, le critère organique fut seul retenu pour qualifier un acte d’administratif (=acte édicté par un organe P ne pouvait être adm). 

    Cette jurisprudence était fondée sur une stricte conception de la séparation des pouvoirs destinée à éviter toute immixtion du Juge administratif dans les affaires du Parlement. En 1958, apparurent deux limites à l’immunité juridictionnelle des actes non législatifs des chambres:

    -  l’Etat est responsable des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires.

    Et les actions en réparation sont portées devant les juridictions compétentes : Juge Judiciaire ou Juge administratif.

    -  Les juridictions administratives sont compétentes pour connaitre tous les litiges d’ordre individuel concernant les agents titulaires des services des assemblées. Ex : actes des opérations de concours.

    CE 1999 Président de l’Assemblée nationale : les Juges Administratifs sont compétente pour connaître des contestations relatives aux décisions par lesquelles les services des assemblés concluent des marchés, vu que ceux ci on le caractère de contrats administratifs.

    La compétence des Juges Administratifs est ainsi fondé sur la nature administratives des contrat (critère matériel) actes des organes parlementaires peuvent être administratives s’ils se rapportent a une activité administrative. Approche confirmé dans l’arrêt CE 2002 Papon.

    Naissance d’une distinction matérielle au sein des actes parlementaires non législatifs :

    -  Ceux qui se rapportent à une activité administratives sont des actes administratifs et relèvent de la juridiction administrative.

    -  Et ceux qui sont indissociables des fonctions politiques des chambres. Eux seuls méritent la qualification d’actes parlementaires et l’immunité juridictionnelle qu’elle détermine.

    2)   Evolution contrarié par le législateur 

    La loi du 1 aout 2003 a contrarié le développement de cette distinction et limité la compétence du Juge administratif quant aux actes parlementaire de nature administrative.

    Cette loi manifeste une fidélité régressive à une conception organique de l’acte parlementaire et confère une portée excessive au principe de séparation des pouvoirs.

    B. Actes administratif des organes juridictionnels

    Une juridiction une fois que ce caractère lui est reconnu (1) prend en certaines hypothèses des actes administratifs (2).

    1)  Notion de juridiction 

    Dans de nombreux cas, il n’y a pas de difficulté pour déterminer la nature juridictionnel d’un organisme. Mais parfois des autorités organiquement administratives en apparence sont considérées comme de véritable juridictions.

    Pour distinguer juridiction et autorité administrative le juge mêle des critères :

    -  Formel : procédure suivie devant l’organisme, respect du principe du contradictoire, formes.

    -  Matériel : la mission attribué a l’organisme; sanctionner, trancher ?

    La composition de l’organe joue également un rôle, le statut de ses membres, leur indépendance, caractère collégial de l’organisme. Une personne statuant seule est en principe administrative.

    2)   Nature de leurs actes 

    Si on essayait de définir la nature des actes des juridictions en fonction du critère organique, tout les actes pris par les juridictions judiciaires auraient échappé au contrôle du Juge administratif.

    Néanmoins, prenant en compte le caractère secondaire du pouvoir judiciaire (qui n’est qu’une simple autorité selon la Constitution) l’arrêt du Conseil d’Etat 1952 Préfet de la Guyane s’est fondé sur le critère matériel:

    → le Juge administratif ne peut intervenir dans les décisions relatives au fonctionnement interne de la juridiction.

    → le Juge administratif peut intervenir quand les Juridictions Judiciaires prennent des mesures matériellement administratives.

    Par exemple, la chambre d’instruction exerce des attributions administratives en émettant un avis à l’occasion de la procédure d’extradition. De ce fait, elle est susceptible d’être contrôlé uniquement du point de vue de la légalité interne par le Conseil d’Etat saisi d’un recours contre un décret d’extradition.

    -  La solution est la même pour les autorités uniques : lorsque le juge d’application des peines (magistrat de l’ordre judiciaire) statut sur les modalités d’exécution d’une peine, c’est une décision administrative qu’il prend car elle est relative au fonctionnement administratif du service pénitentiaire.

    -  Organisation du service de la justice: les décisions prise par le président de la juridiction vis à vis des magistrats (notation, sanctions) sont des actes administratifs, le Juge administratif est compétent.

    C.Les actes administratifs pris par des personnes privées

     Les personnes privées, dès qu’elles exercent des fonctions adm, peuvent prendre des AAU (CE 1942 Mompeurt). Cela concerne les SPA et les SPIC et j’en parle un peu plus bas, donc à tout a l’heure.

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