La place de la Constitution en droit administratif

Le droit administratif et la Constitution

Un acte administratif doit respecter les normes qui lui sont supérieures. Ceci renvoie à la conception normativiste du droit qui est celle de Hans Kelsen. Tout système de droit renvoie à un ensemble de normes organisées sous a la forme d’une pyramide hiérarchique:

• – La Constitution
• – Les traités internationaux et le droit communautair
• – Les lois
• – Les principes généraux du droit
• – Les actes administratifs (ordonnances, décret, arrêté)

Les normes d’habilitation confèrent un pouvoir à une autorité mais ne définissent pas de droits matériels.

I) La structure de la Constitution de 1958

La Constitution de 1958 est composée d’un préambule puis d’un texte. Le préambule renvoie lui-même à deux autres textes qui sont d’une part la DDHC de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946.

Le préambule de la constitution de 1946 est lui-même divisé en deux sous ensemble. On a une référence aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la Républiques (PFLR) et aux principes particulièrement nécessaires à notre temps (PPNT).

A) La DDHC de 1789 (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen)

C’est ce qu’on appelle la première génération des droits de l’homme. Elle composée des droits défensifs en individuels. Ces droits sont considérés comme appartenant intrinsèquement à la nature humaine. L’Etat doit les protéger et ne doit pas leur porter atteinte.

Ces droits sont : la liberté, l’égalité, la protection de la propriété, la sûreté, la liberté d’opinion, la liberté de communication.

La DDHC a valeur de droit positif. Ce n’est pas simplement un énoncé philosophique. Depuis la décision « principe d’égalité » du 27 décembre 1973 du conseil constitutionnel et depuis l’arrêt du conseil d’Etat Eky du 12 février 1960, la DDHC a valeur constitutionnelle.

B) Les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la Républiques

Le terme est cité par le préambule de 1946 mais il n’en dresse pas liste. Ces principes vont être énoncés dans diverses jurisprudences du conseil constitutionnel et ont valeur constitutionnelle.

En 1958, les constituants veulent conserver les grands principes posés par les lois de la IIIè République. Les principes sont issus des lois mais cela ne signifie pas que ces lois vont elles-mêmes avoir valeur constitutionnelle.

Le premier PFLR est la liberté d’association (décision 71-44 du 16 juillet 1971 dites « liberté d’association) qui est issue d’une loi de 1901. On a aussi les droits de la défense, la liberté individuelle, la liberté d’enseignement.

Deux sont fondamentaux :

– L’indépendance de la juridiction administrative (décision du 22 juillet 1980) est issue de la loi du 24 mai 1972 (Gambetta).

– Le principe de compétence du juge administratif (décision du 23 janvier 1987 « conseil de la concurrence »): C’est le domaine de l’annulation ou de la réformation des décisions prises dans l’exercices des prérogatives de puissance publique par les autorités administratives. C’est la loi des 16 et 24 août 1790 sur la séparation des autorités qui est la loi référence pour ce principe.

Le texte du préambule de 1946 a aussi valeur de droit positif. La première décision est celle du 16 juillet 1971. Le conseil d’Etat avait reconnu la valeur de droit positif du préambule de 1946 avec son arrêt du 7 juillet 1950 (arrêt Dehaene).

C) Les Principes particulièrement nécessaires à notre temps

On a une liste de droits comme dans la DDHC. Ce sont les droits de l’homme de la seconde génération. Il s’agit de droits sociaux et de droits créance car les individus détiennent une créance sur l’Etat qui est tenu d’organiser ses droits.

Il y a trois catégories de PPNT:

1ère catégorie: Il s’agit de droits afférant au statut social de l’être humain: formation professionnelle, droit de la famille, protection de la santé.

2ème catégorie: droits relatifs aux travailleurs; droit syndical…

3ème catégorie: droits relatifs à l’économie dirigée; liberté d’association…

Ces droits ont valeur positive comme le texte du préambule de 1946.

D) Le texte de la constitution de 1958

La Constitution organise et institue le pouvoir et attribue des compétences à des organes. Le droit administratif a des fondements constitutionnels mais limités du fait de ce qu’est la const.

La Constitution définie les détenteur du pouvoir réglementaire (article 13, 19, 21, 22). Elle définie certaines règles de forme et notamment des règles de contreseing des actes du président et du premier ministre.

On trouve le principe de subordination de l’administration au gouvernement (article 20: le gouvernement dispose de l’administration). On trouve aussi la répartition des domaines législatifs et réglementaires (article 34 et 37 de la Constitution).

La Constitution nous enseigne quelle est la place des normes internationales dans l’ordre juridique (article 55).

On trouve des règles de droit matériel aux article 72 et suivants sur le décentralisation. Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la République est dites décentralisée.

II) L’application de la Constitution en droit administratif

A) L’application directe

C’est l’hypothèse dans laquelle aucune norme ne s’interpose entre la Constitution et un acte administratif. On a l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950. Le préambule de 1946 accorde le droit de grève mais dans le cadre des lois qui le réglementent et en 1950, le législateur n’est pas encore intervenu pour limiter le droit de grève. Le problème qui se pose est : l’administration peut-elle intervenir pour réglementer le droit de grève ? La réponse est oui et le pouvoir réglementaire peut agir sur la constitution en l’absence de lois.

Le conseil d’Etat a utilisé les principes fondamentaux contenus dans le bloc de constitutionnalité. On a l’arrêt du 11 juillet 1956 (amicale des annamites). Postérieurement, le conseil d’Etat s’appuie directement sur les principes constitutionnels mais qu’il utilise comme tel. Conseil d’Etat (arrêt Aldige de 1998) utilise le principe d’égalité homme femme cité exactement comme tel dans le préambule de 1946.

Le conseil d’Etat a affirmé la primauté de la Constitution dans l’ordre interne: Conseil d’Etat assemblée 30 octobre 1998.

Arrêt du conseil d’Etat en assemblée le 3 juillet 1976 (Koné):pour la première fois et sans doute la dernière, le Conseil d’Etat a fait émerger un PFLR alors qu’à priori, c’était une prérogative du conseil des constitutionnel.

On a critiqué cet arrêt parce que le conseil d’Etat sortait de ses domaines de compétence. On considère qu’avec la hiérarchie des normes, on a une hiérarchie des organes. Le conseil a créé son propre outil juridique qui est un PFLR qui est l’interdiction d’extrader pour un motif politique et il annule le décret d’extradition de Mr Koné. Le conseil d’Etat devait interpréter une convention internationale et pour le faire il a du utiliser un principe juridique de valeur équivalente et pour ce faire il a créé un PFLR.

B) La théorie de la loi écran

Le juge administratif doit contrôler la validité d’un acte administratif pris sur le fondement d’une loi. Ce qu’on reproche, c’est le fait que l’acte peut être contraire à la constitution. Dans ce cas, le juge refuse d’opérer un contrôle. La loi fait écran entre le juge administratif et l’acte.

Contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi. Hors le juge administratif est incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois pour deux raisons: le juge administratif est en dessous de la loi.

L’arrêt Arrighi du conseil d’Etat du 6 novembre 1936 dit que la théorie de la loi écran peut être assouplie en se référant à l’arrêt Quintin du 17 mai 1991 du conseil d’Etat : si le législateur laisse une marge de manoeuvre au pouvoir réglementaire, alors un contrôle de la constitutionnalité de l’acte administratif est possible parce que cela ne revient pas à contrôler le législateur.

Le juge administratif peut effectuer un contrôle de constitutionnalité des actes administratifs soit quand il n’a pas de loi, soit quand lorsque la loi est suffisamment permissive pour opérer un tel contrôle.