La police administrative : définition, régime juridique

La police administrative : définition, distinction (PA spéciale / PA générale), régime juridique

On range l’ensemble des fonctions de l’administration dans 2 grandes catégories :

• – C’est aussi un prestataire de service. L’administration construit des écoles, des routes… Ces activités de service sont regroupées sous le nom de service public.
• – Orienter, encadrer, réglementer les comportements des administrés. Pour se faire, elle prend des actes administratifs qui sont nécessairement unilatéraux. Ces activités passent par l’édiction d’actes unilatéraux qu’ils s’adressent à tous, ou qu’ils soient particuliers (régime d’une certaine zone) ou qu’ils s’adressent à un individu. La police est l’action disciplinaire de l’administration sur les individus, la discipline collective. Par définition, l’acte de police, l’acte par lequel l’administration exerce son action de police restreint, limite, encadre, les individus et portent atteinte à leur liberté.

Section 1 : La notion de police administrative

I ) La définition de la police administrative

La police administrative est l’activité consistant à prévenir les troubles à l’ordre public soit par le moyen d’acte unilatéraux pris à cette fin soit par des opérations matérielles destinées au maintien de l’ordre public.

II ) La notion d’ordre public et la distinction entre police administrative générale et police administrative spéciale

• A) La notion d’ordre public de la police générale

Toute opération doit être justifiée par son but, on ne recourt pas aux moyens de la police si on n’a pas besoin d’atteindre un but d’ordre public. On parle de police administrative générale lorsqu’il s’agit de satisfaire un ordre public général. L’ordre public général est un ordre matériel et extérieur.

• • 1) L’ordre public général
    • a) Les éléments traditionnels

L’ordre matériel et extérieur sont des éléments de définition trouvés dans les lois (5 avril 1884). La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sécurité, la tranquillité et la salubrité publique.

La sécurité, la tranquillité et la salubrité sont les 3 composantes générales de l’ordre public.

• La sécurité signifie essayer de prévenir les risques d’événements d’accidents de toutes natures.
• La salubrité s’est assurer les conditions d’hygiène et de sécurité sanitaire.
• La tranquillité consiste à prévenir les troubles empêchant les personnes de faire des activités quotidiennes.

• • • b) La morale publique ?

La question s’est posée à l’occasion d’un film scandaleux « Le feu dans la peau » de 1959. Arrêt célèbre que l’on retrouve aux GAJA des films Lutétia : le maire de Nice avait interdit la diffusion d’un film aussi osé sur le territoire de sa commune. Peut-on pour de simples raisons morales prendre une mesure de police administrative ? Le Conseil d’Etat affirme que « oui on le peut, mais pas seulement en raison du caractère immoral de l’activité, il faut aussi des circonstances locales en raison du maintien de l’ordre public ». Il faut que le maire, s’il prend une telle mesure, évite les risques pour l’ordre public. La morale publique n’est pas une composante de l’ordre public puisqu’il n’est pas possible de démontrer l’existence de troubles réels et sérieux pour des motifs de sécurité et de tranquillité. La morale ne justifie pas tout à elle seule.

• • • c) Le respect de la dignité humaine

Ce problème a été posé au Conseil d’État lors d’un arrêt du 27 octobre 1995 que l’on trouve dans les GAJA, arrêt commune de Morsang-sur-Orge. Un organisateur de spectacle eut l’idée d’organiser un lancé de nain dans une boîte de nuit de la commune. Le Conseil d’État justifie l’interdiction du maire. Il n’y avait aucun problème d’atteinte à la sécurité, à la tranquillité ou à la salubrité publique. Il n’y a pas un problème de morale publique.

« Le respect de la dignité humaine est une composante de l’ordre public, et l’autorité investit du pouvoir de police municipale peut, même en l’absence de circonstances locales particulières, interdire une activité en contradiction avec le respect de la dignité de la personne humaine ». Le respect de ma propre dignité justifie la restriction à ma liberté. La dignité de l’individu joue contre sa propre liberté. Peut-on protéger la dignité d’une personne contre elle-même ? On ne trouve pas d’essai de tentative de définition de la dignité humaine. Il faudrait que le Conseil d’État. C’est une moralisation du droit de police, mais c’est essentiellement la morale personnelle du juge qui compte pour juger du respect ou non de la dignité humaine. Le principe de dignité nous est venu de l’Allemagne.

C’est la reprise de la théorie de l’impératif catégorique de Kant « ne traite jamais quelqu’un comme un moyen mais comme une fin en soi ».

Une mesure de police générale doit poursuivre un but d’ordre public. C’est la condition nécessaire mais insuffisante de la légalité de la mesure de police. Le pouvoir de police c’est l’ensemble des prérogatives dont dispose l’administration pour poursuivre un but d’ordre public général tel que défini préalablement.

• • 2) Les titulaires du pouvoir de police générale

Il y a 3 niveaux :

• – Des autorités nationales à compétence nationale (le Président ou le Premier ministre).
• – Des autorités nationales à compétence départementale (par le préfet au nom de l’État).
• – Des autorités nationales à compétence communale (par le maire).

À Paris, c’est le préfet de police qui à la fonction d’autorité communale, car c’est la capitale.

• B) Les polices administratives spéciales

Certaines catégories de la population formes des groupes particuliers à l’égard desquels une police spéciale doit être menée : étrangers, gens du voyage, gares, aéroports, immeubles particuliers. Ce sont des mesures d’interventions qui ne relèvent pas de la police générale.

La loi organise, à côté de cette compétence générale d’assurer l’ordre public général, des mécanismes d’intervention, des systèmes de compétences pour intervenir dans des situations spécifiques en donnant des pouvoirs autres que ce de la police administrative générale.

Ces pouvoirs poursuivent les mêmes buts (sécurité, salubrité et tranquillité) d’ordre public, mais poursuivent également d’autres buts spécifiques (lois d’affichages publicitaires)). Il y a des ordres publics spéciaux (police de la construction, police de l’affichage : il y a une justification des mesures des limitations de l’affichage ou de la construction).

III. La police administrative et la police judiciaire

• a) Les principes

La police administrative possède un caractère essentiellement préventif. L’exercice de cette police consiste à prendre des mesures pour maintenir l’ordre public.

La police judiciaire a essentiellement un caractère répressif pour les personnes qui ont porté à atteinte à l’ordre public. Ce sont les moyens ayant pour objet de chercher les acteurs d’une faute pour les livrer à la police.

Pour distinguer : Y’a t-il une infraction concrète ? Si, oui, c’est une action de police judiciaire.

Une ronde est une opération matérielle de police administrative. Ils sont là pour ceux qui auraient des velléités de troubler l’ordre public.

Ces questions de distinction ne se posent que pour des cas d’opérations matérielles.

Arrêt Motsch du 5 décembre 1977 du tribunal des conflits : Mademoiselle Motsch est en voiture avec son ami Memet G. La police organise un barrage pour l’alcoolémie. MG accélère et force le barrage. L’opération à la base administrative devient judiciaire et comme la police tire sur la voiture et atteint Melle Motsch. L’instance est civile.

Arrêt : un passant arrive vers des policiers en ronde et signale une personne louche qui tourne autour d’une voiture. L’individu s’enfuit à l’approche des policiers. Les policiers le coursent, un coup de feu part. Est-on dans une affaire de police administrative ou de police judiciaire ? l’infraction n’a pas réellement été commise, on suspecte l’infraction ? puis-je rattacher ce qui se passe après qu’on est signalé l’individu suspect à une infraction ? Le tribunal de conflit appuyé sur des éléments matériels certains (comportement suspect, fuite), les agents ont eu l’idée qu’il poursuivait un homme en possible infraction. Cette simple suspicion transforme cette affaire de police administrative en infraction de police judiciaire.

Arrêt : une société de transport de fond assure un transport important nécessitant une escorte policière relevant de la police administrative. Ce transport de fond se fait attaqué, les malfaiteurs s’emparent du butin, prennent la fuite et on n’arrive pas à les attraper. Le préjudice est celui de la société qui a perdu des fonds parce que les auteurs de l’infraction n’ont pas été arrêtés mais aussi parce que l’escorte n’était pas suffisante. Il y a une double faute, un concours de faute. Il y a une faute imputable à une opération administrative et une faute imputable à l’action de police judiciaire. Le tribunal des conflits dit que la faute principale de l’opération est dans l’organisation de l’opération de police administrative. Où est la faute qui a causé le dommage principal ?

• b) Le concours des compétences de police

Pour une même situation, il se peut que plusieurs autorités de police rentrent en concurrence. Plusieurs autorités peuvent être habilités à agir face à une même situation.

3 possibilités de concours :

• – Concours de plusieurs autorités de police générale : Le code de la route est une règle nationale. Est-ce que l’autorité locale de police (le maire) sur le territoire de sa commune peut fixer d’autres règles ? Le Conseil d’État le 19 avril 1902 concernant le maire de Néris-les-Bains affirme que l’autorité locale, le maire, peut prendre une autre mesure à la condition qu’elle soit plus rigoureuse. Il ne peut pas prendre, en revanche une mesure moins rigoureuse, sauf si le texte qui institue la mesure l’y autorise expressément. Un diagnostic particulier, où la tranquillité et la sécurité des riverains sont menacées, peut conduire à prendre des mesures plus rigoureuses.
• – Concours d’autorités de police générale et de police spéciale : la police du cinéma, police spéciale, donne au ministre de la culture, après avis, les visas ainsi que les limitations d’accès en fonction de l’âge. Baise-moi interdit aux moins de 16 ans, le Conseil d’État le fait classer X. Le visa d’exploitation autorise la diffusion sur le territoire national. Si des circonstances particulières locales le justifient, l’autorité de police générale peut prendre une mesure plus rigoureuse que la mesure de police spéciale.
• – Concours de plusieurs autorités de police spéciales : non c’est pas possible.

Section 2 : Le régime juridique des mesures de police

• A) Les principes généraux

Il y a des conditions générales qui s’appliquent.

Un acte administratif de police (ou quel qu’il soit) ne peut être pris que si l’autorité qui le prend à la qualité légale pour prendre cet acte. Le conseil municipal ne peut pas prendre de mesure de police générale, il n’est pas compétent, la décision est illégale et sera annulée par le juge.

Il y a des formes et des procédures à respecter pour un acte administratif.

En matière de police lorsqu’il s’agit d’une mesure qui touche un individu ou un groupe d’individus, il faut le motiver expressément et en plus il faut respecter la procédure contradictoire (entendre les arguments de l’intéresser).

La mesure de police doit être prise obligatoirement en vue de répondre à une atteinte de l’ordre public (sécurité, salubrité et tranquillité). Le maire d’une commune réglemente les horaires d’une boîte de nuit. Le maire est patron d’un bar, il a intérêt à avoir une clientèle captive. La mesure est illégale car elle est d’ordre personnel et non d’ordre public. Le pouvoir a été détourné. La compétence est toujours liée à un but.

Le maire de Biarritz prend un arrêté de police qui interdit aux baigneurs de la plage de se déshabiller et de se changer à l’air libre même en prenant toutes les précautions nécessaires. En vérité, la ville exploite des cabines payantes de déshabillage et oblige ainsi les baigneurs à les utiliser à titre onéreux. Le maire a agi dans l’intérêt de la commune, mais il s’agit d’un but financier.

La police générale passe par des actes de police et des opérations matérielles : des opérations de police générale. Ces mesures, ces actes pris par l’autorité de police, sont très limités. L’autorité de police générale ne peut que laisser faire ou interdire. Le maire de Montauban reçoit des plaintes répétées des citoyens ou de visiteurs contre les photographes filmeurs. Le maire prend un arrêté, dorénavant les personnes qui souhaitent exercer leur profession de photographe sur le territoire de la commune devront exercer une demande préalable et ne pourront exercer cette activité que s’il n’y sont autorisés. Il avait donc pris une mesure sous la forme d’une autorisation préalable. Conseil d’État du 22 juin 1951 affirme que le maire ne peut pas sous mettre une action à une autorisation ou une déclaration préalable. Pour cela, il faut un texte spécial qui le prévoit expressément. La police générale ne peut que interdire ou laisser faire.

Une manifestation publique dans la rue doit être déclarée préalablement.

La police administrative, qui est la fonction de maintenir l’ordre public et la sécurité, une fonction régalienne de l’État. Cette fonction passe par des actes qui sont toujours unilatéraux. Sur la matière de l’ordre public, la puissance publique ne contracte pas. Il n’y a pas de contrat en matière de police.

• B) Le principe de nécessité des mesures de police

La mesure prise doit être adaptée aux circonstances et à un but, elle doit être un moyen réel et relativement efficace pour ainsi atteindre le but. Il faut trouver le juste équilibre entre les exigences de l’ordre public et celle de la liberté. La puissance de police est celle qui assure au mieux l’autorité de police en respectant au mieux les libertés.

La mesure de police est une ingérence dans la liberté puisqu’elle la restreint, elle l’encadre.

Une ingérence dans la liberté devient une violation de cette liberté lorsque cette ingérence est disproportionnée. On va trop loin, pour des motifs légitimes certes, mais on va trop loin. Arrêt Budingeou de 1937 : une mesure de police qui limite une ou plusieurs libertés n’est légale que si elle est proportionnée et nécessaire. Arrêt du Conseil d’État du 19 mai 1933 ou arrêt Benjamin : René Benjamin, écrivain réputé est invité à faire une conférence dans la ville de Nevers. À Nevers, certains enseignants de la ville sont contre l’action française dont fait partie l’écrivain. Le maire de Nevers décide alors d’interdire la réunion publique portant ainsi atteinte à la liberté de réunion et d’expression. Benjamin attaque cette décision la mesure n’était pas nécessaire et était trop radicale. « l’éventualité de trouble ne présentait pas de gravité telle qu’il n’ait pu maintenir l’ordre sans prendre les décisions prises ». Lorsqu’entre plusieurs mesures possibles il y en a une qui assure avec même efficacité le maintien de l’ordre public et qui est moins restrictive pour la liberté qu’une autre mesure envisageable, il faut prendre la mesure la plus douce. La mesure la plus rigoureuse, la plus attentatoire à la liberté n’est pas nécessaire.

Le maire de Menton interdit l’accès de sa commune à tout véhicule transportant des matières dangereuses, sauf besoin de livraison. Cette interdiction générale et absolue est estimée légale, car les rues de la ville sont petites et sinueuses. Cette mesure va dans l’intérêt de tous, elle est nécessaire.

Plus d’une interdiction est générale et absolue dans l’espace et dans le temps, plus elle a des chances de ne pas être nécessaire.

Un maire prend un arrêté anti-mendicité, il est interdit toute forme de mendicité ainsi que la consommation d’alcool en dehors de tous les lieux réservés à cet effet. Les SDF boivent et mendient. Ces troubles ne concernaient qu’un nombre limité de voies et de places.

À Paris, le quartier Beaubourg, il y a interdiction de faire de la musique dans la rue en dehors d’un créneau horaire. Le Conseil d’État annule car il estime que cette mesure d’intérêt général n’est assortie que de dérogations trop limitatives, il n’a pas suffisamment adapté cette mesure dans le temps et l’espace.