• La police administrative : objet et régime juridique

    LA POLICE ADMINISTRATIVE

      Pour l'administration, fixer le cadre de la vie en société on a vu que la première fonction est l'exécution des lois. A côté de cela, on a la police administrative. Constat ambiguïté: «polis»: la cité en grec, donc l'État.

    Au temps présent la police peut désigner une forme de l'action administrative. Il peut aussi désigner les organes qui exercent cette activité.

    Il s'agira de parler de la police administrative au sens de la fonction, d'une finalité: l'ensemble des interventions de l'administration qui tend à imposer à la libre action des individus, la discipline exigée par la vie en société.

    Cette mission autoriserait des interventions dangereuses des gouvernants qui pourraient porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux, avoir une tentation totalitaire.

    Dans une démocratie libérale, dans un État de droit, il faut être plus précis dans la définition.

    Principes:

    - Il revient au pouvoir constituant, puis au législateur de définir et d'organiser l'exercice des droits et libertés fondamentaux (article 34 réserve bien au Parlement la fixation des libertés fondamentales pour l'exercice des libertés)

    - La police administrative* va se définir plus limitativement comme l'activité des autorités administratives ayant pour objet le maintien de l'ordre public, empêcher le désordre. Cette activité va être limitée par la nécessité de son but: le maintien de l'ordre public.

    - Même réduite au maintien de l'ordre public, l'activité de police administrative peut encore potentiellement être dangereuse pour la protection de nos droits et libertés. Au nom de l'ordre, les gouvernants peuvent prendre des mesures liberticides. Il n'y a pas de vie sociale sans un minimum d'ordre.

    Mais la caractéristique de l'Etat libéral est que dans le rapport entre l'ordre et la liberté, la place la plus importante est réservée à la liberté. Dans une société démocratique, les autorités administratives doivent s'efforcer en permanence d'opérer une conciliation entre les exigences naturelles de la prévention des troubles à l'ordre public et l'exercice des droits et libertés.

     

    Section1: L'objet du pouvoir de police administrative

     I) La notion d'ordre public

    Différent de l'article 6 du Code Civil. C'est le but de la finalité administrative.

    A) Les composantes élémentaires

    On a pris l'habitude de se référer à la définition de l'ordre public en matière de police municipal à l'article L 2212-2 du CGCT.

    - l'ordre public vise la protection de la sécurité (protection contre les atteintes aux personnes et aux biens (activité de secours en cas de catastrophe naturelle, de violence)), tranquillité (maintien de l'ordre dans les lieux publics (rue)), salubrité publique (hygiène publique, contrôle qualité eau, denrées alimentaires, lutte contre pollution, prévention contre diverses maladies). En matière de police administrative générale, une autorité administrative à l'interdiction de se fonder sur d'autre motif.

    - Caractère de la notion: un ordre public, extérieur (il ne s'agit absolument pas d'une volonté de discipliner les comportements privés); matériel (répression des troubles physiques, concrets, matérialité des atteintes), relatif (le maintien de l'ordre s'adapte aux circonstances de temps et de lieu).

     

    B) Les composantes complémentaires

    En dépit de la stabilité des textes en droit français, il y a la tentation d'élargir le concept d'ordre public.

    • La moralité est elle une composante de l'ordre public?

    Le droit français est fidèle au libéralisme politique. En elle même elle n'est pas une composante. Malgré cette affirmation de principe, le juge administratif admet que l'autorité administrative puisse prendre en compte certains éléments de moralité.

    Cette idée s'est développée en matière de cinéma, de pub, le CE va admettre en cas de trouble à l'ordre public que un maire peut légalement interdire sur le territoire de sa commune la projection d'un film en se fondant sur son caractère immoral, mais à la condition que la mesure d'interdiction soit justifiée par des circonstances locales (ordre relatif). CE section 18 décembre 1959 Société les films lutétiens.

    • Le respect de la dignité de la personne humaine est elle une 4ème composante de l'ordre public?

    Oui. L'ordre public n'est plus fondé sur une trilogie. Ce principe a connu une promotion juridique extraordinaire, tenant à l'universalisme des droits de l'Homme, érigé en PGD communautaire CJUE 2004 Société Oméga.

    Le conseil constitutionnel a érigé ce respect en principe de valeur constitutionnel le 27 février 1994 Loi bioéthique.

    Le CE choisit d'intégrer cette dignité humaine comme composante de l'ordre public au sens de la police administrative. CE Assemblée, 27 octobre 1995 Commune de Morsang sur Orge. Certaines boites de nuit proposent le spectacle du lancer de nain, moyennant rémunération. Le propriétaire de spectacle invoque la liberté du commerce et de l'industrie et du travail. La mesure d'interdiction du maire n'entrait pas dans la trilogie de l'ordre public.

     

    Le CE va confirmer la légalité de l'arrêté du maire car l'interdiction était fondée sur le respect de la dignité de la personne humaine. Il en fait une 4ème composante de l'ordre public. En raison du caractère primordial de la dignité, il n'a pas besoin d'être associé à des circonstances locales. C'est un droit si absolu et intangible que nul ne peut y renoncer. Les autorités publiques, au nom de la dignité humaine, peuvent ainsi protéger les individus contre eux même. (C’est ce qui explique le port obligatoire du port de la ceinture de sécurité).

    II) Les distinctions permettant de cerner l'objet de la police administrative

    A) Police administrative et police judiciaire

    La police judiciaire relève en effet de la fonction judiciaire. Le contentieux de l'activité judiciaire relève de la compétence des juridictions judiciaires. Tribunal des conflits 1952 Préfet de la Guyanes.

    La distinction est d'autant plus importante qu'en pratique les deux activités de police sont exercées par les mêmes agents.

    Depuis l'origine, la distinction se fonde sur un critère finaliste (but de l'activité), consacré par une décision du tribunal des conflits 1951 Noualek.

    La police administrative est une fonction préventive, la police judiciaire a une fonction répressive des auteurs d'infractions pénales.

    La police administrative peut aussi faire cesser un trouble existant. La police judiciaire n'est pas intégralement répressive, c'est plutôt une activité qui préparer la répression pénale, en constatant les infractions, en recherchant les auteurs, en réunissant les éléments de preuve etc.

    Le juge compétent sera déterminé au regard du but qui animait l'agent de police au moment où un préjudice a été subi.

    Appréciation d'ensemble pour déceler l'opération de police dans laquelle le préjudice allégué trouve essentiellement son préjudice. On a reconnu la compétence du juge administratif pour l'action en responsabilité dirigée contre l'État du fait de l'attaque réussie d'un transport de fonds.

    B) Police administrative générale et polices administratives spéciales

    Au cours du 20ème siècle, en raison de la spécialisation des activités humaines, on a vu se développer des polices dites spéciales.

    L'activité de police générale consiste dans le maintien de l'ordre public à l'égard de l'ensemble des activités humaines.

     

    La spécialité va tenir à plusieurs motifs:

    - spécialité du but de la police: n'est pas la sauvegarde de l'ordre public mais une finalité spéciale (esthétique, culturelle, protection des monuments historiques).

    - spécialité des individus à laquelle elle s'applique, on constate ainsi en droit français l'existence d'une police des étrangers, une police spéciale des gens du voyage.

    - En raison de la spécialité de l'activité humaine à laquelle elle s'applique (police spéciale des débits de boisson, chasse, plage, cinéma, publications étrangères publications destinées à la jeunesse, établissements classés pour la protection de l'environnement.

    Pour être spéciale, une police n'a pas besoin de l'être au regard des trois critères énoncés. Un seul suffit.

    Exemple: la police des édifices menaçant ruine. Elle n'a pas de but spécial, sécurité publique. Mais elle est spécifique en raison de son objet.

    La police spéciale fait toujours l'objet d'une réglementation précise et détaillée. Elles sont toujours prévues par un texte, parfois réglementaire, mais très souvent législatif. Elle est souvent attribuée à des autorités administratives distinctes de celles qui exercent la police générale (souvent les ministres et les préfets).

    C) Distinction entre Pouvoir et devoir

     

    L'article 1 de la loi de mars 2003 relative à la sécurité intérieure dispose que l'État a le devoir d'assurer la sécurité en veillant au maintien de la paix et de l'ordre public.

     

    Cet article n'est rien d'autre qu'une proclamation d'intention; c'est une affirmation politique dans un texte juridique.

    En réalité, le régime juridique de la PA n'est pas toujours une obligation.

     

    Donc pour savoir si c'est un pouvoir ou un devoir, les réponses sont nuancées :

     

    • Une réglementation de police est déjà existante :

    Comme pour tout acte juridique obligatoire, l'autorité administrative a l'obligation d'appliquer les réglementations en vigueur.

     

    • L'autorité administrative de police a t-elle l'obligation d'édicter des mesures de police initiales (c'est-à-dire qui n'existent pas encore)? Donc y a t-il une obligation de prendre des mesures de police inédites?

     

    La jurisprudence existe mais est sans commune mesure avec toutes les évolutions récentes affectant le pouvoir réglementaire d'exécution des lois.

    Le CE a en effet reconnu l'obligation d'exercer le pouvoir de police de manière initiale dans CE, 1959, Doublet : il admet ici la recevabilité d'un REP contre le refus d'un maire de prendre un arrêté réglementant le camping sur le territoire de la commune. Donc indirectement le juge admet l'idée d'une obligation.

     

    Le CE juge que pour qu'il y ait obligation il faut la réunion de 3 conditions cumulatives :

    • la mesure sollicitée est indispensable
    • Pour faire cesser un péril grave
    • Résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour l'OP.

     

    Il y a rarement des hypothèses où le juge estime que l'administration était tenue d'agir.

    Section 2 : Le régime juridique de pouvoir de police administrative

    C'est une compétence dont l'exercice est soumis au principe de légalité.

    I) La compétence en matière de police administrative

    A) Les procédés du pouvoir de police administrative

    1) Les modalités du pouvoir de police administrative

     

    La police exerce par la réglementation. Spécificité des règlements de police : tout en étant des règlements administratifs, ils sont accompagnés de l'édiction de sanctions pénales en cas de méconnaissance de leurs dispositions. Cette existence de la sanction pénale qui est la plupart du temps une sanction de contravention fait toute la spécificité du règlement de police administrative.

    Le pouvoir de police s'exerce par l'édiction d'actes administratifs unilatéraux et individuels. Ces actes, adressés à une personne en particulier sont très souvent écrit mais ils peuvent être verbaux et même se réduire à un geste (le bras tendu de l'agent de police qui demande de se garer). C'est en matière de police que s'applique l'exécution forcée des actes administratifs.

     

    Il y a en revanche un procédé interdit, celui du contrat; le pouvoir de police ne peut s'exercer que de manière unilatérale.

    La police administrative est le type même d'activité régalienne qui ne saurait être confiée à des personnes privées donc le contrat est impossible. Ce principe suscite des difficultés car on constate une forme de délégation du service de police à l'occasion d'une activité de SP et le juge sanctionne. Principes affirmés dans CE, 1932, Ville de Castelnadary.

     

    2) L'objet des mesures de police administrative

     

    Souvent une mesure de police ordonne (le maire ordonne la démolition d'un bâtiment insalubre qui menace de s'effondrer).

    Ensuite, plus fréquent, la mesure de police est souvent un acte qui interdit (circulation interdite en ville de telle heure à telle heure pour une manifestation).

    Enfin, une mesure de police peut autoriser. Les objets des mesures de police sont, par la force des choses, attentatoire à l'exercice des libertés.

     

    L'interdiction n'est pas la mesure la plus attentatoire aux libertés; en fait, le système répressif est ce qui est de plus conforme aux libertés, à l'État de droit, à la démocratie libérale.

    En effet, le principe de base de la philosophie libérale (article 5 DDHC) est que tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché. C'est-à-dire que tout ce qui n'est pas interdit est permis.

    Donc dans une démocratie (régime qui respecte les libertés), les activités humaines sont en principe libres sous réserve des restrictions imposées par les pouvoirs publics. C'est donc en toute liberté que l'homme méconnaît une interdiction.

    Donc lorsqu'une mesure interdit, on reste libre dans l'acte de méconnaissance du droit. C'est pourquoi le régime répressif est prédominant dans les démocraties libérales. Le système répressif s'accompagne parfois de déclaration préalable (mais pas autorisation préalable). Les activités privées restent libres simplement sous réserve d'en avertir préalablement l'autorité administrative; ex : création d'une association ou l'organisation d'une manifestation.

    Le système le plus attentatoire est donc l'autorisation préalable. Il incarne le système préventif est le plus attentatoire aux droits libertés puisque l'individu ne peut exercer une activité que sous réserve d'avoir obtenu de l'administration une autorisation préalable (licence, permis de conduire...). Ce système abouti au principe opposé au libéralisme qui rend possible que ce qui est expressément autorisé.

     

    CE ass, 1951, Daudignac : concerne une activité développée au lendemain de la 2° guerre mondiale photographe filmeur (photo des passants dans la rue pour ensuite le proposer d'acheter la photo). Le maire dit qu'ils portent atteinte à l'ordre public donc instaure l'autorisation préalable de cette activité. Le CE a donc classiquement annulé cet arrêté municipal en estimant qu'un maire ne peut pas de lui-même instaurer une autorisation préalable.

     B) Les titulaires du pouvoir de police

     

    1) La liste des titulaires

     

    Il faut opérer une distinction :

     a) En matière de police générale

     

    À la différence du pouvoir réglementaire d'exécution des lois, la police générale est une compétence qui n'est pas fixée par les textes constitutionnels. Ceci peut sembler surprenant puisque l'activité des polices est toujours potentiellement dangereuse pour les droits et libertés.

     

    Dans la tradition juridique française, notamment sous la 3°, on en déduisait que la compétence en matière de police administrative devait être celle du Parlement puisque dans la tradition libérale, seul le pouvoir législatif peut apporter des limitations au libre exercice par les particuliers de leurs droits et libertés.

     

    Pour autant, l'activité de police est une activité concrète, quotidienne, il s'agit de réagir sur le terrain à la prévention des troubles à l'ordre public. Le pouvoir de police général est apparu comme étant plus adapté à des autorités locales sur le terrain qu'à des autorités nationales. Seulement le pouvoir de police n'est pas une activité concrète qui nécessite de réagit rapidement à des circonstances sur le terrain.

     

    En effet, le pouvoir de police implique d'abord un pouvoir de réglementation et il se peut que cette réglementation ne concerne pas simplement un lieu précis (commune) dans lequel il y ait des troubles à l'ordre public mais doivent s'appliquer sur l'ensemble du territoire.

     

    C'est pourquoi, le CE va estimer qu'il existe, au niveau national, un pouvoir réglementaire de police dont le titulaire à l'époque va être le chef de l'État c'est-à-dire le président de la république et que ce dernier détient son pouvoir en dehors de toute délégation législative mais en vertu de ses pouvoirs propres et ainsi sera reconnue la légalité du 1° code de la route qu'avait édicté le président de la république : CE, 1919, Labonne. Cette jurisprudence est toujours valable, elle n'a pas été remise en cause par l'entrée en vigueur de la Constitution de la V°. L'autorité qui a le pouvoir de police générale au plan national est le 1° ministre.

    L'autorité de police générale est le préfet. L'autorité de police générale déconcentrée est le maire.

    Le maire est compétent pour tout ce qui concerne les troubles à l'ordre public survenant sur le territoire de sa commune. Tout ce qui concerne la vie communale le concerne mais il faut savoir que le maire est également compétent pour réglementer la circulation routière sur les routes nationales et départementales pour la partie qui traverse l'agglomération. Le préfet c'est pour les mêmes routes mais hors agglomération.

     b) En matière de police spéciale

     

    Les polices spéciales sont très nombreuses et sont régies par un système différent.

     

    La caractéristique d'une police spéciale est d'être strictement encadrée par un texte la plupart du temps au niveau législatif donc pour savoir quel est le titulaire d'une police spéciale, il faut se reporter au texte institutif.

     

    Cependant les pouvoirs de police spéciale sont très souvent confiés à des ministres; ainsi la police spéciale des étrangers va revenir au ministre de l'intérieur; la police spéciale du cinéma va revenir au ministre de la culture.

    Mais, il arrive aussi qu'une police spéciale soit confiée à une autorité de police générale (ex : le préfet). On voit même des polices spéciales confiées au maire (police spéciale de l'urbanisme; des bâtiments menaçant ruine; de la plage…).

     

    2) Les concours de compétence

     

    Les titulaires d'un pouvoir de police sont très nombreux en France et en plus s'ajoute la distinction police générale / police spéciale.

     

    Hypothèse du conflit de compétence : par erreur, une AA empiète sur la compétence d'une autre (ex : le maire prend une mesure à la place du préfet). Ce qui est plus intéressant n'est pas l'hypothèse de l'erreur mais celle où, de manière délibérée, une AA de police souhaite, pour diverses raisons, agir au titre d'une police autre que celle pour laquelle elle est compétente.

     

    3 hypothèses :

     

    ± Concours de compétence entre 2 autorités de PG :

     

    Il y a une autorité nationale (le 1° ministre) et des locales (notamment les maires). Le principe est que les autorités de police générale au niveau local doivent respecter les mesures de police générale prises au niveau national.

    Très rapidement, le CE va considérer que cette question de respect de réglementation hiérarchiquement supérieure, n'enlève pas à l'autorité inférieure le droit d'intervenir de manière supplémentaire (complémentaire).

    C'est-à-dire que la structure unitaire de l'État français n'enlève pas au maire le pouvoir d'intervenir pour prendre des mesures complémentaires là où l'autorité nationale est déjà intervenue.

    Mais le CE ajoute que c'est à condition, pour l'autorité locale, de prendre des mesures plus rigoureuses imposées par des circonstances locales particulières (principe élémentaire du droit français) : CE, 1902, Commune de Néris-Les-Bains : le ministre a le droit d'autoriser les jeux d'argent dans les stations thermales. Ici le maire pouvait interdire pour des raisons particulières les jeux d'argent alors qu'au niveau national ils étaient autorisés dans les stations thermales.

    ± Concours de compétence entre PS et PG :

     

    Il faut qu'il poursuive le même objet et la même spécialité. Normalement, les police spéciale et police générale sont exclusives l'une de l'autre. Il n'y a pas de raison pour qu'un maire ait le droit de s'immiscer dans la police spéciale des chemins de fer.

     

    • Hypothèses où l'autorité de police spéciale a déjà agit :

     

    L'autorité de police générale est en principe incompétente pour intervenir mais le juge va transposer sa jurisprudence Commune de Néris-les-Bains et il en déduit que l'autorité de police générale pouvait prendre des mesures plus rigoureuses imposées par des circonstances locales particulières. Nous retrouvons ici CE section, 1959, Société les films Lutecia. Police spéciale du cinéma : le film reçoit son visa sur l'ensemble du territoire. Le maire peut interdire le film si des circonstances locales particulières existent (ici soucis de moralité propre à une commune).

     

    • PS pas encore agit :

     

    Police générale peut intervenir en cas de péril imminent. Le maire a sur sa commune une usine très polluante. Le maire est prévenu qu'une explosion va avoir lieu; il peut prendre les mesures nécessaires.s mesures nécessaires.explosion va avoir lieude péril imminent. Le maire a sur sa commune une usine très polluante. le

     

     II) La légalité des actes de police administrative

     

    2 ordres juridictionnels interviennent :

                                                         

    D'une part le juge civil peut être amené à statuer en cas de voie de fait dans l'hypothèse où l'acte de police serait en fait un acte d'une particulière gravité. Il faut mentionner l'intervention du juge répressif au nom de l'idée que la grande majorité des règlements de police est accompagnée de l'édiction de sanctions pénales, de contraventions de police.

    Donc très souvent, le juge pénal (répressif) est saisi par un contrevenant qui conteste la sanction qu'on lui a appliqué et, à l'occasion de son recours, il invoque, par la voie de l'exception, l'illégalité du règlement de police ayant prévu la sanction.

    À ce moment, depuis 1994, le juge répressif est compétent pour apprécier lui-même la légalité du règlement de police.

     

    Le contrôle qui nous intéresse le plus est celui exercé par le juge administratif, il est plus important qualitativement et quantitativement.

    Le contrôle du juge administratif s'exerce sous une double forme :

    • Sous la forme du REP, c'est-à-dire un recours en annulation.
    • Sous la forme de la mise en cause de la responsabilité de l'administration.

     

    En droit français, pendant longtemps, l'activité de police était soumise à un régime d'irresponsabilité parce qu'on estimait que l'État n'engageait jamais sa responsabilité dans l'exercice d'une activité de puissance publique dans l'exercice d'une activité de souveraineté.

     

    Cette conception ancienne a été abandonné par le CE il y a longtemps dans CE, 1905, M.Tomaso-Grecco : le CE admet que les dommages causés par des opérations de police engagent la responsabilité de l'administration en cas de faute lourde.

    Le contrôle du juge administratif s'exerce par le biais du REP des actes administratif unilatéraux hors en matière de police, il n'y a QUE des actes unilatéraux.

     

    Comme tous les actes administratifs, les actes de police sont soumis au principe de légalité; ils seront donc annulés lorsqu'ils sont illégaux. Ce contrôle n'est pas propre aux actes de police, comme n'importe quel acte, l'annulation peut être due à l'incompétence de l'auteur de l'acte.

     

    Depuis un avis CE, 2000, Société L&P Publicité, le CE estime que le droit de la concurrence faisant partie intégrante du bloc de légalité, les autorités de police doivent, dans le cas de l'édiction de leurs mesures de police, prendre en compte les règles de concurrence.

     

    Depuis longtemps, le contrôle du juge administratif en matière de police comporte une spécificité qu'on ne retrouve pas ailleurs.

    Cette spécificité tiens à 2 raisons : d'une part, la caractéristique de la mesure de police qui interdit ou autorise, c'est qu'elle porte atteinte au libre exercice, par les particuliers, de leurs droits et libertés.

     

    CE, 1917, Baldy : la liberté est la règle; la restriction de police est l'exception.

    Le contrôle a plusieurs caractéristiques :

     

    • Le contrôle de la légalité d'une mesure de police est un contrôle de la nécessité de cette mesure :

     

    L'appréciation de cette nécessité est donc un élément de sa légalité. L'autorité administrative ne doit agir que pour poursuivre un but de police.

    Dans le cadre de la police générale, le but est le maintien de l'ordre public (salubrité, dignité…) alors que les polices spéciales ont des buts différents. Le juge examine donc si l'acte de police a bien été prit dans un but de police.

     

    Exemple:

    En matière de police générale, sera illégal tout acte qui n'est pas motivé par les seules 4 composantes de l'ordre public.

    En matière de police spéciale, si elle a le but de protection de l'esthétisme d'un édifice; toute mesure ayant un autre but est illégale. Ceci permet aussi au juge de vérifier la réalité du trouble à l'ordre public.

     

    • L'autorité de police, lorsqu'elle prend un acte, est tenue d'en concilier l'exercice avec le respect des libertés garanties par la loi et la Constitution :

     

    Le juge vérifiera donc cette obligation de conciliation. Dans un régime libéral, la liberté est la règle; la mesure de police l'exception. De là, le juge va donc mettre en œuvre un contrôle de proportionnalité entre l'intensité du trouble à l'ordre public et le contenu de la mesure prise par l'administration pour prévenir ou faire cesser ce trouble. Toute mesure doit être proportionnée à son but "on ne tire pas sur les oiseaux avec un canon".

     

    CE ass, 1933, Benjamin : c'était un écrivain sous la III° qui avait des positions politiques extrêmes (sera membre du gouvernement de Vichy). Il vient faire une conférence dans la ville de Nevers; le maire interdit la tenue de la conférence car il y a des risques de troubles à l'ordre public.

    La décision du maire est annulée car le CE estime que le maintien de l'ordre public peut être parfaitement assuré par un simple renforcement du nombre de policiers en charge de la sécurité. La mesure est donc annulée car elle est excessive.

     

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