La procédure administrative contentieuse Fiches/Cours

La procédure administrative contentieuse

La procédure administrative contentieuse se définit comme l’ensemble des règles qui régissent la conduite des procès devant les juridictions administratives. Chaque juridiction est soumise à une procédure dont l’observation permet à la fois d’éclairer le juge et de garantir les intérêts des parties.

Devant le juge administratif, cette procédure revêt un caractère particulier du fait que les parties au procès ne sont pas dans une situation d’égalité : d’un côté, il y a la puissance publique et de l’autre, des particuliers.

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Section 1 :Les sources et caractéristiques de la procédure administrative contentieuse

I- les sources

Les règles de la procédure administrative se trouvent dans un code, code de la justice administrative. Les principes qui irriguent la procédure administrative contentieuse figurent dans le titre préliminaire, dont l’existence a été proposée par René Chapus.

Ces principes sont issus de la pratique (depuis 1872), et on va dégager des principes ordonnés

Art L1 : champ de la délimitation du code

L2 : les jugements sont rendus au nom du peuple français, la justice déléguée

L3 à L5 : Principes de la procédure d’instruction (collégialité …).

L6 à L11 : recense les principes applicables à l’audience et à la décision. Faculté de dire le droit.

Ces principes ont depuis qu’ils ont été codifié font office de loi. Il y avait avant un désaccord entre le Conseil d’Etat et… . Le 1^er pensait que ces principes avaient valeurs réglementaire donc moins de valeur.

II- Les caractères

A- L’inquisitorialité:le juge dirige seul l’instruction. Les partis n’ont pas de relations directes, tout passe par le juge (il transmet la requête aux défendeurs, il est le nœud du rapport contentieux). ». Le juge à la charge de la preuve. C’est l’administration qui doit prouver si la preuve est valable. CE sect 26 janv. 1968 Sté « maison Genestai» . Le juge peut demander à l’administration les raisons de ces décisions, arrêt Conseil d’Etat Assemblée 28 mai 1954 Barel. Le fait que l’administration n’est pas répondue à cette demande, le Conseil d’Etat a jugé que l’administration était donc coupable. Principe qui se heurte aux secrets défenses. Le juge va refuser de connaître tous documents que lui seul peut connaître et ne peut pas soumettre aux partis.

Le juge peut tout mettre en œuvre pour connaître la vérité.

B- Le caractère essentiellement écrit de l’instruction

Dans la plupart des cas l’administration est défendeur. Weber dans sa théorie de l’administration, il exprime qu’elle est le culte du dossier, les agents passent mais l’administration demeure, d’où l’importance des traces écrites. Il y a des exceptions qui visent à renforcer l’oralité des procédures. Le contentieux du droit au logement article R778-5 : Le juge statue au terme d’une procédure écrite ou oral. L’oral permet d’aller vite. Idem pour les procédures d’arrêté de reconduite à la frontière. Sinon pendant le procès, les requérants peuvent durant l’instance d’invoquer un nouveau moyen oral. Ce qui va conduire à la suspension de l’instance pour que la partie adverse puisse répondre de cet argument. Si l’argument n’est évoqué qu’à l’oral, il n’aura pas d’effet. Pour que le juge le prenne en compte, après l’instance le requérant devra rendre un mémoire au juge, car celui-ci ne statue que sur des documents écrits. Même si c’est en train de changer, la phase d’instance est une phase très brève qui n’a pas d’intérêt dans l’ordre administratif. Les conclusions des rapporteurs publics sont lues très vite. Le procès administratif n’est pas dans l’optique d’une plaidoirie, il s’agit pour l’essentiel d’argument technique. D’où l’importance de l’écrit.

C- L’audience est publique :

Mais la procédure contentieuse est privé (la procédure d’instruction est secrète, seuls les partis ont accès aux dossiers). Pendant longtemps ce secret avait signifié secret de l’audience. Ce caractère secret a été progressivement levé au profit du caractère public de l’audience qui figure à l’article L6 du code de justice administrative : « les débats ont lieux en audience publique ».

Application de l’article 6 de la CEDH à l’instance administrative en matière sociale : CE Sect 29 juillet 1994, Département de l’Indre.

Extension de la jurisprudence Département de l’Indre au contentieux disciplinaire Conseil d’Etat Assemblée 14 février 1996 Maubleu.

D- Le caractère non suspensif de la procédure

L’article L4 du CJA. L’administration n’a pas besoin de montrer la légalité de ces actes pour qu’ils soient applicables, c’est la force de la chose … .

Durant la procédure on applique tout de même la loi, l’acte demeure applicable et appliqué jusqu’à ce qu’on le juge illégale. Exception de la suspension de l’acte pour les reconduites à la frontière.

Section II : Les branches du contentieux administratif

Classification des différents types des contentieux, qui prend en compte l’objet des requêtes et les différents types de pouvoirs du juge. Cette classification est classiquement remontée à un ouvrage, traité de la juridiction administrative, 1881 Edouard Laferrière. Il montrait 4branches contentieuses.

Le contentieux de pleine juridiction: marquée de 2 caractéristiques, le juge a tous ses pouvoirs, les litiges portent autant sur le fond et sur le droit.
Le contentieux de l’annulation: pouvoir du juge plus limité, il ne peut qu’annuler l’acte qui est contesté, l’objet est donc limité puisqu’il ne vise qu’à supprimer l’acte. Il s’agit du recours pour excès de pouvoir.
Le contentieux de l’interprétation: objet limité, le juge av déterminé le sens ou la portée d’un acte administratif, c’est le cas lorsque le juge judiciaire renvoie l’affaire devant le juge administratif pour qu’il apprécie la légalité de ‘acte.
Le contentieux de la répression ; qui consiste à réprimer les atteintes portées au domaine ainsi protégées.

Les deux 1ères sont des branches majeures, les 2 suivantes sont des branches mineures.

I- les branches majeures, le plein contentieux et le recours pour excès de pouvoir

L’excès de pouvoir: défini par la Conseil d’Etat dans un arrêt d’Assemblée, Dame Lamotte. Recours ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour objet d’assurer le respect de la légalité. Il permet d’obtenir l’annulation d’un acte administratif, rien que son annulation. Cette définition donnée par le Conseil d’ Etat appelle plusieurs précisions. Tout d’abord le Conseil d’Etat estime que le recours pour excès de pouvoir repose sur un principe du droit. Seule une loi peut déroger à un principe général du droit. Le Conseil Constitutionnel le 9 avril 96, relative à la Polynésie, il est allé plus loin que le Conseil d’Etat, il a lié le recours pour excès de pouvoir et el droit à un recours juridictionnel. Il a empêche et empêche encore de poser une interdiction générale de recours pour excès de pouvoir. Il est interdit au législatif de mettre en place une loi qui empêcherait de saisir le recours pour excès de pouvoir. Mécanisme pour défendre l’Etat de droit. Ce recours à un caractère objectif : selon la doctrine et Hauriou a souvent développé que ce recours est un procès fait à un acte, un individu qui attaque l’acte et non l’administration. C’est un procès à l’acte où l’administration est représentée par le ministre.

L’enjeu du procès n’est pas l’intérêt privé mais public car l’acte illégal sera retiré.

De façon processuelle, on ne peut dire que c’est un procès fait à l’acte : l’administration fait bien partis du procès (le défendeur n’est pas l’acte). L4auteur de l’acte va défendre son acte. On ne comprendrait pourquoi le Conseil d’Etat aurait rendu l’arrêt …

Tierce opposition n’a aucune raison d’être puisque c’est le procès fait à un acte.

De plus la question de l’intérêt pour agir ne se poserait que de façon mineure. Peu important qu’il ait un l’intérêt pour annuler cet acte. Il y aurait la notion de citoyen qui attaque un acte qui en fonction de sa citoyenneté la défend. L’objectivité n’est que dans le résultat. Le reste de l’excès de pouvoir est subjectif, intérêt pour agir…

Le plein contentieux: une instance dans le cadre de laquelle le juge ad, à l’instar du juge civil va constater, liquider et attribuer un droit. Ce n’est pas une prétention de légalité, mais une prétention plus basique. Le juge va avoir plein pouvoir sur le droit, son seul objectif est de s’assurer que le droit à la prétention du droit soit assuré. Contention de plein juridiction = le plein contentieux.

C’est un contentieux subjectif, dans son déroulement, la procédure mais objectif dans la façon d’arriver au résultat.

Dimensions qui permettent d’opposer l’excès de pouvoir et le plein contentieux

Recours pour excès de pouvoir:

Saisine du juge: possible même sans texte, pas besoin de fondement textuel, dès qu’il y a un acte on peut le contester.

Dispense d’un avocat : sauf devant le Conseil d’Etat.

Intérêt pour agir très souple. Interprétation très souple.

Pouvoir du juge: il annule et c’est tout, sauf qu’il a réussi à étendre sont pouvoir (voir fin du cours).

Caractère objectif du contentieux: un procès fait à l’acte, cet acte est contesté vis-à-vis du bloc de légalité administrative.

Moyen: de légalité

Date: prise en considération par la juge pour statuer sur l’affaire qui lui ai soumise (date où il siège ou au moment où l’acte litigieux a été adopté). Au moment où l’acte a été pris.

Le contrôle opéré par le juge: contrôle très encadré, il y a des degrés de contrôle variant en fonction de la liberté d’action de l’administration.

Effet de la décision: valeur erga omnes, l’annulation a une portée générale comme s’il y a avait jamais eu l’acte. Avec quelque exception lorsque l’annulation touche beaucoup de personne le juge peut imposer l’annulation à partir d’une certaine date. Arrêt Lafrégère. Il appartient au Conseil d’Etat de reconstruire la carrière du fonctionnaire (re calcul du taux de retraites…).

En plein contentieux

La saisine du juge seulement s’il y a un texte.

Présence de l’avocat obligatoire

Intérêts pour agir entendu de manière beaucoup plus circonscrite.

Pouvoir du juge: il peut annuler, réformé substitué sa décision à celle de l’administration. Il peut sanctionner l’administration en la condamnant à payer des dommages et intérêts.

L’office du juge: moyen de légalité, d’autres moyens davantage de fait (violation d’un contrat, commet une faute) appelé moyen de factualité. La date : appréciation plus souple, il statue en l’Etat du droit au moment du siège.

Contrôle du juge: contrôle entier, le droit, les faits il n’a aucune limité.

Effet: effets plus restreint, valeur inter partes, l’annulation ne vaut pas pour le passer mais que pour le futur, ce qui est moins problématique, plus basique. C’est le cas s’il annule un acte règlementaire qui ne vaut que pour l’avenir… .

On peut obtenir autre chose que l’annulation (excès de pouvoir, branche contentieuse la plus utilisé, représente le plus le rôle de garantie de l’Etat de droit du CE). La vrai procédure était le plein contentieux l’excès de pouvoir était secondaire, il était possible si aucun n’autre recours était envisageable. Cette exception ne joue plus, sauf lors d’un contentieux contractuel, qui abouti au même résultat que pour un recours en plein contentieux. C’est aujourd’hui le principal recours, le Conseil d’Etat a du faire face à une difficulté, annulation d’un acte qui lui donne une compensation financière. Arrêt CE 8 mars 1972 LAFAGE. Privation de certain avantage pécuniaire. Il dépose sa requête sans le ministère de l’avocat. L’objet de son recours et un objet financier. Donc le Conseil d’Etat aurait pu dire que l’objet étant à visé pécuniaire il ne peut avoir compétence, le requérant doit avoir recours à un avocat, affaire en plein contentieux. Mais ça aurait un effet peu incitatif (car il faut payer les frais d’avocat), le commissaire du gouvernement disait que ce recours devait être un instrument mis à la porté de tous pour la défense de la légalité méconnue, il estimait que le Conseil d’Etat pouvait admettre qu’un recours pour excès de pouvoir ait des conséquences financières. Le Conseil d’Etat va suivre le commissaire d’Etat mais l’objet financer n’est en matière procédural que second. Il a tout de même des contraintes, il ne peut faire valoir tout les moyens, seulement ceux de légalité.

Dans cet arrêt il accepte qu’il y ait un objet qui dépasse la légalité ce qui peut conduire à ce que le Conseil d’Etat soit amené à connaître des faits. C’est quelque chose qui est admis.

Les techniques du recours pour excès de pouvoir vont se rapprocher du plein contentieux, il va changer l’acte pour ne pas avoir à l’annuler. Les juges sont de moins en moins restreints. Il n’y a pas une imperméabilité stricte entre les deux branches.

Arrêt du Conseil d’Etat Assemblée 16 février 2009, société Atom, faire basculer le litige d’une branche à l’autre. Arrêt du 1^er mars 1991 LE Cun: excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat n’est pas satisfait de cette décision, solution implicite mais ne renvoie pas à un arrêt de principe bien qu’il en soit un puisque il est rendu en assemblée. Le Conseil d’Etat va donc évoluer. Il applique un acte en se fondant sur une date ultérieure à la date de l’acte, date où un texte législatif serait applicable et il bascule de l’excès de pouvoir au recours en plein contentieux. Il redéfini ainsi le champ des sanctions administratives.

Les sanctions à l’encontre des maires: arrêt 2 mars 2010, M Dalongeville, fait basculer les sanctions contre les maires de l’excès de pouvoir au plein contentieux. Arrêt 2mars 2010 FFA (athlétisme) même résultat.

Il a refusé de basculer pour les sanctions sur les détenues, Conseil d’Etat arrêt 18 février 2010 CAA de Nancy. Arrêt qui demande à être confirmer par le Conseil d’Etat, qui sera surement confirmé.

L’époque ou lorsque l’acte était illégal donc on annule l’acte est dépassée. C’était avant que l’intervention de la CDE, à l’aune du procès équitable. On aligne alors la sanction à celle de la sanction pénale. L’excès de pouvoir n’apparaît plus aujourd’hui comme une moyen de protégé les droit des citoyens dans le cadre des sanctions, on étend donc par le biais du basculement des recours la défense du citoyen.

Pour le recours des sanctions à l’encontre des détenus n’est pas évolué à ce point.

Le Conseil d’Etat va en cas de plein contentieux, admettre que certains actes soient détachés et soumis à l’excès de pouvoir. Exemple : contrat passé entre une marie et un individu, le contentieux contractuel doit passer par le recours en plein contentieux mais s’il conteste la décision de signer il peut aller en recours pour excès de pouvoir.

Le cas où le juge ne choisi pas la branche contentieuse ; société « tropic travaux de signalisation » 16 juillet 2007 CE Assemblée. Le Conseil d’Etat va admettre qu’un recours de plein contentieux car les moyens sont plus larges, mais cela ferme le recours pour excès de pouvoir (exception du recours parallèle). Il utilise dans son arrêt la sémantique du recours pour excès de pouvoir. L’illustration de l’affirmation d‘un nouveau recours qualifié de plein contentieux qui va aller chercher dans les instruments ceux du recours pour excès de pouvoir. Critiqué par la doctrine.

II- Les autres branches contentieuses, branches mineures

Le contentieux répressif: attrait à la sanction, compétence réduite du juge administratif car il n’a pas à se trouver en matière répressif.

CC 12 janvier 77, le juge judicaire à une compétence exclusive pour toute condamnation de privation de liberté, article 66. Le juge administratif serait compétent pour toutes les autres sanctions mais il ne le sera que pour deux, la sanction disciplinaire et le contentieux des contraventions des grandes voiries. Le juge ad apprécie les atteintes au bien public.

Contentieux jugé par la doctrine de déclaratif, (contentieux déclaratif).

Le contentieux d’interprétation: Il est saisi par le juge judiciaire pour donner le sens ou apprécier la légalité d’un acte. Le juge ad n’est soumis à aucun délai mais il doit tout de même répondre. Il ne répond que s’il s’estime incompétent. Il ne répond qu’à la question posée, il ne peut pas donner son avis.

Les décisions sont recensées en fonction de la branche contentieuse.

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