• La procédure d'exécution des dépenses publiques

    La procédure d'exécution des dépenses.

    Article 27 s. RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Description de la procédure générale. Division en deux phases, selon le principe de séparation ordonnateur/comptable. Quelques procédures dérogent à cette règle.

    1: La phase administrative: 

    Article 38 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Avant "d'être payées, les dépenses sont engagées, liquidés et le cas échéant ordonnancées". Phase réservée à l'ordonnateur qui va procéder à ces différentes étapes (art 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE).

    Seuls les ministres "ordonnancent" la dépense. Dans les autres cas, on parle de "mandatement" de la dépense.

     

    A) L'engagement de la dépense: 

     Article 29 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: "Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre 1 obligation de laquelle résulte une charge […] Il ne peut être pris que par le représentant qualifié de l'organisme public".

    Notion d'engagement mêle deux concepts: l'engagement juridique et celui comptable.

     

    L'engagement juridique: 

     Fait matériel ou acte juridique qui crée l'obligation à l'origine d'une dette pour l'organisme. Est la création de l'obligation. D'un point de vue budgétaire, on ne parle pas de "dette" mais de "dépense".

    Cet engagement émane du représentant qualifié de l'organisme public. De nombreuses hypothèses où ça peut être quelqu’un d'autre que l'ordonnateur. Ex: organe délibérant qui engage la collectivité ; exécutif local agissant sur délégation de l'organe délibérant.

    Même s'il s'agit de l'ordonnateur, celui-ci n'agit pas tout le temps unilatéralement. Peut agir par voie contractuelle où l'obligation naît donc d'un acte synallagmatique.

    Dans de nombreuses hypothèses, engagement juridique n'émane ni de l'ordonnateur ni du représentant qualifié mais d'un fait matériel qui fait naître l'obligation de réparer. Ex: un accident avec un agent de la commune.

    Possible aussi que ce soit 1 texte légale ou réglementaire qui impose une dépense obligatoire à la charge de l'organisme.

    Décision de justice qui condamne la collectivité et crée ainsi l'engagement juridique. Le représentant qualifié ne fait alors que constater l'obligation par 1 acte juridique confirmatif ou par un engagement comptable (à ne pas confondre !).

     

     

    L'engagement comptable: 

     Ne fait pas naître l'obligation mais consiste à bloquer les crédits en comptabilité en vue d'une dépense déterminée.

    Article 96 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: compétence exclusive de l'ordonnateur pour initier cet engagement comptable.

     

    Si l'engagement juridique ne dépend pas de l'ordonnateur, l'engagement comptable ne peut que lui succéder. Mais, si l'engagement juridique dépend de lui, il doit être en principe précédé de l'engagement comptable. En effet, on bloque les crédits en comptabilité avant de faire naître l'obligation pour pouvoir l'honorer.

    A partir du moment où les crédits sont engagés, ils ne sont plus disponibles.

     

    L'ordonnateur doit tenir une comptabilité de ses engagements. Lui permet (ainsi qu'aux autorités de contrôle) de suivre et de contrôler l'état réel de la réalisation des dépenses et des crédits qui restent disponibles.

     

    Le contrôle financier: 

     

    Est 1 phase intermédiaire entre les deux engagements. Concerne un autre acteur, le contrôleur financier, qui contrôle les engagements de dépenses.

    Ne pas confondre le "contrôle financier" opéré par le contrôleur financier et celui fait par le juge de la Cour des comptes (qui est plus large).

     

    Article 29 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: L'engagement de la dépense doit respecter certaines conditions.

    L'ordonnateur doit agir dans le cadre de ses pouvoirs.

    La dépense doit rester  dans la limite des autorisations budgétaires subordonnées aux lois et règlements propres à chaque catégorie d'organismes publics.

     

    En principe, l'engagement de la dépense ne peut pas avoir lieu si absence de crédits, même si réquisition du comptable par l'ordonnateur.

    Mais une absence de crédits ne peut pas être invoquée pour refuser de reconnaître 1 dette et de la liquider.

    CE, 1924, Jaurou : Un crédit n'oblige pas à engager une dépense. En effet, le crédit n'est qu'une autorisation de dépense et n'attribue pas de droit de créance.               

     

    Le contrôle de l'engagement de la dépense par le contrôleur financier.

    Point principal contrôlé: la disponibilité des crédits. Contrôle assez proche de celui fait par le comptable. Cependant, est un agent de Bercy.

    Contrôle qui est critiqué depuis longtemps, notamment par les gestionnaires:

    Ralentissement de la procédure d'exécution des dépenses, alors que le contrôle effectué est très proche de celui du comptable public.

    Contrôle de Bercy sur la gestion des dépenses par les ordonnateurs. Impression qu'on veut surveiller l'action des gestionnaires.

     

    Décret 21/01/2005: Réorganisation de la fonction du contrôleur financier, notamment en raison de l'entrée en vigueur de la LOLF. Notamment allégement du contrôle sur les Budgets Opérationnels de Programme.

    Avant ce décret, tous les engagements de dépense étaient transmis au contrôleur financier. Celui-ci devait apposer son visa pour que la dépense ne soit pas bloquée. Après ce décret, système de visa automatique, à l'expiration d'un certain délai, pour certaines catégories de dépenses.

    Cependant, on a conservé le principe de contrôleur financier. Est un acteur incontournable pour deux fonctions accessoires:

    =>Fonction d'information de Bercy: le contrôleur financier réceptionne l’ensemble des engagements effectués par le gestionnaire. Permet de suivre les procédures de dépenses en temps réel et de manière précise.

    =>Fonction dans la régulation financière: "régulation budgétaire" = geler 1 partie des crédits au début de l'exercice et les rendre ainsi indisponibles. Gel des crédits en refusant d'apposer son visa sur certaines dépenses.

    Au fur et à mesure de l'exercice, on dégèle ces crédits  pour les rendre disponible si tout se passe bien. En cas de dérapage, on annule ces réserves budgétaires pour assurer l'équilibre du solde d'exécution en fin d'exercice.

    Compétence exclusive du contrôleur financier. Ne pouvait pas être supprimé par la LOLF car sinon, on ne pouvait plus utiliser ce système de régulation budgétaire

     

    B) La liquidation: 

     Article 30 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: A pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense. Est faite en considération des titres établissant les droits acquis au créancier.

    Article 5 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: En principe, compétence des ordonnateurs pour liquider les dépenses. En réalité, responsabilité de l'ordonnateur mais la liquidation est assurée (=opérer les opérations nécessaires) par des agents placés sous son autorité.

    Liquidation consiste en 2 opérations successives. Importance inégale entre les deux.

     

    La vérification du service fait: 

     

    Article 33 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les paiements par un organisme public ne peuvent intervenir avant soit:

    L'échéance de la dette,

    L'exécution du service.

    La décision individuelle d'attribution de subvention ou d'allocation.

    -        L’administration ne peut liquider et payer la dette qu'après avoir constaté et vérifié l'existence de  la dette.

     

    Légalité de la constatation de la dette si deux conditions sont réunies.

    Un service a été effectivement et préalablement rendu.

    Le service a été accompli conformément à l'acte d'engagement et, plus généralement, au texte applicable. En gros, le service doit avoir été intégralement effectué.

    - L'absence de service empêche tout paiement. Le comptable doit vérifier l'existence du service, faute de quoi il ne peut pas effectuer le paiement, même sur réquisition de l'ordonnateur.

     

    Le calcul du montant de la dépense: 

     

    Une fois la dette établie, il faut chiffrer exactement les sommes à payer. Prise en compte des éventuelles compensations à opérer. Ex: acomptes ou avances déjà versés.

    Il faut vérifier le caractère libératoire de la dépense. Cela signifie qu'elle doit épuiser la dette de l'administration. Cependant, ne doit pas être un trop payé.

     

    Diversité des formes de liquidation.

    D'office ou automatisé.

    Sur demande du créancier, sur présentation d'1 pièce justificative.

    Forme "contradictoire", notamment pour les marchés de travaux où c'est la règle.

     

    C) L'ordonnancement ou le mandatement de la dépense: 

     Article 31, al. 1er RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Est l'acte administratif donnant, conformément au résultat de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public.

    "Ordonnancement" seulement pour les ministres agissant comme ordonnateur. Pour les autres ordonnateurs, utilisation "mandatement" de dépense.

     

    L'ordre de paiement: 

     

    Article 100 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: compétence exclusive de l'ordonnateur pour établir 1 mandat de paiement.

    Ainsi, le conseil délibérant d'une Collectivité Territoriale n'a aucune compétence et ne peut pas prescrire au maire de différer 1 mandatement.

    Mandatement ne peut être adressé qu'au comptable assignataire qui est le seul habilité à effectuer les contrôles. Mandatement = ordre au comptable de payer la dépense.

    Est un acte administratif dont la légalité peut être contestée devant le Juge Administratif.

     

    Mandatement d'office de la dépense: Au niveau local, un créancier présumé peut saisir le préfet en cas de refus par l'ordonnateur de mandater la dépense. Als, le préfet se substitue à l'ordonnateur.

    N'est possible que si des crédits existent, faute de quoi il faut ouvrir des crédits au préalable d'office. Se fait par le préfet, après avis de la CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES.

     

    Les pièces justificatives: 

     

    Article 47 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Le mandat (ou ordre) de paiement doit être accompagné de pièces justificatives. Principe que toute dépense doit être justifiée.

    Article 48: Si elles sont conservées par le comptable, les pièces justificatives ne peuvent pas être détruites avant le jugement des comptes ou avant la durée de prescription applicable à l'opération.

    Décret 1983 (modifié plusieurs fois): listing dense qui fixe la liste des pièces que le comptable peut exiger avant de procéder au paiement. Très dense.

    Si absence de pièces exigées, le comptable doit procéder par analogie pour demander les pièces qui permettent de vérifier l'ordre de mandatement. Si paiement irrégulier, responsabilité du comptable est engagée.

     

    Ordre de paiement clôt la phase administrative de l'exécution de la dépense et ouvre une nouvelle phase, celle du paiement comptable.

     

    2: La phase de paiement comptable. 

     Article 33 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: "Paiement" = acte par lequel 1 organisme public se libère de sa dette en constituant la phase dite "comptable" de la dépense publique.

    Article 11 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Les comptables sont seuls chargés du paiement des dépenses.

     

    Le paiement ne consiste pas à décaisser les sommes concernées. Avant cela, le comptable doit effectuer un contrôle de régularité de la dépense, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

    C'est ce qu'on appelle la fonction de payeur du comptable. Ne pas confondre avec celle de caissier.

    Si irrégularité, il doit refuser de payer sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

     

    A) Le contrôle de régularité de la dépense: 

     Contrôle = phase centrale de la dépense publique. Permet au comptable de bloquer 1 dépense pourtant déjà engagée.

    La régularité de la dépense ne se confond ni avec sa légalité (mm si se rejoignent parfois), ni avec son opportunité.

    Des dépenses peuvent être illégales mais financièrement régulières. Ex: soutien direct d'une Collectivité Territoriale à un mouvement social.

    Des dépenses peuvent être légales mais financièrement irrégulières. Ex: toute dépense dont l'engagement juridique régulier mais qui ne respecte pas la présence de toutes les pièces justificatives.

    Possibilité pour le comptable de refuser de payer une dépense dont l'acte exécutoire lui parait illégale. Mais ne peut pas être mis en débet par le juge des comptes pour avoir payé une dépense illégale. Le comptable n'est pas juge de la légalité de la dépense.

    -       dans le même temps, CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES et Cour des Comptes appliquent théorie de l'acte manifestement illégal. dans ce cas, les comptables doivent refuser de la mettre en œuvre. Alors, le juge des comptes apprécie la situation a posteriori mais se place au moment où le contrôle a été fait par le comptable.

     

    Article 12&article 13 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Liste ensemble des contrôles devant être effectués par le comptable.

    Article L1617-3 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Complément pour les Collectivités Territoriales.

     

    Les différents contrôles effectués par le comptable, en vertu de sa fonction de payeur:

    Contrôle du caractère exécutoire des actes fondant la dépense. L'acte ne doit pas avoir perdu sa valeur exécutoire (retrait, abrogation, annulation du juge).

    Contrôle de la régularité de la dépense: Qualité de l'ordonnateur ou de son délégué pour engager une dépense ; contrôle de la disponibilité de crédits régulièrement ouverts ; bonne imputation à l'unité de spécialisation (ou chapitre pour les Collectivités Territoriales) selon la nature ou l'objet de la dépense.

    Contrôle de l'exactitude du calcul de liquidation.

    Contrôle de l'acte a été transmis au préfet pour 1 contrôle de légalité 

    Contrôle du caractère libératoire du règlement. Il vérifie ainsi que la dépense se fait au véritable créancier ou à son représentant. Le paiement doit correspondre à un paiement total et exact qui épuise la dette de l'organisme public.

    Contrôle de l'existence de fonds disponibles.

     

    Si à l'issue de ces contrôles, le comptable estime la dépense régulière, il appose alors son visa.

    Article 37 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: S'il l'estime irrégulière, il doit suspendre le paiement.

    =>Article L1617-2 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Obligation de motiver par écrit cette suspension. Est également valable au niveau national. Notification immédiate à l'ordonnateur.

    Une fois le visa apposé, la dépense est considéré comme régulière et est définitivement inscrite sur le compte administratif.

     

    Le décaissement n'est pas juridiquement une opération de trésorerie. Responsabilité incombe au comptable caissier.

     

    B) La réquisition du comptable: 

    Plusieurs options s'offrent à l'ordonnateur après la suspension de paiement du comptable:

    Renoncer à la dépense. Impossible pour les dépenses obligatoires, comme les condamnations en justice.

    Régularisation de la dépense. Est facilitée par la motivation par le comptable.

    Article 8 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Réquisition du comptable public.

     

     

    Le principe de la réquisition:

    Article L1617-3 CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES: Sauf cas  énumérés, le comptable public qui reçoit un ordre de réquisition doit s'y conformer. Sa responsabilité est dégagée au profit de celle de l'ordonnateur devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE.

    Exception pour les cas les + graves (qui sont énumérés) où un comptable ne doit pas respecter 1 réquisition, sous peine d'engager sa propre responsabilité.

    =>Article 110 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Hypothèses énumérées.

    Défaut du caractère libératoire du paiement.

    Crédits insuffisants ou irrégulièrement ouverts.

    Absence totale de justification du service fait. Etc…

    Possibilité de réquisition est limitée. Ne peut être invoquée que dans les cas les - graves, notamment pour assurer la continuité du service public. On favorise alors l'opportunité de la dépense à la régularité financière.

    Peu utilisée. Généralement, la motivation permet de rectifier les erreurs. De +, crainte des ordonnateurs d'engager leur responsabilité devant la COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE.

     

    3: Les procédures et caractères spéciaux. 

     Certaines dépenses sont soumises à une procédure spéciale dérogatoire. De plus, toute dépense publique est soumise à un régime dérogatoire quant à la prescription: la déchéance quadriennale.

     

    A) Les procédures spéciales: 

     Possibilité d'avoir des dépenses avant ou sans ordonnancement. De plus, des procédures spéciales ont été introduites pour tenir compte de l'évolution de la gestion publique.

     

    Les dépenses avant ou sans ordonnancement: 

     

    Article 31 RÈGLEMENT GÉNÉRAL SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE: Liste fixée par Bercy où mention des dépenses pouvant être payées avant ou sans ordonnancement.

    Pour celles sans ordonnancement. Principalement la rémunération principale et accessoires des fonctionnaires et agents civils de l'Etat.  Même si l'ordonnateur n'intervient plus au niveau de l'ordonnancement, il continue à surveiller les dépenses. N'est pas le cas pour un droit permanent reconnu par législateur ou l’administration détenu par un créancier. Comptable effectue les paiements. Ex: restitution de la TVA pour les personnes publiques.

    Pour celles avant ordonnancement: Hypothèse d'avance de trésorerie faite par le comptable au profit d'un créancier ou d'un régisseur des dépenses. Ex: Principe est que le régisseur effectue les dépenses à partir des avances de trésorerie reçues par le comptable. Il doit transmettre l’ensemble des justifications qui permettront le mandat de régularisation.

     

    Les autres procédures spéciales: 

     

    Deux exemples:

    -       le paiement de commande: dérogation à la règle du service fait.

    -       exécution des marchés publics par carte d'achat: carte à la disposition d'un agent public par l'organisme public dont il dépend. Lui permet, dans les limites fixées, de passer des commandes.

     

    B) La déchéance quadriennale: 

     

    Règle spécifique de prescription des dettes de l’administration publique.

     

    Les principes: 

     

    Loi 31/12/1968: Régime spécial de prescription des créances de l'Etat, commune, département et Etablissement Public, tant dans champ d'application que dans la compétence juridictionnelle.

    Exclusion des personnes morales de droit privé et de la plupart des EPIC.

    Déchéance quadriennale est opposable à toute personne publique ou privée.

    Champ d'application: toute les dettes des organismes publics, quelque soit leur nature ou leur origine. Egalement prise en compte des dettes régies par le droit privé.

    La dette doit être certaine, liquide, exigible.

    Déchéance quadriennale s'incline devant des prescriptions spécifiques édictées par voie législative. Notamment en matière fiscale ou médicale…

     

    Article 1er, al. 1: Calcul de la déchéance sur la base de quatre années. Selon date à laquelle la dette est contractée, peut aller de 4 ans et 1 jour ou 5 ans moins 1 jour.

    Article 3: Trois cas ou suspension de cette déchéance quadriennale: empêchement légal d'agir ; force majeure ; ignorance légitime.

    Article 2: Quatre hypothèses où interruption du délai:

    Du fait du créancier: Demande de l’administration ou recours juridictionnel.

    Du fait de l'administration : commencement de paiement ; communication de l’administration qui indique que l'on dispose d'une créance.

     

    La mise en œuvre: 

     

    L’administration ne peut pas renoncer à opposer la prescription qui découle de la loi. Seul l'ordonnateur est compétent pour l'opposer.

    Le comptable ne peut pas opposer directement la prescription du créancier. Il vérifie l'application des règles de prescription. Si prescription est avérée, il doit suspendre tout paiement sauf s'il est réquisitionné par l'ordonnateur.

     

     

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