• La procédure d'exécution des recettes et des dépenses

    L’exécution des opérations de dépense et de recette

    Dans la conception traditionnelle,  l’exécution des opérations de recettes et de dépenses publiques doit s’accomplir selon des procédures réglementées, qui figuraient pour l’essentiel dans le décret du 29 décembre 1962 et qui ont été reprises dans le décret du 7 novembre 2012.

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    § 1 -  L’exécution des opérations de dépense 

    Il existe une procédure classique à suivre pour faire une dépense, cette procédure est longue et fastidieuse, mais elle présente une avantage : c’est de limiter les risques de détournement de fonds publics. Le problème c’est que certaines dépenses publiques doivent être effectuées rapidement, le problème c’est que certaines sont récurrentes et ces deux catégories de dépense ne peuvent supporter la procédure traditionnelle conséquence : il a été prévue des procédures dérogatoires pour accélérer le paiement de certaines dépense.

    A- La procédure classique 

    1)   La phase administrative  

    Il y a trois étapes :

    L’engagement de la dépense : c’est le fait générateur de la dépense, ça veut dire que par l’engagement, l’administration va créer ou constater une obligation à son égard et de cette obligation va découler une charge financière. Il y a tout d’abord l’engagement juridique qui se matérialise par un acte ou par un fait et de cet acte ou de ce fait va découler une charge que devra supporter l’administration. Par exemple la passation d’un contrat entre uneadministration et une entreprise, c’est donc un engagement juridique, l’administration s’engage à payer son cocontractant. 

    A côté de l’engagement juridique il y a l’engagement comptable, il vise à réserver, monopoliser les crédits pour financer la charge découle de l’engagement juridique. Conséquence de l’engagement comptable : les crédits réservés sont dit indisponible, on ne peut les utiliser pour autre chose.

    L’engagement comptable est toujours effectué par les services financiers de l’ordonnateur. L’engagement juridique, par exemple le fait de passer un contrat, peut être effectivement réalisé par l’ordonnateur, mais peut être réalisé par d’autres agents publics qui ne sont pas l’ordonnateur.

    La liquidation : il s’agit de calculer la dette de l’administration, autrement le montant de la dépense que l’administration devra payer. Mais surtout de vérifier l’existence de cette dette, pour vérifier l’existence de cette dette, il faut vérifier qu’une règle fondamentale est respectée, c’est la règle du service fait, c'est-à-dire qu’il faut s’assurer que les prestations promises par le créancier ont bien été effectuées. Ces deux éléments : calcul de la dette et vérification de son existence, son effectuées par les services de l’ordonnateur.

    L’ordonnancement de la dépense : il se matérialise par un acte émis par l’ordonnateur, envoyé au comptable qui donne au comptable l’ordre de payer la dépense. L’ordonnateur doit joindre au comptable les pièces justificatives, c'est-à-dire des documents qui justifient la réalité de la dépense. De plus en plus on parle de dématérialisation des pièces justificatives ça veut dire qu’au lieu d’envoyer ces pièces justificatives version papier et bien on l’envoi par le biais d’un logiciel.

    Conclusion : lorsque l’ordonnateur refuse d’ordonnancer une dépense, donc de donner au comptable l’ordre de payer. Comment le créancier peut s’y prendre pour contraindre l’administration à payer sa dette ? Le créancier ne peut pas utiliser contre l’administration débitrice les procédures d’exécution du droit civil. Par exemple le créancier ne peut pas demander à faire saisir les biens de l’administration, arrêt de la cours de cassation BRGM de 1987 qui consacre le principe d’insaisissabilité des biens de l’administration.  Jusqu’en 1980 aucun moyen n’existait pour contraindre l’administration à payer dette, il a fallu atteindre la célèbre loi du 16 juillet 1980 qui apporte de solides garanties pour le créancier de l’administration. Elle permet à ce créancier de trouver une solution au refus de l’ordonnateur d’ordonnancer une dépense. En l’absence d’ordonnancement de la dépense dans les 2 mois qui suivent la notification d’une décision de justice, décision définitive qui reconnait la dette de l’administration à l’égard du créancier. S’il n’y a pas ordonnancement dans les 2 moins, le créancier peut se présenter devant le comptable public avec la décision de justice qui reconnait la dette et le comptable règlera la dette sans exiger un acte d’ordonnancement. Cette procédure existe pour l’état, pour les Collectivités Territoriales c’est quelque différent c’est le préfet qui est saisi et non pas le comptable public, et il va procéder à un ordonnancement d’office.

     

    2)  La phase d’exécution comptable de la dépense

    Le comptable va recevoir l’ordre de payer la dépense, mais avant de payer la dépense il va faire toute une série de contrôle. Il va tout d’abord s’assurer de la compétence de l’ordonnateur, il va ensuite contrôler la disponibilité des crédits, c'est-à-dire qu’il va s’assurer que les crédits retenus par l’ordonnateur pour faire la dépense n’était pas réservé pour effectuer d’autre dépense. Il va s’assurer également du caractère libératoire du paiement, il va s’assurer que la personne présentée comme créancière est bien la personne créancière.

    Le comptable va donc s’assurer du respect de la règle du service fait, de l’exactitude des calculs de liquidation de la dette.

    La comptabilité a été effectuée par la comptable

    -         Aucune irrégularité : le comptable va pouvoir procéder au paiement, il va émettre un visa

    -         Si le comptable remarque une irrégularité il doit refuser de payer, toutefois, l’ordonnateur va pouvoir forcer le comptable à payer la dépense. C’est la procédure de réquisition de paiement. Dans ce cas-là, le comptable se voit déchargé de toute responsabilité, ça signifie qu’en cas de paiement d’une dépense irrégulière on ne pourra pas engager la responsabilité pécuniaire du comptable. C’est la responsabilité de l’ordonnateur qui pourra être engagée. Le pouvoir de réquisition ne peut pas s’appliquer lorsque le comptable a relevé des irrégularités très graves. Par exemple le non-respect de la règle du service fait.

    B les procédures dérogatoires 

    Certaines dépenses sont payables sans ordonnancement préalable, ces dépenses sont en règle général des dépenses à caractère urgent qu’il faut effectuer rapidement. Mais l’ordonnancement sera à postériori, c'est-à-dire que l’ordonnateur, une fois le dépense payée, devra contrôler à postériori l’opération et prononcer à postériori l’ordonnancement. L’intérêt c’est de payer plus rapidement la dépense. Dans ce cas-là l’ordonnancement a pour fonction de valider l’opération.

    Deuxième exemple : certaines dépenses peuvent être payées sans ordonnancement et dans ce cas-là il n’y aura pas non plus d’ordonnancement à postériori. C’est le cas du paiement des salaires des fonctionnaires.

    Troisième exemple : c’est les régies d’avance, dans ce cas-là on va nommer des régisseurs, qui vont être chargés de payer certaines dépenses à la place du comptable public. Ces régisseurs vont pouvoir payer rapidement des dépenses publiques sans ordonnancement préalable de l’ordonnateur. C’est une fois que les dépenses seront payées que les activités du régisseur seront contrôlées par l’ordonnateur et par le comptable et émettra un ordonnancement à postériori.

    L’intérêt de cette technique c’est tout d’abord d’accélérer le processus de paiement des dépenses et éviter de passer par un comptable public. Des agents se trouvant dans des services administratif pourront eux-mêmes payer les dépenses sans être comptable public, tout cela car on les aura nommés régisseur. C’est l’ordonnateur qui nomme un agent régisseur. On trouve la plupart des régisseurs dans les administration militaires. Comme le comptable, les régisseurs doivent déposer une caution. 

    B- Les prescriptions quadriennales des dettes publiques

    Moyen fort utile de se libérer d’une dette grâce à un écoulement d’un certain laps de temps. La prescription des dettes publiques est quadriennale, ça veut dire que les droits des créanciers d’administration sont prescrits au bout de 4ans le point de départ c’est le 1er janvier de l’année qui suit l’année pendant laquelle la créance est née.

    § 2 -  l’exécution des opérations de recette 

    Il y a une procédure classique assez complexe, et il existe des procédures dérogatoires qui facilitent le recouvrement des recettes.

    A- Procédure de droit commun 

    1)  La phase administrative 

    L’établissement des recettes : il s’agit pour l’administration de constater qu’elle a une créance sur un tiers.

    La liquidation : il s’agit de calculer le montant de la créance que détient l’administration sur un débiteur.

    Commencement de la procédure de mise en recouvrement : l’ordonnateur va émettre alors un ordre de recette appelé aussi titre de perception. Cet ordre de recette a une force exécutoire. Cet ordre de recette oblige le débiteur à payer. Par exemple est envoyé au contribuable de l’impôt sur le revenu, un avis d’imposition qui est finalement un titre de perception et qui ordonne au contribuable de payer son impôt.

    2)   La phase d’exécution comptable : le recouvrement de la recette 

    C’est au comptable public de recueillir le produit, c'est-à-dire les recettes publiques, mais avant d’effectuer cette perception, le comptable doit effectuer de nombreux contrôle.

    Les contrôles sont prévus par le décret du 29 Décembre 1962. Les contrôles qu’il doit effectuer sont moins poussés que les contrôles qu’il doit faire en matière de dépense. Il doit tout d’abord s’assurer qu’il existe bien une autorisation de percevoir la recette. Ce contrôle est essentiellement formel. Il s’agit surtout pour le comptable public de s’assurer que la perception de recettes a bien été autorisée en loi de finances. Le comptable public doit aussi contrôler la régularité des réductions ou des annulations des ordres de recette émis par l’ordonnateur, au bénéfice du débiteur. Une fois que ces contrôles ont été réalisés, le comptable est chargé de recouvrer les recettes. Il est chargé d’effectuer toutes les diligences nécessaires pour parvenir au recouvrement. Il doit utiliser tous les outils qui sont en sa possession pour faire payer le débiteur. Si le débiteur est récalcitrant, et qu’il refuse de payer sa dette, le comptable public peut procéder à ce que l’on appelle le recouvrement forcé. En matière fiscale, il existe des procédures de recouvrement forcé qui sont particulièrement fortes.

    Pour contraindre le contribuable à payer sa dette, le comptable public peut utiliser les voies d’exécution traditionnellement prévues par le droit privé. Le comptable public peut, par exemple, faire saisir les revenus d’un contribuable qui refuse de payer ses impôts. Il peut également faire saisir les biens du contribuable.

     A côté de ces outils traditionnels, le comptable public dispose, pour faire payer le contribuable récalcitrant, de pouvoirs spécifiques. Exemple : l’avis à tiers-détenteur (ATD) : ce sont des avis que le comptable public va adresser à toutes les personnes qui possèdent des sommes qui appartiennent ou qui vont revenir au contribuable récalcitrant. Ainsi, le comptable public peut se retourner vers le banquier du contribuable récalcitrant et émettre un avis à tiers-détenteur vers ce banquier pour lui demander de remettre au comptable les sommes qui appartiennent au contribuable. On court-circuite le contribuable récalcitrant. Le tiers qui est contacté par le comptable public ne peut pas s’abstenir sans raison valable, sinon il sera poursuivi sur ses propres biens.

    Le comptable peut utiliser d’autres procédures contre un contribuable qui refuse de payer. Exemple : les privilèges du trésor : si le contribuable a d’autres créanciers que le trésor, cela veut dire que l’administration fiscale française est en compétition avec les autres créanciers. En vertu des privilèges du trésor, le trésor doit être préféré aux autres créanciers, c'est-à-dire qu’il possède un privilège sur les biens meubles du contribuable et ce privilège s’exerce avant tous les autres créanciers. Ce privilège connait quelques limites : certains créanciers sont considérés comme super privilégiés, c'est-à-dire qu’ils pourront voir leur somme récupérée bien avant le FISC. Exemple : les salariés de l’employeur, si l’employeur est le contribuable récalcitrant.

     

    B- Les procédures dérogatoires 

    Des procédures dérogent à ce balancement habituel. Exemple : certaines impositions sont payées au comptant. Dans ce cas-là, le contribuable va lui-même calculer le montant de l’impôt qu’il doit et, tout de suite après, régler la somme qu’il doit. Il va envoyer cette déclaration et cet argent à l’administration fiscale. Dans ce cas-là, l’ordonnateur n’intervient pas pour émettre un titre exécutoire, un ordre de payer. La procédure classique n’est pas mise en œuvre. Exemple : la TVA

    Deuxième procédure dérogatoire : ce sont les régimes de recette. On a un régisseur qui n’est pas un comptable public et qui n’est pas non plus un ordonnateur. Ce régisseur va effectuer des opérations d’exécution de recettes publiques. Il va tout d’abord constater l’existence d’une recette au profit de l’administration. Il va liquider (calculer le montant de la recette) et va recouvrer lui-même cette recette. Les sommes que le régisseur a pu recouvrer vont ensuite être remises au comptable public chargé de contrôler les activités du régisseur. Une fois que ces opérations ont été comptabilisées par le comptable public, ce dernier va demander à l’ordonnateur compétent d’émettre un ordonnancement à posteriori qui a une fonction de régularisation. Dans ce cas-là, la procédure est accélérée. Le régisseur effectue le travail de l’ordonnateur et du comptable mais le comptable et l’ordonnateur interviennent ensuite. Exemple : on trouve des régisseurs de recette dans des musées qui sont chargés de recouvrer les droits d’entrée que payent les visiteurs. Mais, on ne peut pas instaurer de régisseurs pour recouvrer les recettes fiscales.

     

    C- La prescription des créances publiques 

    Il n’y a pas de texte général en droit public qui prévoit un régime de prescription des créances publiques. Le régime de prescription trentenaire s’applique donc. Certaines créances publiques sont soumises à des règles spécifiques en matière de prescription. C’est notamment le cas des recettes fiscales. Dans ce cas-là, on parle de droit de reprise de l’administration fiscale. Grâce à ce droit, l’administration fiscale peut établir, à l’encontre d’un contribuable, une imposition, ou alors rectifier le montant d’une imposition. Ce droit de reprise doit être exercé en respectant des délais prévus par les textes.  Exemple : en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, le droit de reprise du FISC peut s’exercer au plus tard au bout de la troisième année qui suit l’année au titre de laquelle l’impôt est du.

    « Les missions juridictionnelles de la Cour des comptesLe principe de séparation des ordonnateurs et des comptables »