• La procédure législative

    La procédure législative : de l’initiative de la loi à sa promulgation 

    La procédure nécessite une collaboration constante gouvernement / Parlement.  Elle se décompose en ≠ phases de longueurs inégales  --->  le gouvernement et même le Président de la République à la fin interviennent.  Des spécificités en fonction des catégories de lois : organiques, de financement de la sécurité sociale, de programmation.  Mais malgré les différences, on retrouve les mêmes grandes règles générales : les lois naissent toujours après une initiative, une discussion, un vote, une promulgation et une publication.

    En résumé, voici le processus de vote d'une loi en France :

    • L'initiative de la loi : il y a deux origines possibles pour une loi : Le gouvernement (donc un ministre) : on parle alors de projet de loi / Les députés ou les sénateurs : il s'agit alors d'une proposition de loi.
    • Le travail en commission. Le texte d'origine est d'abord examiné par la commission compétente de l'assemblée. Les députés et les sénateurs, en fonction de leurs centres d'intérêt et de leurs compétences, se répartissent dans différentes commissions. À côté de la prestigieuse commission des Finances, on trouve celles des Affaires étrangères, de la Justice, de la Défense, du Travail et des Affaires sociales, de l'Éducation et de la Culture.
    • Le débat et le vote du texte. Le texte adopté par la Commission compétente doit alors être débattu et voté en séance publique de l'assemblée. Son inscription à l'ordre du jour des débats est fixée par la conférence des présidents (composée du Président de l'assemblée et des présidents des groupes politiques représentés à l'assemblée).
    • La navette parlementaire. Le texte adopté en première lecture par une des deux assemblées doit être transmis à l'autre assemblée pour discussion et vote. C'est ce qu'on appelle la navette parlementaire.
    • La promulgation de la loi. La loi adoptée par les deux assemblées législatives peut encore être contestée par ceux qui s'y opposent.
    • Les décrets d'application. Le texte d'une loi est très général. Il faut prévoir les détails pratiques pour son exécution. Ces détails sont l'objet des décrets d'application.

    L'initiative de la loi : 

      La Constitution dispose que « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement ».  

    Les projets sont délibérés en conseil des ministres après que le Conseil d'Etat ait rendu un avis.  Cette autorité intervient pour conseiller l'Etat.  Mais cet avis, qui n'est pas public, ne lie pas le Gouvernement.  Le fait que le projet soit arrêté en conseil des ministres montre l'accord des membres du gouvernement à l'égard du projet.  De plus, le Président de la République est présent aux conseils des ministres  --->  il est au courant des projets même si cohabitation.

    Les projets sont déposés devant le Sénat ou l'Assemblée Nationale, mais il y a un ordre de préférence au profit de l’Assemblée Nationale.  Historiquement à propos des lois de finances, puis des lois de financement de la sécu.  Pour réduire le déséquilibre Assemblée Nationale / Sénat, les textes constitutionnels modifiés accordent au sénat la possibilité d'être d'abord saisie pour les projets de lois portant sur l'organisation des collectivités territoriales.

    Pour les propositions, elles peuvent être déposées par un seul parlementaire.  Mais en pratique, c'est la logique des partis qui l'emporte sur l'individualisme parlementaire puisque les propositions de lois émanent des groupes parlementaires.  

    En pratique, l'initiative est surtout détenue par le Premier Ministre.

    Les propositions de loi ne connaissent pas de procédures pour être déposées.  Mais quand elle est déposée, le gouvernement peut intervenir pour bloquer la composition : 

    --         en invoquant l'irrecevabilité matérielle : le gouvernement peut s'opposer à une proposition de la loi qui ne serait pas du domaine du Parlement.

    --         ou l'irrecevabilité financière : issue de l’article 40 --->  les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables quand leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création / aggravation d'une charge publique.  Il faut que le but poursuivi par la proposition ait une incidence financière directe sur le budget.  

    18 % des amendements sont déclarés irrecevables.  

    Il y a irrecevabilité quand des ordo ont été adoptés par le Gouvernement : le gouvernement peut faire respecter le contenu de la loi d'habilitation.

     --->  l'irrecevabilité joue au profit du Gouvernement.Afficher l'image d'origine

    La discussion et le vote :

    La discussion de la proposition / du projet est théoriquement entièrement parlementaire puisqu'elle se déroule devant chacune des Assemblées.  Mais le gouvernement présent physiquement dans chacune des chambres dispose de beaucoup de moyens pour rythmer / contraindre la procédure.

    Les projets sont examinés par une commission de la 1ère assemblée saisie.  Depuis 2008, il y en a 8 spécialisées par domaines.  Si un projet ne rentre pas dans la case d'une des compétences  --->  création de commissions ad hoc.

    La commission désigne un rapporteur, chargé de présenter un avis à l'assemblée en séance publique.  Initialement, le gouvernement bénéficiait d'une position favorable et la Constitution.  Dans sa 1ère monture, quand il s'agissait d'un projet de loi, il était prévu que la commission peut élaborer des amendements mais le texte examiné en assemblée était le texte initial du Gouvernement --->  évite que le Parlement ne transforme complètement le texte élaboré par le gouvernement à tel point que lorsque le rapporteur présentait en séance publique le projet du Gouvernement, il y avait beaucoup de modifications.

     ---> pour maintenir les droits des parlementaires, il faut trouver un système parallèle.  Moyen de garantir le travail du Gouvernement.

    En 2008, création d'un nouvel article 42 : désormais, la discussion des projets comme des propositions porte sur le texte adopté en commission.

    Exceptions : pour la discussion des projets de loi de révision constitutionnelle et pour les lois de finance et de financement de la sécurité sociale --->  examen du texte rédigé par le Gouvernement.

    Pour être discuté en séance publique, il faut que le projet soit inscrit à l'ordre du jour.  Et la tradition, dans le régime parlementaire français, voulait que cet ordre du jour soit adopté par la conférence des Présidents qui réunit les présidents des assemblées, des groupes parlementaires.  Si ce principe est toujours maintenu, la disposition constitutionnelle relative à l'ordre du jour a initialement favorisé le gouvernement dans la détermination de cet ordre du jour.   l’article 48 al 1er, jusqu'à 2008  --->  le gouvernement disposait de la faculté d'imposer un ordre du jour prioritaire.  Il déterminait le travail législatif.

     --->  le gouvernement pouvait écarter indéfiniment toutes les propositions qu'il ne voulait pas voir discuter en assemblée.

    Les révisions constitutionnelles ont cherché à redonner un certain pouvoir aux parlementaires pour déterminer l'ordre du jour :

    --         révision d'août 1995 : prévoit qu'une séance par mois est réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l'assemblée.

    -         Nouvel article 48 : essaie de répartir les compétences gouvernement / législatif  --->  il prévoit que 2 séances sur 4 par semaine sont réservées au Gouvernement.  Au moment de l'élaboration du budget ou si état de crise, le gouvernement peut être prioritaire.  1 semaine de séance est réservée aux assemblées pour contrôler l'action du Gouvernement, pour l'évaluation des politiques publiques  --->  les moyens renforcés pour le Parlement de pouvoir surveiller et contester l'action du Gouvernement.

    Pour garantir une discussion sereine, la Constitution depuis 2008 impose des délais minimums entre le dépôt et la discussion en assemblée.  la discussion en 1ère lecture ne peut intervenir qu'après 6 semaines et la 2nde assemblée saisie doit disposer de 4 semaines.

    Quand le débat commence, il est possible qu'il soit interrompu par une question préalable posée par un parlementaire  --->  elle revient à se demander s'il est opportun ou non de continuer l'instruction du texte.  C'est une technique d'obstruction qui résulte de la tradition parlementaire et qui se trouve dans le règlement des assemblées parlementaires.

    Cette question préalable n'est en principe jamais votée, puisqu'il y aura toujours une majorité au sein de l'assemblée pour soutenir le Gouvernement.

    Après une discussion générale où interviennent le représentant du gouvernement et le rapporteur de la commission  --->  vote qui peut mener à une adoption sans difficulté.  Le plus souvent, le discussion sera tournée vers des contre-propositions.

    Le droit d'amendement : la possibilité de transformer le texte tel qu'il a été projeté par le Gouvernement.  Le Conseil Constitutionnel a estimé que le droit d'amendement ne pouvait pas être l'occasion de déposer une proposition de loi complémentaire.  Il fallait qu'il y ait un lien proche entre l'amendement et la proposition.  Il y a des limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.  

    Historiquement, le gouvernement pouvait s'opposer à tout amendement qui n'avait pas été antérieurement soumis en commission.  

    Selon le nouvel article 44, l'amendement peut se faire en commission ou en séance publique.

    Le vote de la loi :

    Les parlementaires de la 1ère assemblée saisie doivent voter l'ensemble du texte après avoir voté les articles 1 par 1.

    Pour orienter les votes, il y a la procédure de l'article 44 al 3 : le vote bloqué.  Possibilité pour le gouvernement de demander à l'assemblée saisie qu'elle se prononce sur tout ou une partie du texte en ne retenant que les amendements soutenus par le Gouvernement --->  moyen de passer outre les hésitations des parlementaires.

    Technique relativement utilisée pour éviter que la discussion ne s'éternise.  

    Article 49 al 3 : la possibilité initiale pour le gouvernement sans restriction de temps d'engager sa responsabilité sur le vote d'un texte.  Risque de crise dans l'institution parlementaire : le gouvernement met son mandat en jeu.

    Le phénomène majoritaire étant plus la volonté de ne pas être la cause d'une crise au sein de l'Etat, les membres de l’Assemblée Nationale ont toujours voté en faveur de la confiance  --->  l’Assemblée Nationale ne discute plus les art et le vote porte seulement sur la question « pour ou contre le Gouvernement ».

    Le texte est voté à la majorité par la 1ère assemblée et il est ensuite transmis à la 2nde assemblée qui examine le texte soumis dans les mêmes conditions.  

     ---> Instauration d'une navette parlementaire qui porte sur les art toujours en discussion.  Pour qu'on arrive à un accord entre les 2 assemblées  --->  jeu de la séparation des pouvoirs : la navette doit permettre un enrichissement du débat parlementaire.

    Le principe de la navette permet de faire respecter le bicaméralisme mais elle peut fonctionner de manière quasiment indéfiniment.  

    Pour empêcher cet étalement dans le temps, le gouvernement peut l'interrompre après 2 lectures dans chacune des chambres.  Le gouvernement peut réunir une commission mixte paritaire (députés + sénateurs en nombre égal) qui depuis la révision de 2008 peut être réunie à l'initiative conjointe des 2 Présidents des assemblées  --->  elle a la charge d'élaborer un texte de compromis.  Elle délibère sur les projets arrêtés dans chaque chambre, mais la Constitution prévoit que la commission examine celui qui lui sera directement soumis par le Gouvernement.  

    La commission peut aboutir au texte de compromis qui est ensuite voté par l’Assemblée Nationale et le Sénat avec un accord identique.  Le texte peut ne pas être voté par les chambres qui demeurent en désaccord  --->  soit on respecte le jeu démocratique et on reprend la navette parlementaire, soit le gouvernement souhaite y mettre un terme : il demande à l’Assemblée Nationale de statuer seule et définitivement.

    Si désaccord persistant au sein de la commission : le gouvernement peut demander à l’Assemblée Nationale de statuer seule.

    La promulgation de la loi : 

    La promulgation relève de la compétence du pouvoir exécutif.  Le Président de la République constate l'existence de la loi et la rend exécutoire en donnant l'ordre aux différentes administrations de l'exécuter  ---> décret de promulgation avec une numérotation liée au calendrier.  Le Président de la République dispose de 15 ours pour procéder à l'adoption e ce décret.  

    Il peut demander une seconde lecture de la loi.  Il peut soumettre la loi au Conseil Constitutionnel (article 61).

    Si pas de difficulté : la promulgation est sous forme de décret signé par le Président de la République et contresigné par le Premier Ministre et les ministres compétents.

    Puis enfin, il y a les décrets d'application. Le texte d'une loi est très général. Il faut prévoir les détails pratiques pour son exécution. Ces détails sont l'objet des décrets d'application.

    Puis publication au sein du Journal Officiel qui permet de porter le texte de loi à la connaissance des citoyens.

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