• La répartition des compétences entre juge administratif et judiciaire

    Les critères de répartition des compétences administratives et judiciaires

      Comment se répartissent les compétences juridictionnelles entre les deux ordres?

    La répartition des compétences juridictionnelles en droit français c’est le point faible de protection des administrés contre l’administration. Selon Guy Breban, « le citoyen français ne trouve son juge qu’après un jeu de lois » : on trouve son juge compétent en droit français qu’après avoir fait jouer l’aléa, l’interprétation des règles (textes de lois qui répartissent la compétence entre les deux ordres et les règles jurisprudentielles qui viennent compléter ou non les règles législatives). 

    Il faut donc dégager les critères de répartition des compétences administratives et judiciaires. Ensuite on verra que c’est le Tribunal des Conflits qui détient le rôle de répartiteur des compétences juridictionnelles. Normalement le Tribunal des Conflits devrait simplifier la répartition des compétences, mais il la complexifie au maximum. 

    Cette répartition des compétences juridictionnelles est nécessaire depuis la loi du 24 mai 1872 qui a délégué la justice au CE, faisant du Conseil d'Etat une juridiction à part entière qui rend des décisions juridictionnelles de façon indépendante au nom du peuple français. Depuis 1872 le Conseil d'Etat ne rend plus des avis qui étaient cependant tous suivis par les chef d’Etat. Il a fallu départager les compétences entre l’ordre administratif et judiciaire. Cette loi a rétabli le Tribunal des Conflits dont la première création remonte à 1850. Et c’est au Tribunal des Conflits qu’il est revenu la tache de dégager des critères de répartition a priori simple entre les deux ordres de juridiction.  

    La première clé de répartition du Tribunal des Conflits a été le Service Public, arrêt Blanco, et la même année avec l’arrêt Pelletier du 30 juillet 1873 l’acte administratif. L’arrêt Pelletier n’instaure pas la distinction entre faute personnelle et faute de service, mais la distinction entre faute personne et acte administratif. 

    Ce n’est qu’en 1987 que le CC a réservé un chef de compétence aux juridictions administratives avec la décision Conseil de la Concurrence, cette compétence a valeur constitutionnelle : annulation et réformation des actes administratifs pris dans l’exercice de PPP. Tous ces critères de compétence juridictionnelle, dégagé par la jurisprudence, ne sont applicables qu’en l’absence de lois. La loi prévaut avant les critères jurisprudentiels. Les juridictions éprouvent le besoin de combiner les dispositions législatives avec les critères jurisprudentiels pour appliquer la loi. Mais c’est la loi qui d’abord va déterminer la répartition. 

    La répartition des compétences entre juge administratif et judiciaire

    1)      L’importance de la loi

    Depuis 1958, la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction relève de la compétence du législateur au titre des droits civils et des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. 

    Le Tribunal des Conflits a l’occasion de le rappeler régulièrement : Décision du 20 octobre 1997 Albert du TC. 

    Par contre la répartition des compétences au sein de l’ordre administratif, savoir si c’est la compétence du Tribunal Administratif en première instance ou du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort, est une matière qui relève du pouvoir réglementaire. Ce qui nous intéresse ici c’est la répartition des compétences entre le judiciaire et l’administratif, qui est assuré par le législateur, lorsqu’il s’empare de la question. Il y a quelques lois éparses qui existent et qui n’ont aucunes cohérences entre elles. Il y a beaucoup plus de lois qui attribuent la connaissance de litiges administratifs aux tribunaux judiciaires que de lois qui attribuent expressément la compétence aux tribunaux administratives. Il n’y a que 3 lois pour les juridictions administratives. 

    La loi du 28 Pluviôse An VIII qui instaure les préfets ainsi que les conseils de préfecture qui sont les ancêtres des tribunaux administratifs qui ont été instaurés en 1953. L’article 4 prévoit 4 chefs de compétences au profit des conseils de préfecture :  

    ·         Le contentieux des travaux publics : que ce soit un contentieux contractuel ou extracontractuel 

    ·         Le contentieux des ventes d’immeubles de l’Etat 

    ·         Le contentieux des contributions directes (impôt sur le revenu, sur les sociétés) 

    ·         Le contentieux de la grande voierie qui confère la répression des contraventions de la grande voierie qui confère aux conseils de préfecture un juge pénale pour les contraventions concernant le domaine public. 

    Ces chefs subsistent aujourd’hui même si cette loi a été abrogée par l’ordonnance du 21 avril 2006 qui porte partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).  

    Le décret loi du 17 juin 1938 attribut à la juridiction administrative les contrats comportant occupation du domaine public, même si ces contrats sont passés par les concessionnaires privés de Service Public. Ce décret loi a été aboli par la même ordonnance du 21 avril 2006 mais la même règle a été reprise par ce code. 

    La loi du 9 janvier 1986, qui après la première vague de décentralisation dans les années 1982 1983, répartie les compétences entre les collectivités territoriales et cette loi comporte un article marginal qui redonne compétence à la juridiction administrative pour connaitre des actions en responsabilité contre l’Etat du fait des dommages consécutifs aux attroupements et rassemblement. Responsabilité sans faute pour risque social que l’Etat prend en charge puisque l’on considère que les dommages causés sont des dommages causés par l’état de la société et que c’est donc à l’Etat de dédommager les personnes qui sont victimes des saccages qui sont commis à l’occasion des débordements des manifestations. 

    Par contre, les lois qui attribuent compétence aux juridictions judiciaires pour connaitre le contentieux administratif sont innombrables. On va citer les plus importantes, celles que les juges ont le plus souvent l’occasion d’appliquer. Ces nombreuses lois ne présentent entre elles aucun lien logique, il est très difficile de trouver une cohérence dans l’attribution des compétences judiciaires. Les auteurs ont trouvés quelques principes directeurs. Il y en a deux qui ont été repris par l’article 66 de la Constitution. 

    La juridiction judiciaire serait les gardiens naturels d’une part de la liberté individuelle et d’autre part de la propriété privée. 

    Ces deux idées directrices sembles exclure que les juridictions administratives soient aussi gardiennent de la liberté individuelle et de la propriété privée, ce qui est faux. Ces deux idées directrices expliquent un certain nombre de lois. 

    Exemple : la loi du 30 juin 1838 (modifiée par la loi du 27 juin 1890) qui confie au juge judiciaire l’appréciation de la légalité du placement d’office des aliénés. Le juge judiciaire n’est compétent que pour connaitre de la légalité interne du placement d’office des aliénés, par le maire dans un premier temps, puis par le préfet dans un deuxième temps. Il y a aussi à côté de ce placement d’office normal, il y en a aussi à la demande des tiers qui peuvent être des membres de la famille. C’est ce placement d’office à la demande de tiers qui est en voie de réforme. Les tribunaux judiciaires sont exclusivement compétents pour connaitre de la légalité interne du placement d’office et pour indemniser les conséquences dommageables. Mais le juge administratif est compétence pour apprécier la légalité externe de l’acte de placement, ce qu’on appelle la « régularité » de l’acte de placement, formes et procédures. Le juge administratif est compétent pour indemniser les dommages consécutifs aux éventuelles irrégularités qui ont pu être commises. 

    Exemple : la loi du 7 février 1933 confirmé par une loi du 31 décembre 1957 confie aux tribunaux judiciaires la réparation des conséquences dommageables des atteintes à la liberté individuelle.  

    Exemple : la loi du 8 mars 1810 confirmée par une ordonnance législative du 23 octobre 1958 qui confère aux tribunaux judiciaires l’indemnisation des personnes qui font l’objet d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Il y a une phase administrative et une phase judiciaire. La phase administrative consiste à attaquer en excès de pouvoir la déclaration d’utilité publique et éventuellement les arrêtés de cessibilité subséquents, et une phase judiciaire qui a pour objet d’indemniser les personnes expropriées. Les  tribunaux judiciaires sont exclusivement compétents pour transférer la propriété et pour indemniser les expropriés de leurs préjudices matériels et directs. Dans une procédure d’expropriation le préjudice moral n’est pas réparé et le CC saisi d’une QPC en 2010 a considéré que c’était une exclusion de réparation qui était constitutionnelle. 

    Il y a d’autres lois qui attribuent compétence judiciaire pour connaitre des contentieux administratifs qui se justifient par d’autres considérations pragmatiques comme par exemple assurer une justice de proximité (les tribunaux judiciaires sont plus nombreux que ceux administratifs) ou aussi le soucis d’assurer un traitement égal des administrés. Les deux ordres de juridictions saisis de contentieux voisins n’adoptent pas nécessairement la même jurisprudence et il y a eu dans l’histoire un exemple très courant où la divergence de jurisprudence entre les deux cours suprême a suscité l’intervention du législateur, au profit de la juridiction administrative, pour faire des règles de fond, pour les dommages consécutifs aux accidents de voiture. 

    Une loi du 31 décembre 1957 attribue aux juges judiciaires la compétence pour connaitre des compétences dommageables des accidents de véhicules quelconques, que les véhicules soient privés ou administratifs. Cette loi a été votée pour assurer l’égalité de traitement des administrés car avant 1957 il y avait le contentieux judiciaire et administratif des accidents de véhicules et les règles applicables n’étaient pas les mêmes. Application du risque danger devant les tribunaux administratif. Et le montant des indemnisations n’étaient pas le même, les tribunaux judiciaires étant plus généreux que les tribunaux administratifs. 

    Au titre des lois qui attribuent compétence aux tribunaux judiciaire, on peut citer des lois très importantes dans la pratique et qui sont très anciennes : loi du 22 Frimaire An VII et 1er Germinal An XIII qui attribuent compétence aux tribunaux judiciaires pour connaitre les contributions indirectes. Ces lois ont partagés le contentieux fiscal entre les deux ordres de juridictions : le contentieux des contributions directes (impôt sur le revenu etc.) sont du Tribunal Administratif et le contentieux des contributions indirectes (TVA, droit de succession) de la compétence des TJ. 

    On peut citer encore 2 lois qui attribuent compétence aux Tribunaux Judiciaires :  

    La loi du 5 avril 1937 confère la compétence aux Tribunaux Judiciaires pour réparer les conséquences dommageables des accidents scolaires que le dommage soit causé par un élève ou que le dommage soit subi par un élève. Cette loi est très importante car non seulement elle prévoit la compétence exclusive des Tribunaux Judiciaires mais en plus elles substituent la responsabilité de l’Etat à la responsabilité personnelle des enseignants et donc ils ne peuvent jamais être poursuivis personnellement pour les dommages causés aux enfants à l’école, c’est toujours l’Etat qui doit être poursuivi et devant les Tribunaux Judiciaires. La responsabilité de l’Etat ne sera engagée que pour défaut de surveillance d’un enseignant. Toute la difficulté se concentrera autour de la question de savoir si il y a eu défaut de surveillance d’un enseignant et la question de savoir s’il n’y a pas une autre cause adéquate qui est à l’origine du dommage puisque la responsabilité de l’Etat devant les Tribunaux Judiciaires ne peut être engagé que pour défaut de surveillance d’un enseignant. Donc si le dommage a été causé par autre chose qu’un défaut de surveillance, la compétence revient au Tribunal Administratif. En dehors du champ de compétence de la loi on a le Tribunal Administratif.  

    Arrêt du 31 mars 1950 Demoiselle Gavillet (Tribunal des Conflits) : Par conséquent le Tribunal des Conflits a très tôt jugé que si le dommage subi par un élève est causé soit par un dommage de travaux publics (des arbres avec des grillages autour, un enfant se prend le pied dedans et s’ouvre le crane dessus) il y a compétence du Tribunal Administratif, si le dommage a sa cause dans un défaut de fonctionnement et d’organisation des Service Public il y a aussi compétence du Tribunal Administratif. 

    Donc en cas de dommage subi par un élève trouve sa cause dans un défaut de surveillance d’un enseignant, compétence judiciaire, mais il faut attraire devant les Tribunaux Judiciaires exclusivement l’Etat, surtout pas l’instituteur ou le professeur, la demande serait irrecevable. si le dommage subi par l’enfant provient d’un mauvais entretient de la cour de récréation, ou défaut d’entretient de l’ouvrage public, compétence des Juridictions Administratives et application des règles de fond de la responsabilité des dommages publics. Si le dommage provient d’un défaut d’organisation et de fonctionnement du Service Public (le professeur est en retard et un enfant envoie un stylo dans l’œil d’un autre enfant), compétence administrative. Donc même en présence d’un régime législatif de responsabilité, il y a toujours en réalité partage de compétence entre les deux juridictions. 

    Loi du 31 décembre 1957 : Il y a toute une jurisprudence très fournie et colorée sur la notion de véhicule. Le Conseil d'Etat juge qu’un conteneur d’ordures ménagères n’est pas un véhicule au sens de la loi du 31 décembre 1957 car il est normalement un accessoire de la voie publique. donc le conteneur fixé au sol devait être considéré comme un ouvrage public. Or le conteneur s’est détaché et il est venu endommager un véhicule à l’arrêt. Il fallait savoir si cette loi était applicable car c’était un véhicule qui était endommagé et parce que le conteneur avait roulé et était venu impacter un autre véhicule. La réponse est non car le conteneur n’est pas un véhicule qui a causé le dommage. Le Tribunal des Conflits dans d’autres arrêts a donné la définition du véhicule, mais elle n’est pas entièrement satisfaisante : le véhicule est l’engin qui est susceptible de se déplacer par lui-même. Même une voiture n’est pas capable de se déplacer par elle-même, il faut l’action de l’homme. Une charrette à bras a été considérée comme un véhicule, un bac aussi. 

    Loi du 5 juillet 1972 : attribue aux tribunaux judiciaires la réparation des dommages causés par le fonctionnement défectueux du Service Public de la justice judiciaire. Cette loi a aussi donné lieu à une jurisprudence importante sur les dysfonctionnements de la justice. Dans cette loi, le régime de responsabilité applicable prévu par le législateur est le régime de la faute lourde. La cour de cassation, dans un arrêt rendu en 2000 dans une affaire très célèbre du petit Gregory, la cour de cassation a considéré que pouvait être considérée comme une faute lourde une succession de fautes simples. Cette loi a donné lieu à des développements jurisprudentiels très importants dont le sens général est d’engager plus facilement la responsabilité de l’Etat du fait des dysfonctionnements de la justice. Cette loi a été considérée par le Conseil d'Etat comme étant inapplicable aux JA, et donc applicable qu’aux JJ, mais le Conseil d'Etat a confirmé le régime de la faute lourde pour engager la responsabilité de l’Etat du fait d’un mauvais fonctionnement de la justice.  

    Presque tous les systèmes de garantie sociale de dommages qui résultent des risques sociaux, prévus par le législateur, prévoient la compétence du juge judicaire. On peut citer la loi du 3 janvier 1977 sur l’indemnisation des victimes de dommages corporels résultant d’une infraction et dont les auteurs restent inconnus ou sont insolvables. On peut citer aussi la loi du 9 septembre 1986 sur l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme. L’indemnisation est automatique, elle pèse sur l’Etat mais elle doit être demandée aux TJ. On peut citer aussi la loi du 31 décembre 1991 qui indemnise les victimes d’une transfusion sanguine qui ont été contaminés par le virus du SIDA, indemnisation automatique sans faute par l’Etat devant un fonds d’indemnisation.  

    Même lorsqu’il existe une loi qui prévoit la compétence d’un ordre de juridiction particulier pour connaitre de certains dommages, pour que les juridictions appliquent la loi et restent dans le champ d’application de la loi, les juridictions doivent aussi combiner la loi avec des critères jurisprudentiels de répartition des compétences. 

    2)      Les critères jurisprudentiels de répartition

    Ce sont les plus difficiles car on ne peut les dégager que si on a une vision d’ensemble du droit administratif.  

    Remarque : les critères jurisprudentiels de répartition des compétences juridictionnelles ne jouent qu’en l’absence de loi, dans le silence du législateur, ou en cas de lacunes de la législation.  

    Si on essaye de synthétiser 2 siècles de jurisprudence, on peut dire que les critères jurisprudentiels de répartition des compétences ont évolués du monisme au dualisme. Il y a eu une longue période jusqu’en 1940-45 où ont été appliqués successivement 3 critères monistes (un seul critère jouait) pour justifier la compétence de la juridiction administrative.  

    Entre 1790 et 1873, le seul critère de compétence de la Juridiction administrative était le critère de l’Etat débiteur : il se fondait sur une loi du 8 aout 1790 en vertu de laquelle toutes les créances de l’Etat sont réglées administrativement. Cela voulait dire que seules les autorités administratives et les juridictions administratives lorsqu’elles ont existée, étaient exclusivement compétentes pour condamner l’Etat à payer une somme d’argent aux victimes de dommages. En dehors de ces litiges, la compétence des JJ était complète.  

    Ce critère de l’Etat débiteur a été utilisé jusqu’au 8 février 1873, dans l’arrêt Blanco, le Conseil d'Etat a changé de critère, le critère unique retenu est celui du Service Public. Là encore on a un monisme qui va régner de 1873 à 1940-45. Tout le contentieux qui attrait au Service Public relève de la compétence exclusive des JA. L’arrêt Blanco a été confirmé par l’arrêt Terrier en 1903 et après Théron, etc. L’arrêt Blanco se fonde pour justifier la compétence administrative pour connaitre des dommages causés dans les Service Public, sur la nécessaire spécialisation technique du Juge Adinistratif qui est le seul à pouvoir apprécier le fonctionnement des Service Public et qui est le seul à connaitre les besoins des Service Public. Pour bien exécuter les Service Public il faut prendre des actes administratifs, et les Tribunaux Judiciaires sont incompétents pour apprécier les actes administratifs et pour les interpréter (sauf l’exception : les Juges Judiciaires sont compétents pour interpréter les actes règlementaires qui ressemblent à des lois). C’est la raison de la spécialisation technique du Juge Administratif mieux placé que le Juge Judiciaire pour apprécier la légalité des Service Public. Sauf dans l’hypothèse où l’administration choisie d’elle-même de se situer sur le terrain de droit privé en passant des contrats de droit privé ou en administrant comme un propriétaire ordinaire son domaine privé.  

    Le troisième critère du monisme est tiré de la présence d’une personne publique qui prend un acte administratif dans l’exercice de PPP. Ce critère a été utilisé aussi à partir de 1873 dans le contentieux de l’excès de pouvoir. Le critère de l’acte d’autorité, apparu avant 1873 mais a continué à s’appliquer après en excès de pouvoir. Le critère du Service Public est arrivé dans le contentieux extracontractuel. En 1873 les auteurs opposait ce troisième critère (mais le deuxième selon un ordre chronologique) à l’acte de gestion (l’acte de fonctionnement de l’administration en dehors de la Prérogative de Puissances Publiques).  

    A partir de 1940 s’est ouverte une période de dualisme des critères. Le Tribunal des Conflits et le Conseil d'Etat ont combinés 2 critères pour justifier la compétence de la Juridiction administrative : premièrement la combinaison de la puissance publique et du Service Public lorsque la personne chargée du Service Public était une personne publique. Lorsque l’organisme chargé du Service Public est privé, le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits à partir de 1943 (montpeur et Gougen) ont fait jouer le couple SP-puissance publique pour en déduire la compétence administrative. Les organismes privés chargés d’un Service Public ne relèvent de la Juridiction administrative que s’ils ont la capacité de prendre des actes unilatéraux. Ca a été étendu au contentieux de la responsabilité à partir de 1874. Donc le couple Service Public - Puissance publique constitue donc un critère dualiste de justification de la compétence administrative quand l’organisme en cause est un organisme de droit privé.  

    Il y a un autre critère dualiste aussi qui est utilisé par le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits depuis les années 1950 et qui est un critère de détermination de l’ordre juridictionnel compétent, qui est discutable car tautologique. Ce critère est que les juges considèrent soit l’existence d’un rapport de droit privé soit l’existence d’un rapport de droit privé qui existent entre les parties au litige. Si le litige fait naitre des rapports de droit public il relève des JA, s’il fait naitre des rapports de droit privé, le litige relève des TJ. Ce critère est discutable car il applique un adage : la compétence suit le fond : la compétence juridictionnelle est déterminée par le fond du droit applicable, par les règles de fond applicable au litige. Or cet adage n’est pas toujours exact. 

    Arrêt du 26 mai 1944 Maurice (Tribunal des Conflits) : Exemple : dans les rapports entre l’administration et ses agents, lorsque l’administration exerce son action récursoire contre un agent, et alors même que cette action récursoire est fondée sur une faute personnelle, elle doit être jugée devant le Juge administratif car ce sont des rapports de droit public. 

    Arrêt Tribunal des Conflits 21 janvier 1985 Hospice de la Commune de Châteauneuf-du-Pape : Les rapports entre une commune et son maire sont des rapports de droit public. Et si une commune demande la réparation des conséquences dommageables d’une action de son maire, la commune doit aller devant le Juge Administratif. 

    Arrêt du 18 octobre 1999 CPAM de l’Essonne : Lorsque le Tribunal des Conflits constate que le litige fait naitre des rapports de droit privé, compétence judiciaire. Par exemple lorsque les parties sont liées par un contrat de bail. 

    Arrêt du Tribunal des Conflits du 14 février 2000 Société anonyme Imphy : Plus curieusement les rapports entre une société d’économie mixte locale et une commune sont des rapports de droit privé. 

    Le juge administratif peut s’inspirer du code civil et aussi du code du travail. Par exemple le PGD en vertu duquel on ne peut pas licencier une femme enceinte. La cour de cassation applique aussi parfois les règles du droit public. Par exemple les règles qui s’appliquent aux collaborateurs occasionnels du Service Public : règles de la responsabilité sans faute. La cour de cassation devant le vide juridique du code civil a par un arrêt de 1956 appliqué les règles de la responsabilité sans faute à un médecin qui avait participé à une opération de police judiciaire : arrêt de la cour de cassation du 23 novembre 1956 Docteur Giry. Confirmation de cet arrêt par un arrêt du 10 juin 1986 Consorts Pourcel.  

    Application du critère dualiste : rapport de droit public ou rapport de droit privé, qui détermine la juridiction compétent. La référence aux rapports de droit public et au rapport de droit privé a permis au Tribunal des Conflits de dégager des blocs de compétence qui sont un maniement normalement faciles mais même en présence d’un bloc de compétence homogène en faveur d’une juridiction, il y a toujours une faille où la compétence de l’autre ordre s’insinue. 

    « Le tribunal des conflitsLa rupture de l’égalité devant les charges publiques »