• La responsabilité administrative

    La responsabilité administrative

      La responsabilité administrative est l'obligation pour l'Administration de réparer les dommages causés à autrui par son activité administrative, législative ou judiciaire ou celle de ses agents. A l'instar de la responsabilité civile, la mise en oeuvre de cette responsabilité est soumise à la réunion de trois critères, un fait générateur, un dommage et un lien de causalité entre ces deux éléments.

    L’action administrative peut parfois causer des dommages. Le régime de responsabilité s’est structuré progressivement depuis 1873. Dans l’axe historique, il s’agit d’étudier comment s’est constituer la responsabilité administrative et ensuite sa mise en œuvre.

     

    Section I. Le régime de la responsabilité administrative

    Ouvrage : Scènes de la jurisprudence administrative de Jean-François Théry. 

    1. De l’irresponsabilité à la responsabilité de l’administration

    De l’ancien régime à la loi du 24 mai 1872, pas de responsabilité. Reigner l’irresponsabilité administrative, modérée ponctuellement par des textes spéciaux. La principale exception était les travaux publics, loi 28 pluviôse an VIII, régime de responsabilité had oc. De manière générale, pas de responsabilité administrative. L’administration est en lien avec la souveraineté, et puisque le roi ne peut mal faire, l’administration non plus. « Le fondement de cette impunité quasi-totale tenait au principe de souveraineté dont le principe est de s’imposer à tous sans qu’on puisses réclamer d’elle une compensation ». Laferrière.

    L’arrêt Blanco marque un tournant, qui permet d’affirmer qu’il y aune responsabilité extracontractuelle de l’administration, va se trouver consacrer dans un régime spécifique de la responsabilité administrative. Le Tribunal des Conflits va ébaucher un régime de responsabilité, ni général ni absolue qui a ses règles spéciales qui varie selon les services et la nécessité entre les droits de l’Etat et ceux des particuliers. Cette dimension non générale et non absolue se traduit par la différence entre la faute lourde et la faute simple. Dans certains cas on va considérer qu’une simple faute n’entraine pas la responsabilité de l’administration. Conclusion de Romieu sur l’arrêt Tomazo Greco18 février 1905, considère que toute erreur, toute négligence n’entrainera pas forcément la responsabilité pécuniaire de la personne publique. Aujourd’hui existe en plus la responsabilité sans faute qui permet la continuité de l’Etat et le dédommagement des victimes.

    Le mouvement général depuis l’arrêt Pelletier en 1973 est un mouvement d’élargissement de la responsabilité de l’administration. De même pour l’arrêt Conseil d'Etat 18 février 1905 Tomazo Greco, admet la responsabilité de la Puissnce Administrative. Définir la faute de l’administration n’est pas évidente.

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    2. Faute personnelle, faute de service et cumul de fautes et de responsabilité

    L’arrêt Blanco énonce une responsabilité pour faute, la faute et la responsabilité ne sont pas synonymes. Il y a des fautes qui n’encourent pas la responsabilité, faute morale par exemple. LA faute n’entraine la responsabilité que si elle est dommageable. La faute peut être définie comme un acte matériel en contradiction avec l’état du droit positif.

    A- Faute personnelle/faute de service :

    La distinction va conduire à s’interroger sur ce qui se passe lorsqu’un agent public commet une faute personnelle.

    1) Fonctionnaire et fautes :

    S’il y avait une trop grande facilité d’engager la responsabilité de l’administration conduirait à l’inertie de l’action publique. De plus il y a une interdiction faite au juge judiciaire de connaître de l’action administrative. La conjonction de la volonté de protéger l’individu dans ses fonctions d’administrateur et la volonté de protéger de l’administration contre les compétences du juge judiciaire a amené l’adoption d’un régime particulier très protecteur.

    Constitution de l’an VIII, « les agents du gouvernement autre que les ministres ne peuvent pas être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu’en vertu dune décision de Conseil d'Etat,, en ce cas la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires ». On veut protéger l’administrateur contre l’animosité de l’administré. Le décret loi du 18 septembre 1870 abroge ce mécanisme protecteur (le Conseil d'Etat doit donner son aval pour engager la responsabilité du fonctionnaire) et d’un extrême on bascule vers un autre. En effet, le fait désormais que l’administrateur puisse  être poursuivi pour n’importe quel fait ordinaire. Le Tribunal des Conflits va intervenir, 30 juillet 1873, Pelletier. Il voulait éditer un journal, l’autorité militaire (état de siège) saisit les journaux et celui-ci va attaquer les agents en responsabilité. Le Tribunal des Conflits considère l’incompétence du tribunal judiciaire, il estime que la saisie est un acte administratif. Les agents n’ont fait qu’exécuter une décision légale dans ce ca sil n’y a pas de responsabilité personnelle.  Le Tribunal des Conflits distingue être l’interdiction des tribunaux judiciaire de connaître l’action administration (règle de compétence) et l’interdiction de poursuivre les agents sans autorisation préalable. Ce mécanisme de protection n’est pas une interdiction en tant que compétence mais régime de protection des agents de l’Etat. Or ce mécanisme protecteur a disparu suite au décret loi de 1870, le Tribunal des Conflits se demande si cela demande si on a entendu soumettre la responsabilité au juge ordinaire. Il répond négativement, ce serait un contresens au regard de la loi de 1872 qui sépare le Juge Judiciaire et le Juge Administratif. Distinction nette entre la faute personnelle propre à l’auteur et donc en tant que telle être soumise au Juge Judiciaire et les fautes de services, faute administration qui seront quant à elles justiciables devant le Juge Administratif. Le Tribunal des Conflits pose une double protection : la protection de l’administration qui sait que son action ne sera pas jugée par les juges judiciaires et la certitude pour le fonctionnaire que sa responsabilité pour les fautes non personnelles ne pourra pas être engagée.

    Cette distinction  implique de définir ceux que sont ces types de fautes. La faute personnelle est une faute de l’agent qui se détache complètement du service, c’est parce qu’elle se détache du service que cette faute personnelle est justiciable devant le Juge Judiciaire, le juge ne sera ainsi pas mené à juger le comportement de l’administration, seulement la personne. La faute de service est une faute ne pouvait pas être détachée du service. Edouart Laferrière « si l’acte dommageable est impersonnel, s’il relève un administrateur plus ou moins sujet à erreur, et non l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l’acte reste administratif et ne peut être déférer au tribunal ».

    2) types de fautes personnelles et fautes de service

    Faute de service : elle est difficile à identifier. On devrait préférer l’expression défectueux du service ou faute commise dans l’exercice du service (Jacqueline). Le service peut parfois commettre un faute, faute structurelle, l’organisation du service commet la faute. Ces fautes peuvent être de deux types, par action ou par omission ou inaction (défaut surveillance ou de contrôleè suicide en prison, Conseil d'Etat 9juillet 2007 Monsieur D, de même pour le manque d’information, risque de l’amiante, Conseil d'Etat Ass Ministre de l’emploi/consorts Thomas).

    La faute personnelle se détache de l’exercice du service. 3fautes personnelles. La faute personnelle dépourvue de tout lien avec le service. L’agent agit dans son intérêt propre et de manière malveillance, Conseil d'Etat 23 juin 1954, Dame veuve Litzler (douanier qui utilise son uniforme pour se venger), Conseil d'Etat Pothier, Gendarme qui tue une personne en dehors de ces fonctions).

    Arrêt Conseil d'Etat 12 avril 2002 Papon : le principe de l’autonomie des branche des droits, le JA n’est pas lié par les considérations et qualification faites par le Juge Judiciaire. L’inverse est valable aussi.

    Faute commise dans l’exercice des fonctions mais s’en détache parce qu’elle est particulièrement grave. Violence et brutalité grave, violence policière et violence par un fonctionnaire, Tribunal des Conflits 9 juillet 1959 Delartre (policier qui frappe un concierge chez qui un jeune s’était réfugié après une poursuite avec le policier).

    Maurice Papon, fait d’une telle gravité que l’auteur ne pouvait pas ignorer, l’agent a sciemment participé. Le Conseil d'Etat va considérer la faute personnelle inexcusable et une faute de service qui engage la responsabilité de l’Etat. L’Etat devra verser la moitié des dommages intérêts aux victimes. On relève qu’il peut y avoir cumul de faute et le Conseil d'Etat marque l’importance de l’action individuelle. 

    Chambre criminelle Cass, 13 octobre 2004, Bonnet : (Bernard Bonnet), condamnation pour l’affaire de paillottes. Elle s’intéresse sur la responsabilité de Bernard et de l’équipe qui est allée sur le terrain. La cour de cassation admet la responsabilité et distingue les 2. L’équipe n’a pas fait de faute personnelle, ils ont juste obéît au préfet Bonnet, ils n’ont pas cherché leurs intérêts personnels. Par contre Bonnet n’a reçu aucun ordre et c’est de la sa seule initiative qu’il a commandé les fautes délictuelles. On voit l’importance de la volonté de l’auteur qui agit dans son propre intérêt. Tribunal des Conflits 19 octobre 1998, préfet du Tarne, la faute commise qui n’est animé par aucun intérêt personnel è faute de service.

    La faute commise en dehors de l’exercice des fonctions mais non dépourvue de tout lien avec le service. Conseil d'Etat Ass 18 novembre 1949 demoiselle  Mimeur, un militaire qui conduisait à décider de passer chez ses parents avec un véhicule de l’armée. Sur le chemin, il  perd le contrôle du véhicule, il se retrouve dans un mur, celui de Melle Mimeur. Bien que la faute soit personnelle, il n’empêche dès lors qu’il y a un lien avec le service, il y a une faute qui peut être rattachée au service. 2hypothèses : la faute est commise à l’occasion du service (un pompier sur une intervention et qui pour des raisons personnelles s’en va, en jetant son mégot dans un grange et met le feu) ou (un gendarme ivre qui lors d’une faute s’est querellé et a voulu le tuer, un tiers s’interpose et est blessé). Autre hypothèse, faute commise grâce au moyen du service, Conseil d'Etat ass 26 octobre 1993 Saboudi, rencontre entre flics, l’un sort son pistolet pour le montrer et pas de chance il tue son collègue.

    Le Conseil d'Etat a fixé 3 conditions  pour la faute avec les moyens du service : le comportement dommageable doit avoir le caractère d’une simple négligence, maladresse ou imprudence. Le moyen doit être légalement tenu par l’individu. Et le moyen présente une réelle dangerosité qui expose les tiers à un risque.

    Il fait un effort en jurisprudence pour rattacher la faute personnelle au service. Ce qui est sous jacent, c’est la volonté de parvenir à un cumul de responsabilité. Elle entreprend un cumul de responsabilité, in fine même pour une faute personnelle (sauf malveillante).

    B- du cumul des responsabilités à la disparition de la responsabilité personnelle ?

    3hypothèses :

    - fautes distinctes : fautes personnelles et fautes de service (les deux ne sont pas rattachable). Le requérant peut attaquer l’agent ou alors l’administration. Ces 2fautes distinctes est assez difficiles à trouver dans la réalité.

    - un cumul de fautes (les deux fautes sont liées et contribuées toutes deux aux faits dommageables). 3 février 1911 Anguet. Le Conseil d'Etat admet la requête et énonce qu’il y a un cumul de faute, les 2préposés aux postes ont commis une faute personnelle toute fois il considère que la faute était possible que par une faute de service (bureau de poste non fermée). Le Conseil d'Etat va accepter un cumul de faute et engager la responsabilité de l’administration. M Anguet avait le choix ou d’attaquer les préposés ou bien de saisir le Conseil d'Etat. 1ère fois qu’il y a un cumul de faute, cumul possible si elles concourent toutes deux au dommageable. Le Conseil d'Etat conduit à la 3ème hypothèse

    - L’extension de la responsabilité administrative en cas de faute personnelle, Conseil d'Etat 16 juillet 1918, Epoux Lemonier, faute personnelle et cumul de responsabilité. La faute est incontestablement celle du maire, cette faute qui a le caractère d’une faute personnelle peut quand même engager la responsabilité de l’administration.  Cela signifie que pour la même faute on peut engager la responsabilité personnelle ou la responsabilité de l’administration.

    Le Conseil d'Etat a considéré qu’il est possible d’attaquer devant la juridiction que l’on souhaite, voir de faire devant les 2, mais il n’y a pas de cumul d’indemnité. Léon Blum dans les conclusions d’un arrêt « la faute se détache peut être du service, c’est affaire aux tribunaux judiciaire d’en décider mais le service ne se détache pas de la faute, dès lors il peut y avoir engagement de la responsabilité de l’administration pour une faute personnelle ». Le Conseil d'Etat va garder pendant un certain temps le relai de la faute de service. Le Conseil d'Etat va chercher un relai à la faute de service, à partir de l’arrêt 10 janvier 1934 Deloye. Cherche plus le relai formel (recherche plus si en apparence il y a une faute personnelle et la faute du service). Désormais est recherché si la faute est commise dans l’exercice des fonctions. Aboutissement : 1949 Delle Mimeur.  

    3hypothèses : 2hypothèses où le cumul est possible et une ne l’est pas. Faute commise dans l’exercice des fonctions mais qui s’en détache. La faute en lien avec le service. Cumul pour les2. La faute purement personnelle (attention malveillante). Il n’y a pas dans ce cas de cumul de faute.

    L’agent public voit sa responsabilité largement diminué. Le Conseil d'Etat a plutôt tendance a développé une conception large entre faute personnelle et faute de service. (Le Conseil d'Etat cherche l’intérêt de la victime). 

    Conseil d'Etat 18 novembre 1988 Epoux Raszewski : un gendarme qui a pris une jeune fille en autostop, et la tue. L’arme utilisée est personnelle et non du service. Le Conseil d'Etat dit faute personnelle non dépourvu de tout lien avec le service. La 3ème condition définie par le Conseil d'Etat n’est pas respecté. Mais pour le rapprocher du service : le gendarme avait commis déjà des infractions, dans la circonscription de sa fonction, il arrivait donc à échapper aux poursuites.

    Autre arrêt : des militaires vont dans un bar, et le saccagent. Le Conseil d'Etat considère qu’il ya un défaut de surveillance des militaires.

    TC 6 décembre 1937 Consort Cornu : il y a des poudrières, avec des gardiens. Un enfant se rapproche de la poudrière, le gardien lui demande d’arrêter, le gardien sort son arme et le tue.  Faute rattachée au service.

    C -  Les actions récursoires

    Possibilité d’engager la responsabilité de l’administration en cas de faute personnelle ce qui laisse penser que l’agent public serait dépourvu de toute responsabilité. Il ya donc un mécanisme qui permet à l’administration de se retourner contre son agent afin d’obtenir le remboursement des frais qu’elle a avancé. Le mécanisme de cumul de responsabilité a abouti à l’action récursoire. On engage la responsabilité de l’agent pout le tout.

    Conseil d'Etat Ass 28 juillet 1951 Laruelle et Delleville. L’action récursoire de l’administration contre son agent. La victime avait eu indemnisation par l’administration et le Conseil d'Etat admet que l’administration se retourne contre son agent pour lui demander réparation du préjudice qu’il a causé. L’administration peut demander l’entière indemnisation si faute personnelle sinon partage. 

    Conseil d'Etat 28 mars 1924 Pourcines… ?

    Autre hypothèse : agent qui se retourne conter l’administration. Affaire Delville. Le Conseil d'Etat admet que l’administration doit rembourser à hauteur de la faute de service. Un cas de figure où l’administration est obligée de rembourser 100% : si agent poursuivit devant la juge judiciaire pour une faute de service. L’agent assume seul si faute personnelle dépourvu de tout lien avec le service, impossibilité d’une action récursoire.

    3. Le contentieux de la responsabilité confiée au juge judiciaire

    Il est des hypothèses  où par dérogation, il y a compétence du juge judiciaire. Tout ce qui relève de la gestion privée de l’administration. Lorsqu’elle met en avant sa nature privée, quand il y a un dommage, il relève du juge judiciaire, voir conclusion Romieu pour l’arrêt Terrier 1903. Pour les SPIC, le juge judiciaire est compétent. Tout ce qui relève de la voie de fait et emprise irrégulière, compétence du juge judiciaire, sauf en cas de circonstance exceptionnelle pour la voie de fait, la mesure devient simplement illégale. TC, 1952, Dame de la murette.

    4. Les régimes législatifs de responsabilité

     15 régimes législatifs de responsabilité. Pas de logique.

    La responsabilité de l’Etat à raison des fautes commises par les membres de l’enseignement, loi du 5avril 1937. Donne compétence aux juridictions aux juges judiciaires dans le cadre d’un dommage aux élèves dans le cadre de l’enseignement. Aujourd’hui assez flou : juge judiciaire : défaut de surveillance. Parallèle le JA conserve une compétence pour la mauvaise organisation du service, Tribunal des Conflits 52 Préfet de la Guyane. Malgré la définition légale, le Conseil d'Etat admet sa compétence ici.

    Responsabilité de l’Etat à raison des dommages causés par les véhicules à moteur, compétence du juge judiciaire même s’il s’agit d’un véhicule de l’administration.

    Responsabilité de l’Etat à raison des dommages causés par certaines infractions pénales, actes de terrorisme et les dommages causés par le fait de détention non suivie de condamnation. La loi du 3janvier 1977, met à la charge de l’Etat l‘indemnisation des victimes d’infraction pénale. Loi du 9 septembre 1986 : responsabilité pénale du fait des actes de terrorisme, création d’un fonds de garantie qui ne vaut que pour les dommages corporel (dommage matériel, assurance). Loi qui se substitue à un régime de faute lourde (difficile à prouver, Conseil d'Etat 1979 Ministre de l’intérieur/compagnie Air Inter). Compagnie victime d’un attentat, risque sérieux car compagnie menacer et avait fait appel aux forces de l’ordre qui avait refusé, d’où une faute lourde. Aujourd’hui responsabilité sans faute. Enfin indemnisation pour les poursuites contre les personnes qui n’aboutissent pas (qui sont innocent).

    Loi du 16 avril 1914 : responsabilité sans faute par la commune en cas de dommage causés par des attroupements, loi à occasionné des charges financières surdimensionnées par rapport aux capacités de la communes. Loi du 7janvier 1983 est revenu à ce régime est à substitué ce régime à l’Etat. Initialement le Juge Judiciaire était compétence, or loi de janvier 1986 donne la compétence au Juge Administratif. Le dommage peut devenir aussi bien de la police que des manifestant et frappée aussi bien un participant ou un tiers. Conseil d'Etat 21 décembre 2000 AGF a étendu cette jurisprudence, cette responsabilité aux dégradations commises par des bandes.

    La responsabilité de l’Etat du fait des activités médicales : les lois du 1er juillet 1964 (vaccination obligatoire) et 4janvier 1993(transfusion sanguine), pose le principe de l’indemnisation des victimes médicaux dans le cadre de ses opérations. Création office nation des accidents médicaux ONAM). Loi 31 décembre 1991 ; fonds indemnisation pour victime d’une transmission du VIH par une transfusion sanguine.   2 grands types de responsabilité pour faute et sans faute. On doit prouver qu’il y a faute, un préjudice et un lien de causalité. Pour la responsabilité sans faute, simplement un dommage et une acte de l’administration légale et on indemnise. Deux types : responsabilité pour risques et responsabilité pour rupture des charges.

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    Section II. Les conditions de la responsabilité administrative

    TC 27 février 1903 Epoux Zimmerman, pose le principe selon lequel à l’instar des personnes des privées, les personnes publiques doivent réparer les préjudices causés. 2 conditions, le préjudice doit être indemnisable et imputable à l’administration.

    1. Un préjudice indemnisable

    La responsabilité de l’administration sera engagée si elle commet un fait fautif ou non qui cause un préjudice à quelque, ce préjudice doit présenter 3  caractéristiques : certains, direct et personnel.

    Certain : ne signifie pas qu’il soit actuel, il peut être futur, mais il n’est pas hypothétique. Une exception et assouplissement, la jurisprudence de la perte d’une chance. Hypothèse dans laquelle il n’y a pas de véritable préjudice. Conseil d'Etat 27 mais 1987 Sieur Legoff. Ajourné irrégulièrement à son DUT, ce qui lui a fait perdre la chance d’avoir un emploi. Utilisation en matière médicale.

    Préjudice direct : l’action administrative a causé le préjudice, pas de lecture de causalité positive.

    Dommage personnel : ne signifie pas individuel, le requérant a été directement et personnellement affecté par un fait.

    Si ces 3 critères sont démontrés, tous les préjudices sont réparables. Pour les préjudices extra matériels, le Conseil d'Etat a du mal à les reconnaître, Conseil d'Etat Ass 24 avril 1942, Morell, souffrance morale à titre exceptionnelle. Conseil d'Etat sect 1958, généralisation indemnisation souffrance morale.

    1961, consort Letisserant ; indemnisation douleur morale.

    2. Un préjudice imputable à l’administration

    Pour qu'il y a réparation d'un préjudice il faut montrer qu'il y a préjudice mais aussi résulter de l'action administration et donc un lien de causalité. On va contester le refus d'une personne publique de procéder d'une indemnisation. Une personne publique clairement identifiable.  Il y a toute fois des éléments uniquement peuvent exonérer l'administration de sa responsabilité. Causes exonératoires :
    la faute de la victime, elle a contribué à la survenance de la victime. Le fait du tiers, l'intervention d'un tiers a collaboré à la survenance du dommage. Dans cette hypothèse l'autorité administrative verra sa responsabilité diminuée d'autant. Conseil d’Etat, 1987, Ville de Rennes. Ce fait du tiers ne joue pas en responsabilité sans faute. La force majeure. Imprévisible dans sa survenance et irrésistible dans ses effets. Le cas fortuit, élément imprévisible et irrésistible mais qui n'est pas étranger au défendeur. Hypothèse qui marche dans le cas de la responsabilité pour faute

    3. L’indemnisation du préjudice

    Implique de l’évaluer et ensuite de calculer l’indemnité. Evaluation assez simple, le juge applique le principe de la restitution, principe de la réparation intégrale du préjudice. C’est plus difficile pour les préjudices moraux. Le Conseil d'Etat va procéder à l’évaluation avec une différence, les dommages matériels, évaluation du dommage au jour de celui-ci, mais dommage aux personnes, préjudices indemnisés au moment du jugement. Possibilité d’une rente indexée sur les inflations qui peut être complétée par les intérêts moratoires.

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