• La responsabilité pénale du Président de la République

    Le président est-il responsable?

      Le régime français est dans une situation paradoxale. Conformément au modèle de régime parlementaire, la constitution affirme le principe de l’irresponsabilité politique et pénale du président pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions.

    Sous la 5ème république, ce principe est contestable car le président dispose désormais de pouvoirs considérables. On distingue la responsabilité politique mise en œuvre par les citoyens ou leurs représentants qui conduit à la destitution du mandat du président et la responsabilité pénale qui suit les garanties liées à une procédure pénale et abouti à la destitution du mandat du président et parfois pour prononcer une peine.

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    En principe, responsabilité et pouvoir vont de paire. Dans un régime parlementaire classique, le chef de l’état est une autorité symbolique qui ne dispose pas d’un pouvoir réel. Il est donc irresponsable politiquement. Hors dans le système français actuel, alors même qu’il dispose de pouvoirs considérables, la constitution définit de façon très restrictive la mise en jeu de la responsabilité du président.

     

    A) L’irresponsabilité présidentielle sous le régime antérieur à la loi constitutionnelle du 23février 2007

     

    1) Le principe de l’irresponsabilité présidentielle pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions sauf en cas de haute trahison.

     Le principe, en vertu de l’ancien article de la constitution, le président n’était responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. Cela signifie qu’il n’est ni politiquement ni pénalement responsable dans l’exercice de ses fonctions sauf en cas de haute trahison. Cette irresponsabilité est perpétuelle car elle continue même après l’expiration du mandat.

    Cette responsabilité pour haute trahison est conçue pour n’être appliquée que de façon exceptionnelle. La notion de haute trahison est difficile à saisir car elle n’est pas définie par les textes ni non plus par la jurisprudence. La doctrine considère que la haute trahison est une violation grave et délibérée du président à ses obligations définies par la constitution. Ex : l’usage arbitraire de l’article 16 de la constitution. La procédure est d’une lourdeur rédhibitoire. Il bénéficie d’un privilège de juridiction, c’est-à-dire qu’il n’est pas jugé par les juridictions du droit commun mais par la haute cour de justice. D’autre part, il ne peut être mis en accusation que par les 2 assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant. La commission d’instruction composée de magistrats de la cours de cassation est chargée de vérifier la réalité des faits reprochés au président et ensuite se prononce la haute cour de justice composée de 12 députés et 12 sénateurs.

     

    2) Le débat controversé sur la responsabilité pénale à l’égard des actes accomplis pendant le mandat mais en dehors des fonctions ou ceux accomplis avant l’entrée en fonction du président

     Le problème s’est posé à l’occasion de plusieurs procédures judiciaires mettant en cause +- le président Chirac à raison de faits antérieurs à son élection (le problème des électeurs fantômes, les frais de bouches importants). Des magistrats ont souhaité entendre le président en qualité de témoin. Pouvait on le faire ? La réponse a été non, il y a eu 2opinions différentes et divergentes des juridictions suprêmes et qui conduisent à limiter considérablement la responsabilité pénale du président.

     a) Le conseil constitutionnel

     Dans une décision importante du 22 janvier 1999, le conseil constitutionnel a radicalement exclu toute possibilité de poursuite devant les tribunaux judiciaires de droit commun pour les motifs suivants. Le président bénéficie d’une immunité pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions. Et s’agissant des actes commis antérieurement à l’entrée en fonction ou des actes qui sont détachables de l’exercice des fonctions, le conseil dit que la responsabilité pénale du président n’est pas possible devant les juridictions de droit commun. Cette responsabilité ne peut être engagé selon le conseil que devant la haute cour de justice.

     b) La cour de cassation

     Dans un arrêt du 10 janvier 2001, la cour de cassation a également confirmé l’irresponsabilité pénale du président mais selon un résonnement différent. La cour de cassation s’écarte du conseil constitutionnel pour affirmer que la compétence de la haute cour de justice est limitée, car elle ne considère que les actes concernant la haute trahison. Mais surtout la cour de cassation confirme que le président ne peut pas pendant son mandat être mis en examen ni être poursuivi, ni même être invité à comparaître comme simple témoin. La cour de cassation précise que l’action publique n’est que provisoirement suspendue pendant la durée du mandat. Cela permet d’éviter la prescription pénale. Si bien qu’au terme du mandat, le président un justiciable de droit commun, qui est susceptible de faire l’objet de poursuite pénale devant les tribunaux judiciaires.

     c) Ces 2 jurisprudences ont été critiquées surtout par la jurisprudence du conseil constitutionnel.

     Cette atteinte au principe d’égalité devant la loi est justifiée par la représentation du président comme étant représentant de l’autorité. Il est nécessaire d’accorder une protection fonctionnelle au président afin de le préserver de poursuites engagées pour des raisons purement politiques. Mais il faut éviter de faire du président une personne intouchable, au dessus des lois. C’est le président qu’on devrait protéger et non l’individu ordinaire avec ses faiblesses, ses erreurs et qui devrait répondre de ses actes devant le juge pénal. De ce désaccord entre jurisprudence est né un projet de réforme du statut du président. Le président Chirac a chargé une commission de 12membres présidé par Avril de proposer une réforme du statut du président. La commission a rendu un rapport en 2002 et a suggéré la modification de l’article 67 et 68. Ceci va largement inspirer la réforme constitutionnelle de 2007

     

    B) L’irresponsabilité présidentielle à l’issue de la révision constitutionnelle du 23 février 2007

     C’est la loi constitutionnelle du 23 février 2007 qui constitue le droit positif et qui reprend les grandes lignes des propositions de la commission Avril.

     

    1) Le renforcement de l’immunité présidentielle

     

    a) Le texte du nouvel article 67

     Ce nouvel article dit que le président de la république n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68. Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action d’un acte d’information d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu. Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engager contre lui à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions.

     

    b) La portée du nouvel article 67

     -          L’irresponsabilité du président est confirmée et même considérablement renforcée. Le nouveau dispositif prohibe toute action devant les juridictions judiciaires, notamment civiles et prudhommales ainsi que devant les juridictions administratives. Autrement dit, il n’est pas possible d’agir contre le président de la république pendant la durée du mandat pour régler des conflits du droit du travail. Toute action devant les juridictions judiciaires et administrative est impossible. Le président ne peut comparaître devant le juge pénal mais aussi le juge civil et le juge prud’homal. Ce texte est sensé concerner tous les présidents. Il comprend les actes pendant le mandat mais aussi les actes commis antérieurement au mandat et les actes sans lien avec le mandat. Cette immunité est temporaire et limitée à la durée du mandat. Le texte reprend l’analyse de la cour de cassation. Le cours de la justice n’est pas empêché, il est simplement suspendu pendant la durée du mandat. Les poursuites peuvent être engagées ou reprises à l’issue du mandat.

     

    2) Une exception originale : la destitution du président

     Le nouvel article 68 de la constitution introduit un article inédit et ceci dans la dimension politique.

     a) Le texte

    Il dit : «le président de la république ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice à son mandat. La destitution est prononcée par le parlement constitué en haute cour ». L’article donne quelques éléments de procédure, il précise notamment que la proposition de réunion de la haute cour est adoptée à l’initiative d’une des assemblées du parlement. La haute cour est présidée par le président de l’assemblée nationale. Les décisions de la haute cour sont prises à la majorité des 2/3 des membres de la haute cour. Et seuls sont recensés les votes favorables à la destitution.

     b) Une procédure critiquée en raison de sa dimension politique.

     -          Une procédure à caractère politique

    La mise en accusation et la destitution du président sont effectuées par le parlement constitué en haute cour. C’est une haute cour qui est une instance politique et non pas une juridiction. Il n’est pas prévu la consultation de magistrats professionnels. La mise en accusation du président est fait pour des motifs politiques et non pénaux.

    Qu’appelle t’on les manquements manifestement incompatibles avec le mandat :

    Il y a l’intelligence avec l’ennemi (espionnage), l’usage inadapté et intempestif de l’article 16 de la constitution. Pour ces 2 motifs sont clairs. Mais le refus du président de signer les ordonnances du conseil des ministres

     -          Une procédure aux conséquences politiques

    C’est une véritable innovation sous la 5ème république, car le président voit sa responsabilité mise en cause devant le parlement. Ce n’est pas conforme au modèle classique du régime parlementaire et ce n’était pas dans l’esprit des rédacteurs de la constitution de 1958. Cette situation est dangereuse car elle introduit un risque de politisation. En effet on ne peut écarter le risque d’une utilisation partisane de la procédure de destitution compte tenu de la composition des chambres. Le sénat étant par définition à droite, la procédure de destitution aura certainement plus de chance d’être exercée à l’encontre d’un président de gauche.

     

     

    C) Les autres cas, résiduels, de mise en jeu de la responsabilité présidentielle

     

    1) Le maintien d’une certaine responsabilité politique devant le peuple

     L’irresponsabilité n’est pas absolue dans la mesure où on peut admettre que le président demeure responsable devant le peuple au moins pour les actes qui ne sont pas soumis à contre sein. On peut émettre 3 hypothèses de révocation par le peuple. Tout d’abord, la responsabilité peut être envisageable en cas de candidature à une réélection. Ensuite le président peut mettre en jeu sa responsabilité en posant une question de confiance au peuple lors d’un référendum. C’était la stratégie du général de Gaulle. Enfin, le président peut mettre en cause sa responsabilité en cas de dissolution raté de l’assemblée nationale.

    Donc la responsabilité devant le peuple dépend du bon vouloir du président lui-même qui garde l’initiative.

     

    2) L’apparition d’une nouvelle hypothèse de responsabilité : La responsabilité du président devant la cour pénale internationale.

     Depuis la révision de la constitution du 8juillet 1999, opérée pour la ratification de la convention devant la cour pénale internationale a institué un nouvel à l’article 53-2 de la constitution qui dit que la république peut reconnaître la juridiction de la cour pénale internationale, autrement dit la responsabilité du président pourrait être mise en cause pénalement en cas de crime contre l’humanité. Le nouvel article 68 de la constitution prévoit cette hypothèse de responsabilité.

     

    Conclusion générale : Le président de la république française est le plus puissant chef de l’exécutif dans les démocraties occidentales en période hors cohabitation. Cela est lié à une pratique présidentialiste des institutions. Le présidentialisme c’est la déformation de la constitution au profit du président. Cette prépondérance présidentielle fait l’objet de 2mouvements contradictoires. Certains veulent remettre en cause cette prépondérance et d’autres au contraire veulent la renforcer.

     

    Voyons d’abord l’omnipotence contestée. Il y a 3faits majeurs qui tendent à la remise en cause de la prépondérance présidentielle. D’abord la dissolution ratée de 1997 a marqué les esprits. Ensuite l’élection présidentielle d’avril 2002 (faible soutien au président Chirac). L’échec du référendum du 29mai 2005. L’irresponsabilité du président est alors vivement critiquée notamment à gauche. Et certains hommes politiques proposent la création d’une constitution de la 6ème république. Elle prendrait notamment la réduction des pouvoirs du président au profit du 1er ministre. Ils voudraient donc que le régime français se rapproche des autres régimes occidentaux.

     

    Mais il existe un autre mouvement pou le renforcement actuel de la présidentialisation du régime : vers un président qui « gouverne » ? Il y a 2éléments.

    Il y a l’importance du quinquennat qui a été instauré pour éviter les risques de cohabitation et pour assurer une concordance entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire. Mais cela ne va pas dans le sens de la réduction de la puissance du chef de l’état. Au contraire il renforce le lien entre les élections présidentielles et parlementaires. Il y a un risque d’accroître la soumission du parlement au président.

    Il y a aussi les propositions de la commission Balladur. En réalité il faudrait dire comité de réflexion sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la 5ème république. Cette commission a récemment remis un rapport qui propose 77 propositions dont certaines concernent directement le président de la république. Elle propose en premier lieu le renforcement du rôle du président par rapport au gouvernement (1er ministre). L’article 5 de la constitution serait modifié et on ajouterait que le président définit la politique de la nation et le 1er ministre conduit la politique de la nation. Une autre proposition est la possibilité pour le président de s’exprimer directement devant le parlement. C’est le droit de message. Le président peut s’exprimer devant une des 2chambres du parlement. Cela peut donner lieu à un débat mais il n’y aura pas de votes. Une autre proposition est que le président puisse être entendu par une commission d’enquête parlementaire. Mais la proposition précise que c’est sur la demande du président. À l’évidence les propositions de la commission de Balladur renforce les pouvoirs du président et notamment ses capacités d’expression devant le parlement.

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