• La rupture de l’égalité devant les charges publiques

    Les hypothèses de rupture de l’égalité devant les charges publiques 

    Elle trouve son origine dans l’article 13 de la DDHC : « pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leur facultés ». 

    Remarque 1 : c’est une des nombreuses modalités d’égalité devant la loi.  

    Remarque 2 : le principe d’égalité devant les charges publiques a vu sa valeur constitutionnelle confirmée par le Conseil Constitutionnel dans une décision du 18 janvier 1985 qui est connue sous l’appellation Amendement Tour Effeil : le Conseil constitutionnel a invalidé une loi qui prévoyait que les personnes publiques qui imposaient aux propriétaires privés une servitude d’utilité publique consistant à construire les relais d’onde électrique sur leurs immeubles, ces personnes publiques n’avaient aucunes indemnités à verser aux propriétaires. Cette loi violait le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Le Conseil Constitutionnel a décidé que le législateur ne pouvait pas omettre d’indemniser l’atteinte quelconque au droit de propriété privée.  

    D’un point de vue théorique, la doctrine considère souvent que le principe d’égalité devant les charges publique est le principe qui sert de fondement général à toutes les hypothèses de responsabilité de la puissance publique. Tout dommage s’analysant comme une charge, que les victimes ne doivent pas subir indument et que l’Etat doivent réparer par application des règles de la responsabilité administrative.  

    Ce n’est pas dans son aspect fondement que nous allons étudier ce principe mais en tant que régime de la responsabilité sans faute. Le raisonnement fait par le juge est le même dans toutes les hypothèses que nous allons développer. La collectivité publique agit dans l’intérêt général. Dans l’intérêt général les collectivités publiques prennent des dispositions administratives légales (règlements, lois, traités). Il arrive que la poursuite de l’intérêt général cause une charge au détriment d’une ou plusieurs personnes, c'est-à-dire un préjudice grave, spécial. Or cette charge créé une rupture de l’égalité de tous les citoyens devant les charges publiques, au détriment de la personne victime de la charge. Le raisonnement du juge est simple : il est inévitable de sacrifier l’intérêt d’une ou plusieurs personnes pour l’intérêt général, sans indemnité. Le juge va rétablir l’équilibre en engageant la responsabilité sans faute de la collectivité publique qui a créé la charge anormale au détriment d’un administré.  

    Le raisonnement de cette jurisprudence trouve son origine dans le contentieux des dommages de travaux publics, et notamment dans le contentieux des dommages permanents des dommages de travaux publics. Le dommage permanent, engagé dans les années 60 engage une responsabilité sans faute. Le principe de l’égalité devant les charges publiques était opératoire dès les années 1950. 

    Arrêt du 30 novembre 1923 Couitéas (GAJA 40) : c’est le premier arrêt de principe qui utilise expressément ce principe pour engager la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des décisions administratives individuelles légales. 

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    1)      La rupture d’égalité causée par une décision administrative individuelle légale

    Cet arrêt Couitéas est une espèce qui a fait l’objet d’une application multiple, et encore aujourd’hui c’est une source d’inspiration pour la jurisprudence. Monsieur Couitéas était prétendument propriétaire terrien en Tunisie et il avait obtenu de la part des tribunaux une reconnaissance de ses droits de propriété et une ordonnance d’expulsion de nomades qui occupaient soit disant sa propriété. 

    Juridiquement, monsieur Couitéas avait fait l‘objet d’une décision administrative individuelle, refus d’une ordonnance d’expulsion passée en force de chose jugée, parfaitement légale, prise dans l’intérêt général (pour éviter des troubles matériels à l’ordre public qui lui causait un préjudice). Pour la première fois le Conseil d'Etat admet que cette décision administrative individuelle prise dans l’intérêt général s’analyse en une charge anormale et spéciale que monsieur Couitéas est obligé de supporter dans l’intérêt général de la collectivité et cette charge rompt à son détriment de l’égalité devant les charges publiques, le Conseil d'Etat admet d’engager la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de cette rupture de l’égalité devant les charges publiques au détriment de monsieur Couitéas. Il voit sa charge indemnisé sans faute par l’Etat. Cet arrêt a été rendu sur les conclusions du commissaire du gouvernement Rivet. Rivet : la justification par un individu d’un sacrifice exceptionnel rompant à son préjudice l’équilibre des charges et de la vie commune doit créer pour lui un droit à un dédommagement imputable à l’ensemble de la société. Il faut donc que la société prenne en charge cette rupture de l’égalité. Cette jurisprudence a été étendue à tous les refus de concours de la force publique pour l’expulsion des occupants de certaines propriétés qui ne payent pas leurs loyers et dont les propriétaires ont une ordonnance d’expulsion revêtue de l’autorité de la chose jugée et qu’ils vont présenter à l’Etat pour qu’il les aide à déloger les locataires qui ne payent pas leurs loyers. 

    Cette jurisprudence a été étendue aux occupations d’usines, lorsque les ouvriers grévistes occupent des usines, et que les patrons obtiennent des tribunaux une ordonnance d’expulsion, les grévistes sont parfois expulsés manu militari, et lorsque l’état refuse de prêter son concours a l’expulsion, les propriétaires d’usines peuvent demander l’engagement de la responsabilité de l’état sans faute.  

    Cette jurisprudence a été appliquée aux expulsions de locataires qui ne payent pas leurs loyers au détriment des propriétaires.  

    C’est aussi une jurisprudence utilisée pour l’expulsion des occupants irréguliers du domaine public.  

    La jurisprudence Couitéas joue quand le juge considère qu’il y a des raisons tirées du maintien de l’ordre public pour ne pas expulser un occupant du domaine public, ou quand l’administration considère que peuvent être en cause la protection d’autres intérêts généraux elle refuse de prêter son concours à l’exécution forcée de l’expulsion du domaine public. 

    Arrêt du 27 mai 1977 Société anonyme ( ?) : l’Etat a refusé de faire dégager par la force la scène qui était occupée par les tenanciers de péniche qui obstruaient la navigation sur la scène. L’Etat a considéré qu’à cette époque là les risques étaient trop grand de dégager par la force la scène et donc le juge a considéré que l’abstention par l’Etat était parfaitement légale. 

    Il y a deux régimes possibles d’engagement de la responsabilité de l‘Etat quand il refuse de prêter son concours à l’expulsion de personne qui occupent de façon irrégulière soit la propriété privée soit le domaine public.  

    Ou bien le refus est légal et donc le juge va engager la responsabilité de l’Etat sans faute du fait d’une rupture de l’égalité devant les charges publiques qui se produit au détriment de la personne, mais l’Etat aura quand même un délai pour agir, l’administration aura un délai pour faire la balance entre les avantages de l’expulsion et les inconvénients. Et donc la rupture d’égalité ne sera constituée qu’à l’écoulement d’un délai, rendu à partir d’un arrêt de 1991, qui est de 18 jours.  

    Ou bien le refus de prêter le concours de la force public de la part de l’Etat peut être considéré par le juge comme illégal s’il n’y a aucun risque pour la force publique et donc l’administration est obligée de prêter le concours de la force publique. donc le refus de l’administration va être illégal, le juge engagera la responsabilité de l’Etat pour illégalité fautive.  

    2)      L’extension de la jurisprudence par un raisonnement par analogie à la responsabilité de l’Etat du fait des lois

    Etait en cause une décision administrative individuelle de ne pas prêter le concours de la force publique.  

    En 1933 le Conseil d'Etat a étendu au dommages consécutif du fait du vote d’une loi qui cause un dommage administratif anormal et spécial à une catégories ou un administré particulier. 

    Arrêt du 14 janvier 1938 société des produits laitiers la fleurette : le législateur avait interdit l’utilisation de la gradine pour la fabrication de glaces. La société la fleurette était la seule à l’utiliser. Le législateur avait donc créé une charge qui avait été considérée par le juge comme ne devant pas normalement lui incomber. Et donc responsabilité sans faute de l’Etat du fait d’un préjudice du fait d’une loi.  

    Dès 1938 le juge a inséré la responsabilité du fait de la loi fondée sur la rupture d’égalité devant les charges publiques mais avec deux conditions. 

    Premièrement, il ne faut pas que le législateur soit expressément soit dans les travaux préparatoire ait entendu exclure toute indemnisation. Quand le législateur refuse d’indemniser, le juge ne peut que respecter cette volonté.  

    Deuxièmement, explicité dans un arrêt du même jour Compagnie générale de la grande pêche, il ne faut pas que l’activité interdite par le législateur soit dangereuse ou soit frauduleuse. Il est du rôle du législateur d’interdire les activités dangereuses ou frauduleuses. Il est hors de question de compenser ces activités par une indemnisation. 

    Il y a toujours la condition que la victime démontre qu’elle a subit un préjudice anormal et spécial car c’est ce préjudice qui traduit la rupture dans l’égalité devant les charges publiques. 

    Au fil des années on s’est rendue compte que la responsabilité du fait de la loi n’était jamais engagée par le juge parce qu’est apparue une troisième condition : il ne faut pas que la loi ait été prise dans un intérêt général prééminent d’ordre économique ou social. Mais une loi est toujours votée en principe dans un intérêt général prééminent. Et donc en produisant cette condition le juge administration a complètement vidé de sa substance la responsabilité du fait des lois.  

    Par exemple, la première loi protégeant la nature a été votée le 10 juillet 1976 et pour protéger les espèces en voie de disparition a non seulement interdit la naturalisation des animaux en voie de disparition mais elle a aussi interdit la chasse de ces animaux. Du coup, on ne peut plus tuer les cormorans, les flamands roses etc. Un taxidermiste a demandé réparation à l’Etat du manque à gagner et de l’impossibilité d’exercer normalement son métier du fait que cette loi interdit la naturalisation de toute une liste d’animaux.  

    Arrêt du 14 décembre 1984 Rouillon : le Conseil d'Etat a rejeté la demande du taxidermiste en disant que la loi a été prise dans l’intérêt imminent des animaux en voie de disparition et donc le législateur a entendu implicitement exclure la responsabilité de l’Etat du fait des conséquences dommageables de cette loi. 

    Cette jurisprudence a été confirmée lorsque les riziculteurs ont demandé réparation à l’Etat des conséquences dommageables du fait que les flamands roses se multiplient et viennent manger les jeunes pousses de rit et donc les riziculteurs n’ont pas les récoltes attendues. le Conseil d'Etat a dit non, le législateur n’a pas entendu indemniser les conséquences dommageables de la loi protégeant les animaux en question.  

    Finalement le raisonnement du juge finissait par être à l’inverse de la décision de 1938. Au lieu de s’interroger sur la question de savoir si le législateur n’avait pas entendu exclure l’indemnisation, le juge posait en principe l’idée que le législateur, parce qu’il protégeait un certain nombre d’animaux, avait entendu exclure toute indemnisation du fait des conséquences dommageables produites par les animaux protégés. le Conseil d'Etat a eu conscience qu’il vidait de sa substance la responsabilité de l’Etat du fait des lois et il est revenu sur sa jurisprudence dans deux arrêts de principe. 

    Arrêt du 30 juillet 2003 Adarc : concerne les cormorans qui pullulent du fait de leur protection. Ils venaient prendre les annevins dans les élevages de poissons si bien que les éleveurs de poissons subissaient des dommages. le Conseil d'Etat a accepté d’indemniser les éleveurs de poisson du fait des prélèvements commis par les cormorans en adoptant un autre raisonnement au terme duquel le législateur n’a pas entendu exclure l’indemnisation des tiers qui subissent des conséquences dommageables du fait de la protection des animaux par la loi de 1976. le Conseil d'Etat a ajouté que la non indemnisation des dommages ne concernait en réalité que les activités et les personnes visées par le législateur directement. Donc les taxidermistes n’ont pas beaucoup d’espoir car elles sont visées directement par la législation. En revanche, les tiers (éleveurs de poissons, riziculteurs) qui ne font pas une activité illégale et qui ne portent pas atteinte à la nature, parce qu’ils sont tiers, peuvent obtenir indemnisation des conséquences dommageables. 

    Arrêt du 2 novembre 2005 Société coopérative agricole axion.  

    Le silence du législateur ne peut pas être interprété comme présumant l’interdiction de réparer les conséquences dommageables de la loi. Au contraire le principe est qu’une personne qui subit des dommages anormaux et spéciaux, du fait qu’elle est tiers à la loi peut obtenir indemnisation de son préjudice.  

    Il faut faire état d’un deuxième régime de responsabilité du fait de la loi qui est apparu en 2007, à côté du régime de la rupture de l’égalité devant les charges publiques. 

    Arrêt du 8 février 2007 Gardedieu : le Conseil d'Etat a repris dans cet arrêt de principe le thème de la responsabilité de l’Etat du fait des lois. Il a rappelé dans un premier considérant le fondement de la responsabilité sans faute du fait de la rupture de l’égalité devant les charges publiques. Dans un deuxième considérant il a mis un régime fondé sur la faute implicitement. Le Commissaire du gouvernement a parlé d’un régime de responsabilité sui generis ce qui fait que le Conseil d'Etat n’a pas expressément fondé ce deuxième régime de responsabilité sur la faute. Et pourtant, la condition de l’engagement de la responsabilité de l’Etat est une violation par l’Etat d’une obligation de ses engagements communautaires, ce qui est une faute, mais le Conseil d'Etat n’ose pas le dire. le Conseil d'Etat a rendu un arrêt de principe en utilisant la phrase suivante : « le législateur doit être reconnu avoir manqué à son obligation d’assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques ». Le législateur avait voté une loi de validation. Elle a été considérée comme inconventionnelle, contraire à l’article 6 de la CEDH en ce que la loi de validation intervenait dans le déroulement d’un procès et s’analysait donc comme une ingérence du législateur dans le fonctionnement de la justice. Dans ce nouveau système de responsabilité du fait de la loi sui generis, le Conseil d'Etat précise que la victime n’a pas à démontrer l’existence d’un préjudice anomal et spécial, tous les préjudices sont réparables.  

    3)      La responsabilité des personnes publiques du fait de leurs règlements légaux

    C’est toujours le même raisonnement que le juge va utiliser : à partir du moment où un règlement légal a été pris dans l’intérêt général et cause un préjudice anormal et spécial au détriment d’un administré, celui-ci peut obtenir réparation sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques.  

    Arrêt du 22 février 1963 Commune de Gavarnie : la commune de Gavarnie se trouve dans les Pyrénées et il y a un cirque de Gavarnie qui est une randonnée de montagne. En 1963 les puristes commençaient à affluer et le maire a eu l’idée d’instaurer deux itinéraires différents : un pour les piétons et un autre pour les touristes plus âgés qui empruntaient des ânes qui les montaient jusqu’au cirque de Gavarnie. Pour éviter les embouteillages le maire a tracé un parcours pour les piétons et un autre pour les ânes. Mais sur le parcours des ânes réservé aux montures il y avait un marchand de souvenir. Ce monsieur a vu son chiffre d’affaire en chute libre, il a demandé réparation de son préjudice anormal et spécial à la commune de Gavarnie. Le juge a constaté que le règlement de police pris par le maire était parfaitement légal puisqu’il tendait à éviter les accidents mais que ce règlement légal causait une rupture d’égalité devant les charges publique pour ce monsieur qui du jour au lendemain n’avait plus de client alors qu’il était établi de façon régulière sur le chemin en question. le Conseil d'Etat a rendu un arrêt de principe admettant l’engagement de la responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques du fait de règlements pris. 

    Cet arrêt a été confirmé dans un arrêt de 1987. 

    Arrêt du 13 mai 1987 Aldebert : concerne un restaurant des relais routiers. Monsieur Aldebert a vu sa clientèle partir parce que l’Etat a décidé de construire une bretelle d’autoroute qui contournait l’itinéraire départemental et le règlement de police interdisait aux camions d’emprunter la départementale et les obligeait à emprunter la bretelle d’autoroute. Le restaurateur a obtenu réparation de son dommage et donc de sa perte de clientèle.  

    Arrêt du 31 mars 1995 Lavaud : l’Etat a décidé de détruire des tours d’habitation dans la banlieue lyonnaise. Un pharmacien qui tenait sa pharmacie en bas des tours, a perdu la totalité de sa clientèle. Il a obtenu réparation de son préjudice anormal et spécial. 

    Ces applications se justifient tous par l’intérêt général que présente la mesure dommageable et par l’idée qu’il ne faut pas sacrifier un administré en lui laissant un préjudice anormal et spécial que l’administré est le seul à subir.  

    4)      Pour les traités

    Dès lors qu’un traité est régulièrement ratifié et publié, s’il cause un préjudice anormal et spécial l’administré peut obtenir réparation de son préjudice. 

    Arrêt du 30 mars 1966 Compagnie générale d’énergie radioélectrique : c’est un arrêt de rejet, la compagnie demanderesse n’a pas obtenue réparation et ce n’est que 10 ans après que le juge a appliqué cette jurisprudence. 

    Arrêt du 29 octobre 1976 ministre des affaires étrangères contre consorts Burgat : un propriétaire qui louait son appartement à un diplomate a été victime des immunités diplomatiques dont bénéficiait le diplomate. Il est parti sans payer son loyer et donc l’Etat français a été reconnu responsable du fait des traités sur les immunités diplomatique et donc il y a eu engagement de la responsabilité de l’Etat. 

    Les conditions de l’indemnisation du fait des traités sont les mêmes que du fait des lois. Le traité doit avoir été incorporé régulièrement dans l’ordre juridique interne et il ne doit pas avoir exclue toute indemnisation. Et donc le juge va devoir se pencher sur le contenu du traiter pour interpréter éventuellement la volonté des signataires. Si le traité n’a pas exclus l’indemnisation, le préjudice de la victime doit être anormal et spécial.  

    5)      La rupture de l’égalité causée par une action non fautive de l’administration

    Il n’y a pas que les actes légaux qui sont susceptible d’entrainer une rupture dans l’égalité des administrés devant les charges publiques, il y a aussi les actions. 

    Arrêt du 23 décembre 1970 EDF contre Farsat : une personne publique, EDF (EPIC à l’époque), avait l’intention de réaliser une opération d’expropriation pour cause d’utilité publique pour construire un barrage et l’expropriation devait porter préjudice à un propriétaire terrien. Et puis au bout des 10 ans EDF a décidé de renoncer à son opération d’expropriation. Le propriétaire qui avait été menacé d’expropriation pendant 10 a démontré que pendant 10 ans il n’a pas pu disposer de sa propriété alors qu’il avait l’intention sur la surface convoité de construire un complexe touristique et donc qu’il avait eu un préjudice anormal et spécial. le Conseil d'Etat accepte de réparer son préjudice anormal et spécial consécutif au revirement d’EDF. Action légale mais dommageable au propriétaire.  

    Arrêt du 22 octobre 2010 Madame Bleitrack : ce n’est pas une action légale mais une abstention légale que le juge constate dans cette affaire. Madame Bleitrack qui est une avocate handicapée est obligée de se déplacer dans un fauteuil roulant, demandait réparation à l’Etat du fait que le tribunal auprès duquel elle devait plaider n’était pas conçu pour recevoir les personnes handicapées. Et donc elle a plaidé le préjudice anormal et spécial résultant du fait pour elle qu’elle ne pouvait pas exercer normalement sa profession d’avocat. C’était le préjudice moral dont elle demandait réparation. le Conseil d'Etat a accepté de la suivre dans sa demande en considérant que l’Etat avait sciemment et de manière légale retardé l’application de la législation sur la construction qui oblige les personnes publiques à mettre les bâtiments publics qui reçoivent le public en conformité avec un certain nombre de données techniques pour pouvoir recevoir les personnes handicapées. L’Etat n’a pas renoncé à mettre les bâtiments publics en conformité avec ce qu’impose la législation, il a étalé dans le temps la charge financière des investissements pour mettre en conformité. L’Etat ne peut pas réaliser tous les travaux en même temps. Et donc volontairement l’Etat a étalé sur 10 ans les travaux à réaliser. Elle pouvait se prévaloir de la lésion d’un droit, le droit de travailler.  

    Conclusion : pour que la rupture d’égalité devant les charges publiques soit constatée, il faut que le préjudice soit anormal et spécial. L’anormalité concerne la gravité du préjudice, il faut que ce préjudice dépasse les aléas de la vie en société. Quant au caractère de spécialité il concerne le nombre de personnes qui subissent le préjudice, la victime doit être unique ou appartenir à une catégorie d’administrés très précise. Le juge peut refuser de reconnaitre l’existence d’un dommage anormal et spécial lorsqu’il considère que la victime s’est mise elle-même dans une situation de risques de subir un dommage auquel cas le juge oppose à la victime ce que l’on appelle l’exception de risque accepté.  

    Arrêt du 10 juillet 1996 Menier : un restaurateur Menier s’est installé dans les habitations troglodytes. Les commerçants qui s’installent volontairement dans ces falaises courent un risque, ce risque étant que du jour au lendemain il y a un risque d’écroulement et que par mesure de prévention le maire a interdit par voie d’arrêté municipal l’accès à ces habitations troglodytes. Le maire de la commune a pris un arrêté de police ordonnant la fermeture de l’établissement pour éviter que les accidents ne se produisent. L’habitant a demandé réparation. le Conseil d'Etat a expliqué que l’habitant avait accepté en connaissance de cause les risques d’instabilité auxquels est exposé son établissement. Engagement de la responsabilité de la commune. 

    Arrêt du 16 juin 1997 Société de l’arboricole de l’Agenet : Un horticulteur a décidé d’anticiper sur un programme initié par l’Etat de culture d’eucalyptus. L’Etat est revenue sur son idée de subventionner un tel programme de culture et donc a renoncé à subventionner les horticulteurs qui avaient décidés de suivre le programme. Demande de réparation du préjudice anormale et spéciale, le Conseil d'Etat refuse d’octroyer une indemnité au motif que la société s’est exposé sciemment à un risque d’abandon du programme de soutient à la culture d’eucalyptus. Donc refus de l’indemnité.  

    Remarque : le Conseil d'Etat en cassation vérifie la qualification juridique du préjudice anormal et spécial. Ce n’est pas une simple question d’appréciation laissé au juge du fonds, c’est une qualification juridique des faits car de la qualification du préjudice anormal et spécial dépend le régime de responsabilité applicable car il n’y a rupture d’égalité devant les charges publiques que si l’administré subit un dommage anormal et spécial. Donc le juge contrôle en cassation la qualification juridique du préjudice anormal et spécial.  

    Arrêt du 10 mars 1997 commune de Lormont : Histoire des chrysanthèmes : Il y a pour les horticulteurs une source de profit. Il voit sur le trottoir au dessus de son exploitation la commune qui construit des lampadaires. Les chrysanthèmes ont tous crevés sous l’éclairage puissant des nouveaux lampadaires. L’horticulteur a été reconnu victime d’un préjudice anormal et spécial consécutif à l’exécution de travaux publics légitimes sur la voie publique et l’horticulteur a reçu indemnisation du manque à gagner concernant l’impossibilité de ventre ses chrysanthèmes. En cassation le Conseil d'Etat a vérifié en tant que juge de cassation la qualification juridique du préjudice anormal et spécial et il a reconnu que le préjudice présentait ses qualités.  

    « La répartition des compétences entre juge administratif et judiciaireLa responsabilité sans faute de l'administration »