• Le caractère décisoire de l’acte administratif unilatéral

    Le caractère décisoire de l’acte 

             Pour des raisons d’économie et de temps, toutes les décisions des administrateurs n’ont pas la signification juridique de décision. Des actes apparaissant comme des décisions n’ont pas nécessairement une signification juridique de décision. La jurisprudence exige que l’acte fasse « grief » pour qu’il ait une signification juridique. 

       

    A) L’acte « faisant grief » 

                       Un acte faisant grief est un acte qui pose une norme. C’est un acte qui va modifier la situation juridique d’une personne, mais pas sa situation psychologique/biologique/…. Un acte peut faire grief, poser une norme, modifier la situation juridique d’une personne de 2 façons : 

             - L’acte ajoute une norme à un ordonnancement normatif (ex. l’acte confère un droit à quelqu’un et impose une obligation à un autre), 

             - La norme retire un élément normatif de l’ordonnancement normatif d’une personne (ex. l’acte retire un droit). 

             On peut imaginer une situation où l’Administration prend un nouveau règlement, où l’Administration modifie un élément relatif à la traçabilité de la viande. 

             On peut faire cesser les effets d’une norme (à partir d’une date, tel règlement ne produira plus d’effet). On a alors substitué de l’ordre normatif une norme existante. Cette abrogation ajoute une norme selon laquelle une norme antérieure ne s’applique plus. 

             Une décision psychologique peut faire grief, parce qu’elle ajoute ou retire quelque chose. 

      

             Certains actes ne retirent rien/n’ajoutent rien et pourtant font grief. Cela parait paradoxal. On dit cela à propos des décisions de rejet d’une demande. Ex. rejet d’une demande de permis de construire, il ne retire rien car on n’en possédait pas auparavant. Elle ajoute à une situation indéfinie une définition juridique précisément. Le rejet d’une demande ajoute un élément au caractère juridique de la situation d’une personne. 

             Il n’y a pas d’actes qui rajoutent rien/n’ajoutent rien ! 

      

             Définitions : 

              - « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui se traduit par l’édiction d’une norme destinée à modifier l’ordonnancement juridique des intéressés. » 

             - « L’acte administratif unilatéral est une manifestation de volonté qui définit juridiquement une situation         en imposant une norme au(x) destinataire(s) de l’acte. » 

      

             L’acte faisant grief est un sésame du point de vue de la contestation juridique. Le Conseil d’Etat ne contrôlera la légalité d’un acte qu’à la condition qu’il fasse grief. Autrement dit, le Conseil d’Etat n’accepte de connaitre que les actes faisant grief. 

             L’acte qui fait grief n’est pas un jugement de valeur. Un acte peut s’avérer illégal, il sera alors annulé. Un acte « faisant grief » est un préalable au contrôle de sa légalité. Certains actes ne faisant pas grief ne seront pas contrôlés. 

      

    B) Les actes non décisoires ou les décisions qui ne font pas grief 

             ---  Parmi ces actes qui ne font pas grief, il y a d’abord les circulaires administratives. Une circulaire renvoie à un contenu et non à un document identifiable. Peut-être appelée circulaire un document dénommé circulaire, mais aussi une note de service, note du ministre à ses services, ou tout autre document ayant pour vocation de : 

             - circuler dans les services et 

             - de transmettre une information aux administrateurs/gestionnaires. 

             Une circulaire est transmise d’un supérieur hiérarchique vers ses subordonnés. Le contenu de cette information consiste en une explication des règles applicables, de la loi applicable, en vue de permettre aux administrateurs de prendre une décision conforme à la loi. 

             La circulaire au sens propre n’est autre qu’une explication de la loi. Une circulaire doit être interprétée, elle interprète la loi. 

      

             Une circulaire n’est que de la paraphrase ; elle n’ajoute rien ! 

      

             Certaines circulaires n’en sont pas vraiment : le ministre ou le chef de service utilisait des notes de services pour ajouter des règles au détour d’un paragraphe, ou à son insu. Il a fallu recourir à la distinction entre des circulaires interprétatives (= des circulaires) et les circulaires réglementaires (= des règlements). Conseil d'Etat, assemblée. 29 janvier 1954, Notre-Dame-du-Kreisker (GAJA) à propos de l’octroi de subventions à des conditions non prévues par la loi, l’introduction de nouvelles conditions implicitement contenues dans la loi sont apparues comme réglementaires. Cette distinction est utile mais délicate à appliquer. Cf. Guide du Droit administratif, p. 10. 

             Une circulaire étant normalement interprétative, comment saisir le juge ? La circulaire est interne ? Comment en prendre connaissance ? Elle n’est pas censée contenir de normes. La décision qui sera prise sera fondée sur la loi ou un règlement antérieur mais pas sur la circulaire. Il a fallu adapter cette interprétation, utile mais contestable. Elle est contestable, car toute autorité administrative concrétisant des règles abstraites est amenée à produire des interprétations de certaines règles. Ces interprétations se distinguent et sont parfois imposées aux administrés. Le Conseil d’Etat a entrepris de modifier la distinction, CE, 18 juin 1993, Institut Français de l’Opinion Publique (IFOP). Apparait une distinction entre les interprétations impératives et les interprétations non impératives, autrement dit des interprétations imposées à des subordonnés, et des interprétations qui se contentent de proposer. 

             CE sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères (GAJA), tente autre chose, arrêt qui prétend formuler autrement la distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires (cf. GAJA p. 903, « considérant que l’interprétation par voie (…) ») : 

             - Est désormais considérée comme faisant grief une disposition interprétative à caractère général ainsi que le refus de l’abroger. Face à une circulaire (note de service…), toute disposition interprétative à caractère général fait grief. 

             - La recevabilité d’un excès de pouvoir contre une circulaire n’est plus liée au fait de savoir si cette circulaire modifie ou affecte l’ordre juridique. Ce qui compte, c’est qu’elle soit revêtue de cette qualité d’impérativité. Inversement, le Conseil d’Etat s’autorise à ne pas examiner des dispositions qu’il ne jugera pas impératives. 

      

             Il reste que cette jurisprudence ajoutant une distinction impératif/non impératif ne modifie pas fondamentalement le passé. La prévention selon laquelle une norme impérative ne doit pas entacher des normes supérieures existait auparavant. 

             Parce qu’elles font griefs, on peut en soumettre le contrôle au juge administratif. Ce n’est pas assez pour dire que ces dispositions sont contraires à la loi. Il faut prouver : 

             - que l’autorité les ayant prises était incompétente, 

             - que le contenu est contraire à des normes supérieures. 

             Raisonner en termes d’impérativité ou non ne change rien. 

      

             ATT. La jurisprudence Duvignères, si elle ajoute une distinction entre les dispositions impératives et non impératives, n’a pas radicalement changé la solution antérieure qui visait de toute façon et en définitive de faire l’économie d’un contrôle ou des dispositions antérieures ! 

      

             CE sect., 19 février 2003, Sté auberge ferme des jeunets, à propos d’une affaire fiscale et d’une note émanant du ministre de l’économie et des finances. Le requérant pensant que c’est une norme impérative faisant grief. Cette note, comme le soutien le ministre, se borne à donner aux agents chargés du contrôle fiscal des établissements de restauration certaines indications. Parce qu’elle se borne, elle fait grief, elle n’est pas une disposition impérative de caractère général. 

             

             La jurisprudence Duvignères ne change pas le régime : dès lors qu’une disposition est impérative, elle est analysée comme faisant grief. Lorsqu’elle est à portée générale, c’est un règlement susceptible de recours pour excès de pouvoir. Le refus de l’abroger est susceptible de recours. 

      

             ---  Les directives ne font pas grief. Le terme « directive » est utilisé pour désigner celles qui émanent de Bruxelles. Mais ce sont des actes administratifs qui ne font pas toujours grief. Cette catégorie a été reconnue dans CE sect., 11 déc. 1970, Crédit Foncier de France (CFF) (GAJA). Ces directives ne doivent pas être analysées comme des règlements camouflés. Ce sont des indications adressées par un supérieur hiérarchique à ses administrés, c’est un acte sans effet juridique sur les administrés et pouvant ressembler à une circulaire. En même temps, c’est un acte sur le fondement duquel l’Administration peut être conduite à prendre une décision, décision qui alors aura un effet sur les administrés. 

             Ex. faire bénéficier une catégorie de personne d’une aide à un logement. 

             La directive n’a aucun effet sur les administrés. La décision individuelle de faire bénéficier tel individu d’un logement sera fondée sur la directive adressée au subordonné qui aura pris la décision. D’un point de vue juridique, les administrés ne peuvent jamais exercer de recours direct contre une directive, mais ils peuvent se prévaloir de la directive, pour contester une décision qui a été prise à leur égard. 

             Ce faisant, ils peuvent invoquer 3 motifs : 

             - Le fait que la directive n’a pas permis de prendre en compte leur situation individuelle/spécifique, 

             - Un motif d’intérêt général, 

             - Un motif tiré de l’illégalité même de la directive. 

      

             Ces directives sont soumises à publication, en vertu d’un arrêt CE sect., 29 juin 1973, Sté GEA, en vertu d’un décret de 1983 imposé pour les circulaires même si on a fait remarqué le paradoxe d’imposer la publication pour des documents non voués aux administrés, mais uniquement aux administrateurs. 

      

             --- Les décisions qui ne font pas grief. On y trouve : 

             - Les actes préparatoires : décisions préparant une autre décision. Juridiquement, la décision d’ouvrir une enquête est préparatoire à une autre décision d’expulser des individus pour favoriser une construction. Ce peut aussi être une mise en demeure dans le cadre d’une procédure de recouvrement d’une créance par l’Administration, ou des délibérations émanant d’une autorité administrative au terme de laquelle on poursuit une procédure administrative. Le Droit administratif ne qualifie pas ces actes d’actes faisant grief. Elles ne sont pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Elles ne sont ni légales ni illégales. 

             - Les Mesures d’ordre intérieur : c’est incontestablement une décision au sens psychologique et juridique. Mais, comme l’indiquent les termes « ordre intérieur », ce sont des mesures pensées comme nécessaires à l’organisation interne d’un service et qui permettent son bon fonctionnement. Elles sont prises par le chef de service ou par l’autorité hiérarchique supérieure. Elles ne sont pas susceptibles de faire grief, parce qu’elles ne sont pas assez importantes. De minimis curat praetor. (« Au fond, le juge ne s’occupe pas de ce qui est mineur »). 

             C’est uniquement pour filtrer l’intervention du juge dans le service - afin de ne pas le transformer en administrateur - qu’il créé ces mesures d’ordre intérieur. Relèvent des mesures d’ordre intérieur les règlements intérieurs des lycées, des prisons, des assemblées délibératives, d’une commune (propre à l’organisation du Conseil Municipal)… Il y avait également des décisions individuelles comme, par exemple, la décision d’exclure une personne allant à l’encontre du règlement. Cette catégorie présente un grand avantage, car le chef d’un service peut avoir une certaine maitrise sur son service (et ne pas craindre en permanence une mise en cause de ses décisions). Elles favorisent l’autorité du supérieur hiérarchique et le fonctionnement du Service Public. Cette catégorie présente un inconvénient majeur. Des décisions peuvent avoir des effets sur des individus, parfois importants, sans que ces individus puissent exercer le moindre recours contre de telles décisions ! 

             Cette catégorie n’a jamais été contestée en tant que telle, mais les décisions de ranger certaines décisions dans cette catégorie ont été contestées. Ex. un directeur de prison place un détenu dans le QHS (Quartier de Haute Sécurité), moyen de soustraire un individu du régime ordinaire. Cette décision de placer quelqu’un dans une telle situation juridique est incontestablement réductrice de la liberté du détenu. Cette décision vise à infliger un régime disciplinaire à quelqu’un qui s’est probablement comporté de façon contraire à l’ordre intérieur. CE, 1984, Alain Caillol : le commissaire du gouvernement Bruno Genevois rend des conclusions où il explique que la décision de placer un détenu en QHS est une décision trop grave pour que le juge ne puisse en connaitre. Elle est trop grave pour ne pas faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Il faut autoriser les détenus à pouvoir faire ce recours. Cette décision est plus importante que d’autres (de changer un détenu d’établissement…). C’est une atteinte à une liberté individuelle qui doit être préservée au sein de l’établissement pénitentiaire, et non abolie. En 1984, le Conseil d’Etat ne suit pas ces conclusions, et considère que c’est une mesure d’ordre intérieur. Cette décision ne fait pas grief, elle ne modifie pas la situation juridique de la personne : en prison, il était, il y reste. C’est donner des gages importants à l’autorité au sein du service, ou à l’autorité du service. 

             Dans les années suivantes, on a une montée en puissance des solutions jurisprudentielles émanant de la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Elle a favorisé ici la liberté individuelle au détriment de l’arbitraire des administrateurs. Probablement sous l’influence de la jurisprudence de la CEDH, des choses ont changé par la loi ou la jurisprudence elle-même. 

             - Par la loi : une loi du 6 février 1992, relative à l’Administration territoriale, dispose en son article  31 que les règlements des assemblées locales sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. La décision par laquelle un conseil municipal adopte ou modifie son règlement intérieur constitue une mesure qui fait grief. Ce règlement peut être déféré devant un tribunal administratif. La jurisprudence, jusque là, considérait que les règlements intérieurs étaient des mesures d’ordre intérieur ne concernant pas le juge. CE sect., 10 février 1995, Albert Riehl et une autre Commune de Coudekerque-Branche, application de ce principe. La commune voit le règlement de son conseil municipal mis en cause devant le juge. 

             - Par le décret du 24 juillet 1992, qui porte règlement général de discipline des armées reconnait un droit à la permission pour les militaires. La décision qui consiste à refuser une permission est une décision qui porte atteinte à un droit, décision qui fait traditionnellement grief. 

             Parallèlement, il y a un mouvement de relecture des mesures d’ordre intérieur par le juge : 

             - Arrêt Kherouaa, illustrant les conséquences d’un avis du Conseil d'Etat de 1989 à propos du foulard islamique. En 1989, L. Jospin demande son avis au CE concernant le port du foulard dans les écoles laïques et publiques, qui répond qu’au regard de sa jurisprudence la plus simple, une interdiction générale et absolue n’est jamais compatible avec la liberté individuelle. La décision est modérée, et l’opinion s’attendait à une décision politique. 

             En 1992, un règlement intérieur du lycée interdit formellement le port du foulard. Une décision individuelle exclut des jeunes filles au motif qu’elles portaient le foulard. Le Conseil d’Etat aurait pu maintenir une jurisprudence traditionnelle et dire que les règlements étaient des mesures d’ordre intérieur, et que toutes les mesures individuelles appliquant ces mesures, relevaient de ces mesures d’ordre intérieur : il aurait pu se déclarer incompétent. Mais, entre temps, il avait rendu un avis, et il était difficile, après avoir conclu que le port de certains signes était compatible ou pouvait l’être tant qu’il ne portait pas atteinte au service, de considérer que l’interdiction venant du règlement intérieur était une mesure d’ordre intérieur. Il a alors qualifié le règlement et les décisions individuelles de décisions faisant grief, et donc susceptibles de recours pour excès de pouvoir, et l’on peut donc en contrôler la légalité. 

             L’arrêt Kherouaa ne pose pas de frontière, ni de grille de lecture. Adviennent alors les arrêts : 

             Conseil d'Etat assemblée 17 février 1995, Philippe Hardouin et Pascal Marie. L’un est militaire, l’autre un détenu. Ils contestent des décisions les soumettant à un régime juridique extraordinaire. Ils font l’objet d’une décision qui dira le Conseil d’Etat, « porte atteinte à leur liberté individuelle ». Au fond, les décisions excèdent les stricts besoins d’organisation interne du service et ont des conséquences sur leurs libertés individuelles et sur leurs droits fondamentaux. Parce que ces décisions excèdent les régimes ordinaires, ces décisions font grief et sont susceptibles de recours. 

             Ces décisions de 1995 sont très indépendantes de la jurisprudence de la CEDH, qui avait incité les juges en général et les Etats à favoriser l’accès à la justice par des détenus ou des militaires faisant l’objet de traitements humiliants. 

             La jurisprudence de 1995 établit un dualisme : certaines décisions, par nature, portent atteinte à un droit, et d’autres ne portent pas atteinte. Aucune décision, par nature, ne porte atteinte à un droit. Elle porte atteinte à un droit si on a reconnu un droit à une décision. Tout règlement intérieur porte nécessairement atteinte à des droits, dès lors que l’ont fait une interprétation large de ce droit. Une chaine de décisions est pourtant nécessaire, et des décisions doivent être imposées autoritairement. Il faut distinguer les décisions qui portent atteinte à un droit fondamental et les autres. Un droit fondamental n’est pas qualifiable. Cette autorité, c’est le juge, et lui seul peut qualifier. La limitation même de ce droit dépend largement du juge qui applique le texte. Cette critique peut être faite à cette jurisprudence de 1995 et à toutes les jurisprudences qui raisonnent ces termes. 

      

             La catégorie des mesures d’ordre intérieur s’est considérablement vidée de son contenu aujourd’hui. Il reste quelques décisions, par ex. dans les établissements d’enseignement. 

             La CAA Paris, 5 nov. 2002, M. Saïd-André Remli, où la Cour Administrative d'Appel prend le contre-pied exact du Conseil d'Etat en matière de placement à l’isolement d’un détenu (QHS auparavant). Dans une autre décision de 1996, le Conseil d’Etat affirmait que le placement à l’isolement était une mesure d’ordre intérieur (JP Caillol). En 2002, la CAA énonce qu’une telle décision fait grief. CE, 30 juillet 2003, Remli, où le Conseil d’Etat, comme la CAA rappelle que la mise à l’isolement, par sa nature même, prive la personne de certaines activités. Le Conseil d’Etat suit la Cour Administrative d’Appel. 

             En revanche, le Conseil d’Etat rappelle que la mise en cellule disciplinaire à titre préventif restait pour lui une mesure d’ordre intérieur. De même, il est concevable que la mise à l’isolement volontaire est une mesure d’ordre intérieur. Or, si cette décision vient du détenu, comment peut-elle faire grief ? Il y a là un consentement du détenu à subir un régime extraordinaire. 

    « Le régime de la police administrativeLe caractère exécutoire de l’acte administratif unilatéral »
    Blogmarks