• Le caractère exécutoire de l’acte administratif unilatéral

    Le caractère exécutoire de l’acte administratif unilatéral

             Ce terme intervient différemment. Il est imputé à Maurice Hauriou, qui confond le caractère exécutoire de l’acte et l’exécution d’office. 

       

    A) Décision exécutoire et exécution d’office 

                       M. Hauriou utilise l’expression de décision exécutoire dans son Précis de Droit administratif et énonce : « la décision exécutoire est toute déclaration de volonté, en vue de produire un effet de droit vis-à-vis des administrés, émise par une autorité administrative, c’est-à-dire dans une forme qui entraine l’exécution d’office. » 

             On perçoit l’idée que l’intervention de l’autorité administrative produit un effet immédiat. Il semblerait que si cette déclaration de volonté ait été émise par quelqu’un d’autre que l’autorité administrative, on n’aurait pas eu d’exécution d’office. C’est la forme dans laquelle la décision est prise qui produit l’effet exécutoire. Une décision d’une autorité administrative est une décision autoritaire, autrement dit qu’elle s’impose à des individus sans leur consentement. 

             M. Hauriou parle d’exécution d’office, mais est-ce l’exécution matérielle ou le caractère exécutoire. L’exécution d’office serait l’exécution matérielle au-delà de l’examen de la légalité de la décision. Ce serait presque le confinement de la voie de fait.          Le terme « exécution d’office » peut laisser penser à l’exécution forcée. L’exécution forcée d’une décision est cette situation contraignant un individu en utilisant précisément la force publique par ex. 

             

             Différence entre l’acte unilatéral et l’exécution d’office. L’acte unilatéral ne donne pas lieu à une contrainte physique. Il est pris sans le consentement des intéressés (ex. reconduite à la frontière, décision juridiquement valide du jour où elle a été prise, mais qui ne donne pas nécessairement lieu à l’emploi de la contrainte physique). Il n’y a pas toujours d’effets matériels que suppose la décision intellectuelle. On reproche à M. Hauriou de croire qu’il y a décision exécutoire dès qu’il y a exécution de la décision avec emploi de la contrainte physique. Hauriou aurait légitimé l’emploi systématique de la contrainte physique par l’Administration et aurait considéré qu’une décision exécutoire justifie toujours l’emploi de la force physique. Or, il est certain que si la plupart des décisions administratives doivent donner lieu à l’emploi de certaines forces, l’emploi de force ne justifie pas l’exécution forcée (l’exécution d’une décision contre des individus en dépit de toute légalité possible). 

             On reproche à Hauriou de confondre le plan du fait et le plan du droit. Parler d’exécution d’office suffit à Hauriou l’intervention systématique de la force avant même la décision juridique de l’emploi de cette force. Mais, cette interprétation-là de M. Hauriou est elle-même très contestable. 

             Hauriou cherche en réalité à identifier la situation particulière permettant à l’autorité administrative d’avoir recours à une certaine contrainte en y étant autorisé par sa décision intellectuelle propre. L’autorité administrative est investie d’une puissance que ne connaissent pas les particuliers. La décision unilatérale s’impose sans leur consentement. 

    B) Décision exécutoire et sursis à exécution 

                        La décision exécutoire était la décision qui ne pouvait faire l’objet d’un sursis à exécution. Cela venait d’une jurisprudence du Conseil d'Etat, not. CE, 23 janvier 1970, Amoros, à propos d’une décision d’un médecin inspecteur régional de la santé (autorité administrative) refusant de classer des étudiants en médecine susceptibles d’être nommés comme externes. Le doyen refuse la communication des notes. On a des refus des décisions individuelles, qui en l’espèce modifient la situation juridique des candidats au concours. Ils ne peuvent pas être externes ou obtenir leurs notes. Cette décision de refus est considérée comme ne modifiant pas la situation des personnes. Le Conseil d’Etat considère que cette décision n’est pas exécutoire, parce que c’est une décision de pur rejet d’une demande, et qu’elle ne peut pas faire l’objet d’un sursis à exécution d’une décision. 

             Une décision de rejet n’a, a priori, besoin d’aucune demande d’exécution matérielle (ex. refus d’un permis de construire). Tout laisse penser que cette décision s’impose à des administrés, et qu’elle n’est pas exécutoire car elle ne suppose pas en outre une exécution matérielle. On ne peut donc pas suspendre son exécution, c’est-à-dire « surseoir son exécution ». Une décision de rejet produit ses effets au moment où elle prise. 

             Puis, le Conseil d’Etat semble lier la notion exécutoire de la décision au sursis à exécution de la décision. On en vient à penser qu’une décision est exécutoire lorsqu’elle fait l’objet d’un sursis. C’est risquer la confusion entre des décisions de rejet produisant leurs effets lorsqu’elles sont prises et des décisions qui produiraient leurs effets du jour où elles sont mises en œuvre matériellement. Ex., mais, la décision de reconduite à la frontière, ayant besoin d’une exécution matérielle, produit des effets sur l’individu dès le jour où elle est prise. Cette jurisprudence était elle-même très contestable. Elle montre l’ambiguïté de l’expression « caractère exécutoire » ! 

             « Exécutoire » signifie « toute décision qui est susceptible d’un sursis à exécution ». Cette même idée n’est plus défendable aujourd’hui car la loi qui organise le référé depuis 2000 (action en justice permettant de gagner du temps) par laquelle on demande au juge de prononcer le sursis à exécution d’une mesure (elle était possible pour les décisions de rejet, et par la loi de 2000 les décisions de rejet sont susceptibles de sursis à exécution). Aujourd’hui, on ne peut plus raisonner comme en 1970, en considérant qu’une décision exécutoire peut donner lieu à un sursis à exécution. 

                       

    C) Décision exécutoire et entrée en vigueur 

                        Depuis la loi sur la décentralisation en 1992, il est prévu que les actes des autorités locales sont exécutoires de plein droit dès lors qu’il a été procédé à leur publication ou notification aux intéressés. Ici « exécutoire » ne peut pas désigner une décision susceptible d’un sursis à exécution, à une exécution d’office. 

             Dire qu’un acte entre en vigueur, c’est qu’il commence à produire ses effets, c’est un acte qui s’exécute de lui-même, ou que l’on exécute. Cela veut dire qu’il y a une forme d’exécution d’office. 

             > Distinguer « entrée en vigueur » et « exécution d’office » n’est pas pertinent. 

             > Une décision exécutoire de plein droit est une décision qui produit ses effets. 

             

    D) Le « caractère exécutoire » des décisions : « règle fondamentale du droit public » 

                        Le caractère exécutoire serait une règle fondamentale du droit public. Cela résulte de CE assemblée. 2 juillet 1982, Huglo et autres, où le Conseil d’Etat a cette formulation selon le caractère exécutoire d’une décision administrative est la règle fondamentale du droit public. 

             Cette idée que la décision produit ses effets indépendamment des destinataires, et qu’en outre l’Administration n’a pas à obtenir l’autorisation d’un tiers (ex. juge) pour imposer une obligation ou conférer un droit à un administré. Ne pas avoir à passer par le juge pour faire produire des effets à une décision est ce qui fondamental au sens de constitutif du droit public. Ex. on la retrouve dans un arrêt 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, où le juge administratif énonce que l’Administration n’a pas à demander au juge d’exercer une compétence qu’elle seule détient. Lorsque l’Administration demande cela au juge, elle renonce à sa propre compétence, renonciation interdite en Droit. Cette notion de caractère exécutoire est aussi le privilège du préalable. L’Administration prend des décisions qui s’appliquent avant toute contestation. Elle produit ses effets préalablement, ce qui est une autre manière de dire qu’elle s’exécute d’office, dès le moment où elle est prise. 

             La CEDH pourrait s’y intéresser, au motif que c’est une atteinte au droit d’accès à la justice, ou que cela prive d’un recours. Une décision administrative est avant tout une décision d’autorité, par laquelle on impose un certain ordre public, qui n’est pas un ordre moral. Si cette décision n’est pas dotée de ce privilège du préalable, alors peut-être qu’aucun ordre public n’est concevable ou ne peut faire l’objet d’un maintien quelconque. 

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