• Le caractère normatif, un critère de l'acte administratif

    LE CARACTÈRE NORMATIF DE L’ACTE

    Les actes administratifs unilatéraux : émane d’une volonté unique. Ces actes peuvent imposer aux administrés des décisions ou les autoriser à agir en fonction de l’intérêt général.

    C’est l’expression la + claire des prérogatives de puissance publique dont elle est investi, même si le réseau de normes qui encadre tant l’édiction que l’exécution des actes juridique unilatéraux est de + en + serré.

    Pour qu’une décision soit administrative, la réunion de trois éléments est nécessaire. Il faut qu’elle soit normatrice, qu’elle fasse grief (I), qu’elle se rattache à la fonction administrative (II) et qu’elle relève des prérogatives de puissance publique dont dispose l’administration (III).

     L’acte administratif n’existe que s’il a une portée normatrice. Une décision de justice fait grief lorsqu’elle porte atteinte aux droits, elle doit affecter l’ordonnancement juridique (§1).

    Certaines mesures relève de l’action administrative mais ne constitue pas des actes administratifs car elles ne sont pas normatrices (§2).

    §1. Les différentes catégories d’actes a caractère normateur

    Il y’a différentes manière de porte atteinte a l’ordonnancement juridiques.

    A. Quand a leur forme

    1) Auteur de l’acte 

    -  Décret : président ou premier ministre.

    -  Arrêtés : actes pris par les autorités exécutives autres que le PR ou PM (ministre, maire).

    -  Délibération : AAU pris par les organes collégiaux de l’administration.

    -  Circulaire : instruction écrite adressée à des subordonnées par leur supérieur hiérarchique.

    2) Expresse ou implicite: peut prendre la forme d’une lettre ou d’un silence.

    B. Quand a leur contenu

    1)  Positif ou négatif: la décision peut porter atteinte a l’ordonnancement juridique soit :

    -  par ajout de disposition (nouvelle réglementation) ou par la disparition (abrogation, révocation).

    -  soit en décidant son maintien par le refus opposé à une demande de modification.

    2)   Typologie des actes 

     - Actes réglementaire : s’adresse de manière anonyme a toute personne place dans une certaine situation.

    -  Actes individuelle : désigne nominativement ou permet d’identifier les destinataires de l’acte.

    -  Les décisions d’espèce : s’appliquent à toute personne concernée par une opération particulière. Autrement dit, elles se rapprochent des décisions individuelles car on peut identifier les destinataires, même en même temps se rapprochent des réglementaires car concernent toute personne en relation avec une situation.

    Le caractère normatif, un critère de l'acte administratif

    §2. Mesures administratives non normatrice 

    Ces mesures ne sont pas des AAU, ils ne sont pas susceptibles de REP. Tel est le cas des actes préparatoires ou confirmatifs (§1) ou indicatifs (§2). Il en va de même pour quelques autres actes qui bien que normateur leur sont assimilés (§3).

    A. Les mesures préparatoires ou confirmatives

    Il s’agit de mesures prises sans conséquence sur le droit en vigueur. Elles n’ont pas de portée décisoire, soit parce qu’elle annonce un acte futur qui sera seul normateur (A) ou qu’a l’inverse elle se contente de rappeler une norme déjà posée (B).

    1)  Actes préparatoires 

    Ce sont des actes qui annoncent un acte futur qui sera seul normateur.

    Avis, consultations, recommandations et propositions émis lors de l'édiction de l’acte administratif ne prenant aucune position définitive sur la décision qui sera prise, ils sont considérés comme non normateur, non susceptibles de recours contentieux.

    Ambiguïté : des avis ou recommandations peuvent être en réalité de véritables décisions : tout dépend de leur contenu réel et de leur place dans le processus de décision.

    Mise en demeure: (l’administration ordonne à une personne d’agir en tel sens sous peine de poursuites). La MED ne fait pas grief lorsqu’elle constitue la première étape d’une opération administrative ou quand elle ne fait que rappeler des obligations résultant de textes antécédents. La MED est normatrice quand elle apporte un élément nouveau, ou une menace précise ou fixe un délai d’exécution.

    2)   Décisions confirmatives 

    Mesure non normatrice, confirme une décision déjà prise. Elle ne rajoute rien, elle rappelle une norme préexistante.

    B. Les actes indicatifs

    Mesures par lesquelles l’administration exprime une opinion, donne des indications sur la conduite à tenir, sans aucune portée juridique. Vœux et non prise de position définitive. Conseils et non ordre. Orientations et non prescription. Rappel de réglementation et non addition d’une condition nouvelle.

    La distinction peut être difficile. Le juge doit trancher en se fondant sur le contenu de la mesure, sa rédaction et sur une analyse de la psychologie de l’auteur de l’acte.

    1)  Les mesures individuelles 

    Non normateur : vœux, recommandations individuelles, conseils. L’absence de caractère obligatoire de ces différentes mesures écarte toute normativité. Instructions impératives : actes administratif.

    2)   Les mesures générales 

    Sous des appellations diverses –circulaires, directives, note de service, instructions, etc- les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes de leurs politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l’application des lois et règlements.

    Dans l'arrêt du Conseil d’Etat 1954 Institution Notre-Dame du Kreisker le juge distingua entre les circulaires réglementaires (=ajout de nouvelles dispositions aux textes législatifs) et interprétative (=pas de modification de l’état du droit). Après un revirement de jurisprudence suite a l’arrêt du Conseil d’Etat 2002 Mme Duvignères ont distingue désormais les directives selon qu’elles sont ou non impératives. Il faut aussi se pencher sur le régime juridique particulier des directives.

    > Circulaire non impératives 

    Ne sont pas normatrice les instructions dénué de caractère impératif (conseils, recommandations). Elles sont inopposables. Obligatoirement publiées, ne produisent aucun effet de droit et ne peuvent être attaqué devant le Juge administratif afin qu’il en contrôle la régularité. L’administration ne peut pas en réclamer l’application ou contester celle qui en a été faite. René Chapus : elles ne sont ni opposables à l’administré ni invocables par lui et le juge les ignore.

    > Circulaires impératives 

    Dictent aux agents la conduite à tenir. Leur caractère impératif est certain, elles sont considérées comme normatrice et attaquable devant le juge. La manière dont le juge va en contrôler la légalité diffère si :

    → Les dispositions de la circulaire fixent dans le silence des textes, une règle nouvelle (= ces dispositions sont réglementaires). Il convient dès lors de distinguer selon que l’auteur de la circulaire détenait ou non un pouvoir réglementaire.

    Si non : circulaire entaché d’incompétence. Si oui : édictée (mais peut être illégale pour d’autre motifs).

    → Les dispositions de la circulaire se bornent à donner une interprétation du droit existant, qu’elles prescrivent d’appliquer. Circulaire interprétative impérative.

    Cette circulaire peut être illégale dans 2 hypothèses: Si l’interprétation donnée n’est pas la bonne: méconnaissance du sens des dispositions sur lesquelles elle porte (1).

    Ou si la circulaire réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure : l’administration ordonne de mettre en œuvre des règles illégales, inconventionnelles ou inconstitutionnelles. Une circulaire dont le contenu est contraire a une norme supérieure : illégalité externe (2).

    L’illégalité de réitération n’est pas susceptible d’être censurée quand elle affecte une circulaire qui commente une décision de justice, car l’autorité de la chose jugé oblige l’administration a en prescrire l’application même si la décision en cause est contraire à une norme supérieure.

    Il est souvent difficile de déterminé si la circulaire est impérative ou non. Le juge doit prendre garde tant à sa rédaction, la façon dont elle est perçue et appliquée par les agents (conseils de l’autorité supérieure souvent considérés comme de véritables ordres par leur destinataires).

    Le juge risque de disqualifier des actes en réalité normateur (qui échappent ainsi a l’annulation): mise en place d’un système de non normes. C’est pourquoi les pouvoirs publics on voulut faciliter l’accès a ses actes non normateur, grace à l’obligation de publication a défaut de laquelle elles sont inapplicable.

    > Les directives administratives 

    Les directives sont des actes qui s’apparentent aux circulaires et sont parfois prises sous ce nom mais s’identifient par leur objet précis: il s’agit de documents par lesquels l’administration, dans les domaines où elle dispose d’une compétence discrétionnaire, se fixe elle même à l’avance une ligne de conduite, une doctrine destinée à la guider ensuite dans les décisions individuelles qu’elle prendra, à la fois pour faciliter sa tâche et pour éviter une attitude disparate.

    Née suite au problème des décisions en série: l’autorité administrative traite souvent de nombreux dossiers individuels au contenu proche ou les textes la laissent libre de choisir la solution la plus adéquate grâce au pouvoir discrétionnaire dont elle dispose.

    La multiplication des dossiers semblables conduit cette autorité à définir progressivement un certains nombres de critères qui permettent un traitement plus rapide des affaires et une approche plus égalitaire puisque les critères généraux ont été dégagés. Quel statut accordée a de tel directives ? CE 1970 Crédit foncier de France.

    Lorsqu’une autorité dispose d’un pouvoir dont les conditions de mise en œuvre ne sont pas fixées par la loi, elle est à même d’adopter une directive destiné à guider sa future action. Conditions:

    -  les conditions fixées par la directive doivent être régulières au regard de l’ensemble de la réglementation et en respectant les objectifs.

    -  l’application de la directive de façon égale pour tous.

    Lorsque l’administration s’est fixé une ligne de conduite elle ne doit pas en changer au gré des circonstances.

    Afin de maintenir le principe de l’examen au cas par cas des dossiers : chaque affaire s’interroger sur l’éventuelle nécessité de déroger aux principes fixés par la directives (situation particulière, motifs d’IG).

    La directive est acte intermédiaire entre la circulaire normatrice et la circulaire non normatrice. La directive est moins qu’un ordre mais plus qu’un souhait.

    A la différence de la circulaire normatrice la directive n’est pas impérative, elle ne modifie pas l’ordonnancement juridique, ces principes de comportement ne sauraient être automatiquement appliqués dans examen particulier. Pas attaquable directement en REP.

    A la différence de la circulaire non normatrice la directive édicte des conditions nouvelles, auxquelles sont en principes soumises les décisions à prendre, opposables aux administrés (invocable par eux pour : application, dérogation, contestation par l’exception illégalité). La directive modifie le droit de façon indirecte.

    C. Les mesures d’ordre intérieur

    Elles ont des conséquences réelles, s’imposant aux agents du service et peuvent même avoir des effets externes. Caractère normateur incontestable. Pourtant, le juge refuse de leur reconnaître un caractère décisoire et d’y voir des actes administratifs susceptibles de recours.

    1) Cause du refus de recours pour les mesures d’ordre intérieur 

    -  Les mesures d’ordre intérieur ne concernent que l’ordre interne qui doit pouvoir agir sans être énervé par des complications contentieuse

    -  Ces mesures ne portant pas gravement atteinte à des droits et obligations un contrôle juridictionnel n'apparaît pas nécessaire (de minimis non curat praetor).

    2) Champ d’application des mesures d’ordre intérieur 

    Il s’agit de mesures prise a l’intérieur d’un service et visant a aménager ou a faciliter son fonctionnement. Constituent des mesures d’ordre intérieur des décisions relatives aux rapports entre l’administration dans son ensemble et son personnel (Ex: affectation de tel agent a tel poste). Dès que sont mis en cause les droits statuaires ou de carrière des agents, l’acte est considéré comme décisoire.

    Mesures d’ordre intérieurs sont nombreuses dans les domaines ou le pouvoir disciplinaire doit rester fort vis a vis des administrés.

    -  Education nationale: affecter un étudiant a un groupe de TD. Certaines mesures prises au sein d’établissement scolaire peuvent néanmoins être considéré comme des actes adm, CE 1992 Kherouaa.

    -  Armées: punitions militaires prévues par le règlement de discipline générale. Abandonné en raison des effets directs de ces mesures sur la liberté d’aller et venir.

    -  Service public pénitentiaire: le placement d’un détenu en haute sécurité était une mesure d’ordre intérieur malgré les conséquences très importante (isolement complet, interdiction de communiquer). Revirement de la jurisprudence: avec l’arrêt du Conseil d’Etat 1995 Marie et Hardouin.

    Le domaine d’application de la notion de mesure d’ordre intérieur a connu un net recul et ses critères ont été précisés. Pour déterminer si une mesure constitue une mesure d’ordre intérieur on prend en considération:

    -  la nature de l’acte

    -  l’importance de ses effets sur la situation juridique et matérielle des détenus

    -  mise en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus.

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