• Le Conseil constitutionnel : origine, rôle, composition

     Le Conseil constitutionnel

      Ce n’est qu’en 1958 que les institutions françaises comptent un Conseil constitutionnel chargé de vérifier la constitutionnalité des lois. Cette apparition tardive, alors que le contrôle de constitutionnalité naît aux États-Unis dès le début du XIXe siècle, n’en a pas moins permis au Conseil constitutionnel d’occuper désormais aujourd’hui une place majeure au sein du jeu institutionnel français.

    - Rôle: Le Conseil constitutionnel a été crée en 1958, avec pour rôle essentiel d'être juge de la constitutionnalité des lois. Depuis 1971, son rôle s'est considérablement accru puisqu'il vérifie également la conformité des lois à la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 et aux préambules des Constitution de 1946 et 1958 (bloc de constitutionnalité). Il a aussi pour rôle de surveiller et de régler le contentieux de l'élection du Président de la République et des parlementaires.

     

    - Composition : Le Conseil constitutionnel est composé des anciens Président de la République, 3 membres désignés par le Président de la République, 3 par le président de l'Assemblée nationale, 3 par le président du Sénat. Ces membres sont nommés pour 9 ans.

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    1. UNE INSTITUTION LARGEMENT ETRANGERE A LA TRADITION CONSTITUTIONNELLE FRANÇAISE

     

    1.1. Historique

    Le contrôle de constitutionnalité des lois et l’instauration d’une institution spécifique dont ce contrôle serait la mission sont étrangers à l’esprit des institutions françaises entre 1789 et 1958. Certes, sous l’Ancien Régime, on parlait de « lois fondamentales du royaume », qui étaient des règles suprêmes auxquelles même le roi-législateur ne pouvait déroger et qui constituaient des contrepoids à l’absolutisme royal, mais entre 1789 et 1958, il ne sera presque pas question d’un Conseil constitutionnel dans les institutions françaises.

     

    1.1.1. LA CONCEPTION REVOLUTIONNAIRE

    À la fin du XVIIIe siècle, les révolutionnaires sont imprégnés de la conception de la loi forgée par Jean-Jacques Rousseau : la loi est souveraine, elle est l’expression de la volonté générale, elle ne peut mal faire et il est inconcevable de la soumettre au contrôle d’un juge. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 se fait l’écho de ces conceptions très légicentristes en reprenant l’expression de Jean-Jacques Rousseau : « La loi est l’expression de la volonté générale » (art. 6).

     

    Le projet de Constitution déposé par les Girondins en 1793 exclut clairement toute immixtion du juge vis-à-vis de la loi : « Les tribunaux et les juges ne peuvent s’immiscer dans l’exercice du pouvoir législatif ; ils ne peuvent interpréter les lois ni les étendre, en arrêter ou suspendre l’exécution ».

     

    1.1.2. QUELQUES TENTATIVES D’INSTAURER UN CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE

    Une tentative de mettre en place un contrôle constitutionnel doit être mentionnée : celle de l’abbé Sieyès qui propose en 1795 l’instauration d’un « jurie constitutionnaire » sur le modèle de ce qui avait existé dans des républiques italiennes. Mais cette tentative fit long feu. Les Constitutions du Consulat de l’an VIII et du Second Empire de 1852 prévoient un contrôle de constitutionnalité mais confient cette mission non à un organe juridictionnel ad hoc mais à nue institution politique, le Sénat.

     

    En 1875, la IIIe République revient à une conception plus orthodoxe de la place de la loi et supprime tout contrôle de constitutionnalité. La Constitution de 1946 met en place un Comité constitutionnel chargé de vérifier que les lois votées par la Chambre des députés ne nécessitent pas une révision de la Constitution (on reste dans une approche très légicentriste et le Comité constitutionnel ne fut réuni qu’une seule fois).

     

     

    1.1.3. UN DEBAT DOCTRINAL

    Si le contrôle de constitutionnalité ne trouve pas sa place dans les institutions françaises, l’idée progresse cependant chez les juristes. Les théories d’Hans Kelsen sur l’État de droit et la hiérarchie des normes se diffusent, l’expérience américaine de Cour suprême intéresse, certains tels les juristes Hauriou et Duguit réclament la possibilité pour les juges d’écarter des lois qui seraient contraires à la Déclaration des droits de l’homme. Pour sa part, le Conseil d’État refuse catégoriquement de contrôler la compatibilité d’un article de loi avec la Constitution (6 novembre 1936, Dame Coudert et Arrighi) : « En l’état actuel du droit public français, ce moyen n’est pas de nature à être discuté devant le Conseil d’État statuant au contentieux ») : l’absence d’un Conseil constitutionnel dont ce serait la mission ne permet pas de contrôle de constitutionnalité.

     

     

    1.2. Le Conseil constitutionnel de la Constitution de la Ve République

    La Constitution de 1958 a instauré un Conseil constitutionnel chargé spécifiquement (entre autres compétences) du contrôle de constitutionnalité des lois. Mais s’agissait-il en 1958 d’une véritable rupture dans la tradition juridique française ? En réalité, dans un premier temps, le Conseil constitutionnel avait moins pour objet d’assurer le contrôle de constitutionnalité des lois que celui d’être le « chien de garde de l’exécutif », chargé d’empêcher le Parlement d’empiéter sur les prérogatives du gouvernement conformément au parlementarisme rationalisé.

     

    1.2.1. COMPOSITION (ART. 56 DE LA CONSTITUTION)

    Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres, dont le mandat dure neuf ans et n’est pas renouvelable. Il est renouvelé par tiers tous les trois ans. Trois des membres sont nommés par le Président de la République (qui nomme notamment le président), trois par le président de  l’Assemblée nationale, trois par le président du Sénat. De plus, les anciens présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel, à vie. Vincent Auriol et René Coty usèrent de cette faculté. En revanche, Valéry Giscard d’Estaing y renonça. En dépit de certaines garanties d’indépendance (mandat long, non renouvelable, régime d’incompatibilités) et d’une tendance à la nomination de juristes, ce système de nomination laisse toujours planer un soupçon de choix politique.

     

    1.2.2. COMPETENCES

    Conformément à une distinction classique mise en avant par le doyen Favoreu, les compétences du Conseil constitutionnel peuvent se répartir entre le contentieux des institutions et le contentieux des normes, auquel se rattache la protection des libertés fondamentales.

     

    1.2.2.1. Le contentieux des institutions

    Le Conseil constitutionnel joue un rôle essentiel dans le fonctionnement harmonieux des institutions de la Ve République. Il exerce tout d’abord son contrôle sur le Parlement ; les règlements des assemblées lui sont soumis afin de s’assurer de leur conformité à la Constitution (art. 61 al. 1er de la Constitution), ce qui a été la source de plus de 60 décisions depuis 1958. À l’égard des parlementaires, il est ainsi juge de la régularité des élections des députés et des sénateurs ; il se prononce sur les comptes de campagne, lorsqu’il est saisi par la Commission nationale des comptes de campagne ; enfin, il peut déclarer la démission d’office des parlementaires en cas de non-respect des règles de cumul des mandats.

     

    Il a en outre contribué à clarifier les répartitions de compétences entre exécutif et législatif souvent dans un sens favorable au Parlement ; les juges constitutionnels ont ainsi encadré le droit d’amendement du gouvernement (DC du 25 juin 1998, Amendements après commission mixte paritaire) et écarté la pratique des cavaliers budgétaires dans les lois de finances.

     

    S’agissant des élections présidentielles, il arrête la liste des candidats, il tire les conséquences éventuelles, quant au report des élections, de l’éventuel décès de l’un des candidats, il veille à la régularité du scrutin et proclame les résultats. De la même manière, il veille à la régularité des opérations de référendum et proclame les résultats. En cours de mandat, il peut constater «l’empêchement » du Président de la République. Il est consulté par le président sur la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution et sur les mesures qu’il est amené à prendre dans ce cadre.

     

    1.2.2.2. Contentieux des normes

    Le juge constitutionnel français ne contrôle pas l’ensemble des normes au regard de la Constitution :

    - il s’est déclaré incompétent pour contrôler la conformité à la Constitution des lois référendaires :

     « Les lois adoptées par le peuple à la suite d’un référendum (…) constituent l’expression directe de

    la souveraineté nationale ».

    - il refuse également d’exercer tout contrôle de conventionnalité, qui l’aurait amené à s’assurer de la conformité des lois aux traités (75-54 DC du 15 janvier 1975, IVG) ;

     

    En revanche, le Conseil constitutionnel veille à la conformité à la Constitution des engagements internationaux, ce qui constitue une forte originalité en droit comparé. Sur le fondement de l’article 54, modifié par la révision du 25 juin 1992, « si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la

    République, par le Premier ministre, par le président de l’une ou l’autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu’un engagement international comporte une clause  contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution ». Le Conseil constitutionnel est en outre chargé de veiller au respect des domaines respectifs de la loi et du règlement, tels que définis aux articles 34 et 37 de la Constitution. Les procédures instituées aux articles 41, 37 alinéa 2 et 61 de la Constitution devaient normalement constituer de puissants garde-fous contre toute immixtion du législateur dans le terrain réglementaire.

     

    En pratique, le gouvernement y a très peu recours. Mais surtout, le Conseil constitutionnel a considéré, de façon sans doute réaliste, qu’une loi intervenant dans le domaine réglementaire n’est pas pour autant contraire à la Constitution (82-143 DC du 30 juillet 1982, Prix et revenus), dès lors que cet empiètement pouvait être corrigé par une procédure de délégalisation. C’est dans le contentieux phare que constitue le contrôle de la conformité des lois à la Constitution que s’exprime, dans toute son originalité, le modèle français de contrôle de constitutionnalité. Le Conseil intervient a priori, avant que la loi ne soit promulguée. À l’exception des lois organiques qui lui sont automatiquement déférées (art. 61 al. 1er), il faut que les juges constitutionnels soient saisis, par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat ou encore, depuis la révision de 1974, par soixante députés  ou sénateurs. Le Conseil constitutionnel procède alors à un contrôle de régularité portant à la fois sur la procédure législative suivì portant à la fois sur la procédure législative suivie et sur les règles de fond édictées par le législateur.

     

     

    2. UNE INSTITUTION QUI FAIT TOUJOURS DEBAT ?

     

    2.1. Un débat juridique : le Conseil constitutionnel est-il une juridiction ?

    Un débat entre juristes s’est engagé sur le statut juridictionnel du Conseil constitutionnel. Certes, le Conseil constitutionnel n’est pas placé à la tête d’une hiérarchie de juridictions, son contrôle est préventif, le débat n’est pas entièrement contradictoire, il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et n’a qu’une compétence d’attribution. Et pourtant, ses décisions sont entourées de l’autorité de la chose jugée et, quand il est saisi au titre des articles 54 et 61 pour le contrôle de la conformité des lois à la Constitution, il est malgré tout difficile de lui dénier le statut de juridiction. Quoi qu’il en soit, au fil de ses décisions, le Conseil constitutionnel a progressivement développé un éventail de techniques juridiques lui permettant d’affiner son contrôle :

     

    - l’erreur manifeste d’appréciation (82-132 et 82-139 DC des 16 janvier et 11 février 1982, Nationalisations). Toutefois, le conseil a rappelé à plusieurs reprises qu’il ne dispose pas d’un « pouvoir général d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement » (75-54 DC du 15 janvier 1975, IVG) et qu’il ne saurait « substituer sa propre appréciation à celle du législateur » (81-127 DC des 19-20 janvier 1981, Sécurité et liberté).

     

    - les réserves d’interprétation (81-127 DC des 19-20 janvier 1981, Sécurité et liberté) qui permettent au Conseil constitutionnel, sur le modèle italien et allemand, de déclarer une loi conforme à la Constitution en l’assortissant de réserves dont le respect conditionne la constitutionnalité de la loi.

     

    - enfin, le Conseil ne se sent pas lié par les moyens soulevés dans la requête. Il peut ainsi procéder de sa propre initiative, en soulevant d’office certains moyens, à l’examen de dispositions dont l’inconstitutionnalité n’a pas été contestée.

     

    Cette méthode, conjuguée à la technique permettant au conseil de revenir sur une loi ancienne modifiée par la loi qui lui est déférée (85-187 DC du 25 janvier 1985, État d’urgence en Nouvelle-Calédonie), est particulièrement utile pour renforcer la portée du contrôle de constitutionnalité. Elle constitue un utile correctif aux limites du système français de contrôle a priori.

     

    2.2. Une institution contestée

     

    2.2.1. APPORTS

    Après quarante ans d’existence, il faut reconnaître que l’apport du Conseil constitutionnel au système juridique français est incontestable. Il est parvenu, à partir du rôle limité qui lui semblait initialement imparti, à développer une véritable stature de juge constitutionnel. Sa jurisprudence a permis  d’assurer une place effective à la Constitution dans la hiérarchie des normes et à constitutionnaliser progressivement de nombreuses branches du droit.

     

    Le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence remarquable sur les libertés fondamentales dont l’acte fondateur a été la décision 71-44 du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association. À cette occasion, le Conseil constitutionnel a considéré que la Constitution comprenait non seulement les articles 1er à 89 de la Constitution de 1958, mais aussi son préambule qui renvoie à la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ainsi qu’au Préambule de 1946 : les droits de l’homme de 1789, les principes particulièrement nécessaires à notre temps, les « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » sont ainsi entrés dans le bloc de constitutionnalité. Il a également dégagé de nouveaux principes tels que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine (94-343 DC du 27 juillet 1994, Bioéthique). Il a aussi donné un contenu aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », mentionnés sans autre précision dans le même préambule (liberté d’association, liberté de l’enseignement, etc.). Il est même allé jusqu’à dégager des principes constitutionnels sans texte comme la continuité du service public (79-105 DC du 25 juillet 1979, Radio Télévision), ou encore des objectifs à valeur  constitutionnelle comme le pluralisme de l’information (84-181 DC du 10-11 octobre 1984, Entreprise de presse).

     

    Sur le plan institutionnel, le conseil aura été pour l’opposition un précieux soutien, obligeant la majorité politique à une certaine retenue dans ses projets. Ce contrôle a contribué à pacifier la vie politique française dans des moments décisifs, comme lors du vote de la loi sur l’interruption volontaire de grossesse en 1975 ou lors de la politique de nationalisations en 1981-1982.

     

    2.2.2. UNE CONTESTATION LATENTE

    Un tel bilan n’a pas pour autant mis le Conseil constitutionnel à l’abri des critiques.

     

    La première, rarement mise en avant en dehors du cercle des juristes initiés, porte sur le refus du Conseil constitutionnel de protéger le domaine réglementaire, alors qu’il s’agissait initialement de sa mission principale. Cette attitude, doublée d’une interprétation particulièrement extensive du domaine de la  loi, contribue à exclure de fait la possibilité de recourir aux règlements pour des réformes importantes. On pourra croire que cette approche favorise une certaine revalorisation du rôle du Parlement. En réalité, ce relatif laxisme a entraîné une impasse législative liée à l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire. Mais les critiques les plus virulentes viennent en général des majorités au pouvoir qui supportent mal de voir leurs décisions censurées par le juge constitutionnel. Elles mettent directement en cause l’existence même du Conseil constitutionnel ou du moins son fonctionnement. En 1986, le garde des sceaux Albin Chalandon n’avait pas hésité à qualifier le pouvoir discrétionnaire des juges constitutionnels d’ « anomalie ». Plus récemment, les censures infligées par le Conseil constitutionnel au gouvernement de Lionel Jospin depuis 1997 ont suscité de brutales réactions face à ce qui est perçu comme l’exercice d’un contre-pouvoir. Il faut reconnaître que le système français de justice constitutionnelle a priori avec des nominations politiques nourrit inéluctablement de telles réactions. Plusieurs projets consistant à ouvrir la voie d’un contrôle de constitutionnalité par voie d’exception, permettant à tout justiciable de saisir le Conseil constitutionnel d’un contrôle de conformité des lois, ont été mis en avant (citons celui de Robert Badinter en 1989). Cela étant, il faut bien reconnaître que le système actuel présente l’immense avantage d’une grande stabilité juridique ; une fois passé le contrôle du Conseil constitutionnel, la loi est parfaite, du moins du point de vue de la Constitution.

     

    À l’inverse, le contrôle par voie d’exception ne permet pas de garantir qu’une loi déjà adoptée ne sera pas censurée trois ans plus tard. Des projets de réforme portent également sur le mode de nomination des juges du Conseil constitutionnel, pour éviter que ne pèse sur eux le soupçon d’une prise de position purement politique. En tout état de cause, force est de reconnaître qu’aucun système de nomination n’est parfait et qu’il est rare, eu égard à la nature des sujets traités, qui sont à la charnière de la politique et du droit, que ne soit pas mise en cause l’impartialité du juge constitutionnel.

     

    Le Cours complet d’Introduction au droit est divisé en plusieurs fiches (notion de droit, biens, acteurs de la vie juridique, sources du droit, preuves, responsabilité…)

    ·         Cours complet d’Introduction au droit    Application de la loi en Alsace-Moselle et Outre-mer     Définition et rôle de la doctrine juridique    Distinction entre droit interne, droit international et droit européen      Droit privé, droit public et droit mixte   Entrée en vigueur, abrogation et force obligatoire de la loi     La notion de coutume et sa fonction   La primauté du droit international dans l'ordre interne   La règle de droit est obligatoire, générale, permanente   Le juge et la jurisprudence, créateurs de droit?     Le principe de non-rétroactivité des lois     L'autorité de la chose jugée     L'interprétation juridique de la règle de droit par le juge

    ·         Notion de patrimoine : théorie classique et moderne           Quelle différence entre droit objectif et droits subjectifs?      Quelle différence entre droit, religion, équité et morale?     Quelle différence entre la loi et le règlement?     Comment distinguer droits patrimoniaux et extrapatrimoniaux?      Détermination de la charge de la preuve : qui doit prouver?      La distinction entre droits réels et droits personnels     L'action en justice : définition et conditions     L'admissibilité des preuves des actes et faits juridiques     L'écrit ou preuve littérale, une preuve parfaite         Les preuves imparfaites (témoignage, présomption, aveu, serment)             Qu'est ce que l'objet de la preuve?

    ·         Quelle différence entre magistrat du siège et du parquet ?     Les juridictions administratives       Les juridictions européennes (CEDH, CJUE et TPIUE)     Les principes directeurs de l'instance      Présentation des juridictions pénales      La cour d'appel : organisation, rôle, formation      La Cour de cassation : Rôle, composition et formation     Le Conseil constitutionnel : origine, rôle, composition       TGI : compétence, composition, organisation    Tribunal de Commerce : compétence, organisation, composition         Le tribunal de proximité : Compétence, organisation, composition     Le Tribunal des conflits : origine, rôle, composition     Le tribunal d'instance : compétence, organisation, composition    Le tribunal paritaire des baux ruraux

     

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