• Le conseil européen et le conseil des ministres

    Le conseil européen et le conseil des ministres

    Les institutions créées initialement pour l’impulsion et la décision dans la communauté étaient au nombre de trois : 

    • la commission européenne
    • le conseil des ministres
    •  l'assemblée européenne

    Ces trois organes politiques constituent ce que l'on nomme comme le « triangle institutionnel communautaire ». A côté, d'autres institutions sont venues compléter ce schéma.

    Là où le droit constitutionnel interne limite en règle générale le jeu politique au tandem législatif/exécutif, le droit communautaire fait apparaître un trio traditionnel interne.

    L'Europe est une organisation politique. L'institution qui représentait les Etats dans le système communautaire était le conseil des ministres initialement. Ce conseil est qualifié d'institution par les traités.

     La pratique va donner naissance à un organe progressivement devenu déterminant : le conseil européen. Ce conseil européen a d'abord été en marge des traités, puis intégré. Il apparaît aujourd'hui comme l’instance de direction au sommet de l'union européenne (A), tandis que le conseil des ministres apparaît comme l'institution de prise de décision (B).

        -  Le Conseil de l’Union européenne (ou Conseil des ministres ou Conseil) est l’institution à travers laquelle les ministres de chaque Etat membre se réunissent régulièrement pour élaborer les politiques européennes se rapportant à leur domaine de compétence respectif. Le Conseil siège en effet par "formation" en fonction de la matière traitée. Ainsi, les ministres de l’Economie et des Finances des 28 Etats membres participent-ils au Conseil "ECOFIN". Avec ses dix formations qui couvrent chaque domaine d’action des politiques de l’Union, le Conseil se réunit très régulièrement.

    Travaillant de concert avec le Parlement européen en tant que co-législateur, le Conseil examine et adopte les textes législatifs proposés par la Commission ainsi que le budget annuel de l’Union. Il contribue également à la coordination des politiques entre les Etats membres. Toutes les réunions du Conseil sont dirigées par le ministre compétent de l’Etat membre qui assure la présidence tournante de l’UE, exception faite du Conseil "Affaires étrangères" qui est présidé de manière permanente par le Haut représentant de l’UE. Les décisions y sont prises à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou à l'unanimité, selon ce que prévoit le traité en fonction de la matière considérée. Le Conseil de l’UE est basé à Bruxelles.

       -    Le conseil des ministres Créé en 1974 en tant qu’enceinte informelle de discussion entre chefs d’Etat ou de gouvernement, le Conseil européen s’est rapidement développé pour devenir un organe fixant les objectifs et orientations de l’UE. Il a acquis un statut officiel en 1992 avec le traité de Maastricht qui lui attribuait pour fonction de donner les impulsions et de définir la politique générale et les priorités nécessaires au développement de l’Union européenne.

    Concrètement, le Conseil européen définit ainsi les orientations et les priorités politiques générales de l'UE. Il joue par ailleurs un rôle important dans certaines procédures de nomination pour les plus hautes fonctions de l'UE, le Conseil européen proposant notamment le candidat à la fonction de président de la Commission européenne et nommant officiellement l'ensemble du collège des membres de la Commission.

    À l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, il est devenu l’une des sept institutions de l’Union et s’est vu attribuer un président permanent, chargé de préparer les sommets, d’en présider et d’en animer les travaux. Son président est élu à la majorité qualifiée pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. L’ancien Premier ministre belge, Herman Van Rompuy, a été le premier à être nommé à cette fonction de 2009 à 2012, puis jusqu’au 30 novembre 2014 pour un second mandat. Son successeur, désigné pour occuper ce poste jusqu’en 2016, est l’ancien Premier ministre polonais, Donald Tusk.

    Le Conseil européen est composé des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres, de son président permanent et du président de la Commission européenne. Le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe également aux travaux du Conseil européen. Les décisions sont généralement adoptées par consensus ou, selon les dispositions des traités, à l'unanimité ou à la majorité qualifiée. Le Conseil européen se réunit quatre fois par an, mais des réunions extraordinaires peuvent également être organisées. Son siège se trouve à Bruxelles.  (Source : http://www.eu2015lu.eu/fr/la-presidence/a-propos-ue/institutions-organes-ue/index.html)

                                        A. Le conseil européen

    Ce conseil européen est la réunion ponctuelle des chefs d'État et de gouvernement. Tout juste après l'entrée en vigueur des traités de Rome, les Etats membres ont senti la nécessité de se réunir au niveau des chefs d'État et de gouvernement. Au début, on parlait de « sommet des chefs d'État et de gouvernement ».

     Entre 1961 et 1974, il y eut 7 sommets, sachant que chacun correspondait à un tournant dans l'histoire communautaire. Par exemple, le sommet de la Haye en 1969.

    En décembre 1974, sur proposition de Valéry Giscard d'Estaing, les chefs d'État et de gouvernements ont pris la décision de se réunir régulièrement en conseil européen avec leurs ministres des affaires étrangères et le président de la commission européenne. L'idée était de se réunir pour débattre des questions les plus importantes qui concernent la communauté. À partir de décembre 1974, le conseil européen a fixé des orientations et donné des impulsions politiques sur des sujets de première importance. Par exemple, c'est le conseil européen qui est à l'origine de l'élargissement ou de l'élection du Parlement européen au suffrage universel. Mais en 1974, ce conseil n'a pas d'existence au niveau des traités. Il a fallu attendre l'acte unique européen de 1986.

    Au terme de l'article 2 de l'acte unique européen, le conseil européen réuni deux fois par an les chefs d'État et de gouvernement, le président de la commission européenne, ainsi que les ministres des affaires étrangères des différents Etats membres. C'est donc l'acte unique européen qui a consacré l'existence du conseil européen, mais sans en énoncer les missions. Il a donc fallu attendre le traité de Maastricht qui, dans son article 4, reconnaît au conseil européen le rôle de « clé de voûte politique » du système institutionnel de l'union européenne.

     Depuis 2002, un sommet sur deux au moins se réunit à Bruxelles, sachant que ce conseil européen est présidé par le chef d'État ou de gouvernement du pays qui préside l'union européenne.

    Le traité constitutionnel met fin à la présidence tournante, notamment en instituant un président du conseil européen qui serait élu par la majorité qualifiée de ses membres pour deux an et demi.

    À l'issue de chaque réunion du conseil européen, des conclusions sont publiées, conclusions dans lesquelles se trouve consigné l'ensemble des questions sur lesquelles les chefs d'État et de gouvernements sont parvenus à un accord politique.

     Le conseil européen a trois fonctions principales :

    - c'est un lieu d'échange devenu informel entre les dirigeants des Etats membres.

    - il délibère de sujets qui relèvent tout à la fois de la compétence communautaire et de la coopération politique, et de manière générale, de tout autre sujet d'intérêt commun. En pratique, il n'adopte pas d'actes juridiques. Il laisse ce rôle au conseil des ministres.

    - ce conseil européen peut donner l'impulsion à l'union pour favoriser son développement. Il peut intervenir pour débloquer des dossiers qui n'ont pu être réglés au niveau inférieur. Ce conseil européen marque un certain infléchissement de la construction européenne, au profit des gouvernements nationaux par rapport aux traités fondateurs. Cela permet de rassurer les Etats inquiets de voir avancer l'union européenne trop rapidement.

                                        B. Le conseil de l'union européenne = « conseil des ministres » ou « conseil »

     Il existe depuis l'origine des traités et siège soit à Luxembourg, soit Bruxelles. Son rôle est d'assurer la représentation des Etats dans l'ordre juridique communautaire.

                                                    1. Composition du conseil de l'union européenne

     Le conseil de l'union européenne est composé d'un représentant de chaque État membre (sachant qu'il y en a 27. En principe, c'est un ministre) sachant que sa composition varie en fonction de l'ordre du jour car il existe plusieurs formations du conseil.

     Il y a peu près trois grandes formations :

    - la formation appelée « affaires générales et relations extérieures ». Elle rassemble les ministres des affaires étrangères de chaque État membre. Elle traite des questions qui n'ont pas un caractère suffisamment technique pour être envisagées par une autre formation. De plus elle coordonne les autres formations pour donner une cohérence à l'ensemble.

    - les formations spécifiques : elles sont au nombre de huit et elles réunissent les ministres les plus compétents pour évoquer les questions techniques qui se posent dans un secteur donné. Par exemple, dans le secteur agricole, se réunissent les ministres de l'agriculture.

    - la formation appelée « Jumbo » : elle réunit plusieurs ministres et permet de traiter de questions ministérielles.

     Il existe environ 20 formations différentes qui ont varié dans le temps. La dernière liste a été arrêtée par le conseil européen de Séville en juin 2002, sachant que ces diverses formations exercent le pouvoir du conseil des selon les modalités définies par le traité.

                                                    2. Le fonctionnement du conseil

    La présidence du conseil est exercée à tour de rôle par chaque État membre pour une durée de six mois, selon un ordre fixé par le conseil à l'unanimité. L'État qui préside le conseil de l'union préside du même coup tous les organes de nature intergouvernementale. Cette présidence était à l'origine une fonction honorifique, mais progressivement elle s'est affirmée parce que les élargissements successifs des communautés européennes (puis de l'union européenne) ont valorisé la recherche de compromis. Aujourd'hui, cette présidence joue un rôle essentiel. En effet, aujourd'hui, la présidence exerce une fonction d'arbitrage puisqu'il appartient au président d'élaborer et de proposer des compromis pour débloquer des négociations difficiles. C'est également la présidence qui décide de passer au vote. Elle représente le conseil vis-à-vis des institutions et autres organes communautaires, mais également l'union sur la scène internationale.

     Rôle du conseil de l’UE :

    - depuis le traité de Rome, le conseil de l'union européenne détient le pouvoir de décision, alors que dans le cadre du traité CECA, c'était la haute autorité qui avait ce pouvoir. À l'origine, le conseil avait un pouvoir exclusif de décision (il décidait tout seul), mais désormais, il doit partager ce pouvoir de décision avec le Parlement européen.

    - le conseil doit également accorder les politiques économiques générales des Etats membres en vue d’atteindre les objectifs fixés par les traités.

    - le conseil confère aussi des pouvoirs d'exécution à la commission, pouvoirs qu'il peut tempérer.

    - depuis le traité d'Amsterdam, le conseil est qualifié de « législateur ». Mais il recoupe tout à la fois des fonctions législatives et gouvernementales

     Comment ces décisions sont-elles prises ?

    1) elles peuvent être prises à la majorité simple : mais c'est très rare, et généralement utilisé pour la modification du règlement intérieur du conseil.

     2) elles peuvent être prises à la majorité qualifiée : chaque État dispose d'un certain nombre de voix qui reflètent son poids. Par exemple, la France a 29 voix tandis que Malte n'en a que 3. En tout, on obtient 345 voix, et la majorité qualifiée est à 255 voix sur 345.

    Ce n'est pas la seule condition :

    - il faut 255 voix

    - il faut que cette décision soit approuvée par un certain nombre d'Etats (par une majorité d'Etats membres : 14)

    - si un État le demande, il faudra que la décision soit adoptée par 62 % de la population de l'union européenne

     3) L’unanimité : c'est exceptionnel. En général, on utilise la majorité qualifiée. Une décision sera prise à l'unanimité pour les décisions les plus importantes. Par exemple, dans le cadre de la révision des traités ou de l'adhésion de nouveaux membres.

     4) Le droit de veto : les vérités ne sont pas prévues par le traité. Le droit de veto est né au moment du compromis de Luxembourg en 1966. Il y avait eu un blocage institutionnel entre la France et la commission européenne. Au milieu des années 60, la commission européenne, sous l'influence de son président, avait proposé une réforme du financement de la PAC qui devait aller dans le sens d'une plus grande intégration. Le général De Gaulle y était fortement opposé, et il a appliqué « la politique du siège vide ». Face à cette situation de blocage, une situation de compromis a été trouvée. Depuis, dès lors qu'un État considère que ses intérêts vitaux sont concernés, il peut s'opposer à la prise de décision et exiger un vote à l'unanimité. Cette décision de 1966 est un compromis politique.

     Aujourd'hui, c'est une règle internationale coutumière.

    Enfin, il convient de préciser que différents organes sont chargé d'assister le conseil de l'union européenne, dont le COREPER (comité des représentants des Etats permanents), qui siège à Bruxelles.

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