• Le contrôle a priori de constitutionnalité des lois

    LE CONTRÔLE A PRIORI DE CONSTITUTIONNALITÉ DES LOIS.

     

    Dans cette section on aborde les questions de procédure. Ce contrôle est un contrôle facultatif et par voie d’action. Ce contrôle présente une certaine singularité.

     

     

    Promulgation mais pas de publication c’est l’acte du président qui rend la loi juridiquement parfaite mais le Conseil Constitutionnel a eu l’occasion de préciser : DC 6 novembre 1997 une fois le décret de promulgation est édicté et publié au JO la saisine du Conseil Constitutionnel n’est plus possible. (loi de suppression du service national)

     

     

    On a un contrôle du Conseil Constitutionnel à un moment difficile car les débat parlementaires sont encore bouillants. Le Conseil Constitutionnel « ne se prononce pas sur l’opportunité de disposition législative » dans une décision de 28 juillet 1989, il n’a pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du parlement et cette formule on la trouve dans une DC 27 juillet 2000.

     

     

    Cette politique jurisprudentielle qui est un constante sous la Vème république contraste à certains égard avec le caractère insuffisamment aboutie de la formalisation de la procédure qui est applicable devant le Conseil Constitutionnel s’agissant du contrôle de constitutionnalité des lois a priori. Il n’y a pas en matière de contrôle l’équivalent des règlements de procédure en matière électoral ou dans le cadre de QPC. Le règlement de 2010 pour la QPC qui la juridictionalise. C’est un manque, certes le Conseil Constitutionnel fait des efforts pour juridictionnaliser sa procédure pour lui donner toutes les apparences d’une procédure équitable et contradictoire et cela nonobstant que on n’est pas dans un procès classique.

     

     

    Contrairement à la QPC il n’y a pas ici de confrontation entre 2 parties c’est un contentieux objectif entre la norme constitutionnelle et la norme législative. On est dans une procédure spécifique ou le Conseil Constitutionnel examine si la loi organique, ordinaire, le règlement d’assemblée respecte la constitution. Ce n’est pas le même procès qu’en droit administratif il n’y a pas d’intérêt à agir. C’est un contentieux objectif par nature.

     

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    Paragraphe 1 : La procédure contentieuse

     

     

    A) La veille constitutionnelle

     

     

    C'est un pré contentieux constitutionnel qui renvoie à l’ensemble des procédures que doivent respecter les pouvoirs publics en vue de prévenir les atteintes possibles à la constitution. C’est évidement au premier plan le rôle du premier ministre qui s’appuie sur le secrétaire général du gouvernement de veiller à ce que tous les risques d’inconstitutionnalité soit écarté, un premier ministre peut édicter une circulaire qui rappelle tous les ministres, et directions des ministères à réaliser ce travail en profondeur de détection des risques d’inconstitutionnalité des textes et du travail en amont d’élimination des inconstitutionnalités possibles. C’est le rôle des ministères, le rôle du Conseil d’Etat. le Conseil d’Etat en section administrative se prononce à la fois sur la juridicité du texte, sa conformité à la légalité et à la constitution mais il peut aussi conseiller l’opportunité des ministres.

     

    Le contrôle que fait le Conseil d’Etat est assez superficiel pour des raisons qui viennent pour une large part à la multiplicité des textes qui lui arrivent il n’ pas toujours l’expertise technique sur les textes. Une des innovations de la révision constitutionnelle de 2008, des propositions de loi peuvent être transmises au Conseil d’Etat en section administrative par le président d’une des chambres. Il appartient ensuite au gouvernent de tenir compte de ces avertissements et de modifier le texte pour que l’inconstitutionnalité détecté devienne un texte.

     

     

     

    Cette veille Constitutionnelle = est nécessaire car il y a une crainte de la sanction politique que représente la décision de non-conformité à la décision d’un texte de loi. Pour un gouvernent voir un texte censuré c’est non seulement une défaite juridique mais aussi une sanction politique et c’est une victoire pour l’opposition.

     

     

     

    Il y a un acteur central, c’est le secrétaire général du gouvernent sui relève directement de l’autorité du premier ministre et qui est chargé de défendre le texte devant le Conseil Constitutionnel. ceux qui ont fait la saisine eux se font aider par les profs de droit et une fois que la saisine est partie ils ne sont pas auditionnés devant le Conseil Constitutionnel. Les parlementaires peuvent répondre mais pas d’audition des parlementaires devant le Conseil Constitutionnel.

     

     

     

    B) Les actes déférés au contrôle

     

     

    Au premier plan ce sont les lois ordinaires déféré au Conseil Constitutionnel il faut que ce soient des lois définitivement adopté par le parlement DC 8 Novembre 1976. Toutes ces lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel, de même pour les lois de financement de la SECU, lois de finances, lois de ratification d’un traité, lois de transpositions de directives…

     

    Les lois organiques sont automatiquement déférées au Conseil Constitutionnel.

     

    Les lois référendaires ne peuvent pas être déférées au Conseil Constitutionnel :

     

    • -  DC 6 novembre 1962
    • -  DC 23 sept 1993

     

     

    Dans ces deux décisions la loi référendaire est l’expression directe de la souveraineté nationale. C’est le pouvoir constituant originaire.

     

     

    Le principe = on défère les lois adoptés par le parlement mais pas encore promulgué ex : loi relative à la suppression du service militaire.

     

     

    Exception : jurisprudence état d’urgence en nouvelle Calédonie, dans cette décision du 25 janvier 1985, le Conseil Constitutionnel dit que « si la régularité, au regard de la constitution des termes d’une loi promulguée ne peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de disposition législatives, qui la modifie, la complète ou affecte son domaine, il ne saurait en être de même lorsqu’il s’agit de la simple mise en application d’une telle loi. » => le Conseil Constitutionnel dit que il n’y a pas de Contrôle de C pour les lois déjà promulguées mais, lorsque la loi nouvelle qui est déférée modifie complète ou affecte le domaine d’une loi déjà promulguée dans cette hypothèse le Conseil Constitutionnel à l’occasion de l’examen de la loi nouvelle peut vérifier la constitutionnalité des dispositions de la loi déjà promulgué, modifié complété ou dont le domaine a été affecté.

     

     

     

    Ex : DC 15 mars 1999 : le Conseil Constitutionnel a déclaré certaines dispositions de la loi de 1985 sur le redressement et liquidation judiciaire des entreprises alors que cette loi était déjà promulguée.

     

     

     

    Il peut signaler au législateur mais les dispositions ne sont pas abrogées le législateur doit revoter une loi pour abroger ces dispositions.

     

     

     

    Cette jurisprudence est-elle encore utile alors que dorénavant la procédure existe avec la QPC ? Oui car la QPC porte seulement dans l’article 61-1 sur les droits et libertés garanties constitutionnellement.

     

     

    D)         Les saisissants

     

     

     1) Le président de la République et le Premier ministre

     

     

    Il ne saisit pas le Conseil Constitutionnel, il n’a aucun intérêt à saisir. Il n’y a pas de contreseing pour saisir le Conseil Constitutionnel, le premier ministre c’est un peu la même chose. C’est son gouvernement qui a initié la loi mais on a quelque cas où la saisine du Conseil Constitutionnel a été l’occasion pour le 1er ministre de faire arbitrer par le Conseil Constitutionnel une majorité parlementaire. La majorité peut lui imposer des amendements que lui ne souhaite pas toujours donc le ministre demande de faire tomber un amendement.

     

     

     

    Ex : Michel Rocard sur la loi relative au contrôle de l’émigration. Balladur loi sur la passation des marchés publics et de services publics.

     

     

     

    2) Président de l’assemblée nationale

     

     

    Les lois sont de l’œuvre de l’assemblée nationale donc aucun intérêt mais on a quelque saisine qui émane du président de l’assemblée.

     

     

     

    Ex : Philippe Seguin de 1993-1997 qui avait saisi le Conseil Constitutionnel sur les lois bioéthiques de juillet 1994. La saisie est célèbre car il demande au Conseil Constitutionnel « de préciser quelles sont parmi les normes fondamentales celles qui sont susceptibles d’avoir une valeur constitutionnelle ». C’est dans cette décision qu’on a le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toutes les formes d’asservissement.

     

     

     

    3) Le président du sénat

     

     

    Il saisit le Conseil Constitutionnel car il peut être plus facilement dans l’opposition. Ex : sous de gaulle le président s’opposait aux lois adoptés par la majorité gaullisme c’était Gaston Monnerville jusqu’en 1974. Mais aussi Alain Poher qui a saisi à plusieurs reprises le Conseil Constitutionnel, et jean pierre bel aujourd’hui.

     

     

     

    NB : 1er président de la cour de cassation : Vincent Lamanda, jean marc Sauvet pour le 1er président du Conseil d’Etat.

     

     

     

    4) Les députés et sénateurs

     

     

    Révision constitutionnelle de 1974 : opposition pet saisir le conseil 60 députés ou 60 sénateurs. Certains veulent abaisser le seuil de 60, mais il faut un nb représentatif. Cela renforce le fait que l’intervention du Conseil Constitutionnel s’inscrit dans le prolongement des débats législatifs.

     


     

     

    D) La recevabilité de la saisine 

     

    Le principe donc est celui selon lequel le conseil constitutionnel ne peut être saisi que par un nombre limité d’autorité, les autres saisissants potentiels pour leur part ne peuvent former des requêtes qui seraient considérés comme étant recevables. On peut songer ici aux citoyens. Le citoyen a vu sons statut constitutionnel consolidé avec la mise en place de la QPC, qui lui ouvre indirectement le droit de pouvoir saisir le conseil constitutionnel. Moyennant des mécanismes de filtrage. Avant cette révision de 2008, le citoyen est dépourvu d’accès au prétoire constitutionnel, si le citoyen ne peut pas saisir le conseil constitutionnel, dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité des lois a priori il a la possibilité de le saisir dans le cadre du contentieux des élections où il peut former une requête tendant à l’annulation de l’élection d’un député ou d’un sénateur mais ici l’hypothèse dans laquelle le Conseil Constitutionnel a considéré comme étant recevable une requête émanant d’un citoyen et attaquant un acte règlementaire lié au déroulement des élections, le Conseil Constitutionnel a ouvert le feu dans un arrêt Delmas du 11 juin 1981. Où il a déclaré recevable la requête d’un citoyen sieur Delmas qui attaqué un acte R préparatoire. Relatif à la préparation des élections législatives à venir. On note ici que le Conseil Constitutionnel s’est comporté en véritable juridiction administrative et il a fait du contrôle de légalité d’un acte règlementaire et il l’a fait pour éviter un déni de justice dans la mesure où à l’époque le Conseil d’Etat se reconnait incompétent pour statuer sur de tel décret. Il a ensuite étendu sa jurisprudence aux élections présidentielles et référendaires par 2 décisions hauchemaille : du 14 mars 2001 et du 25 juillet 2001 sur les actes préparatoires au référendum de 2001.

     

     

     

     

     

    Le Conseil Constitutionnel ici réalisé un contrôle de légalité. Au départ si il a ainsi procédé c’était pour répondre au risques possible de déni de justice, le Conseil d’Etat a fait évoluer sa jurisprudence et s’est reconnu compétent et on a une concurrence de compétence entre le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’Etat.

     

     

     

    Pour la recevabilité de la saisine

     

     

     

    La saisine est dans le fond très peu formelle, et il faut savoir que si on prend le Conseil d’Etat  il se contente d’un courrier envoyé aux membres du Conseil Constitutionnel et aux secrétaire général du Conseil Constitutionnel pour informer qu’il saisit le conseil il y a très peu de formaliste donc pas nécessaire de faire un mémoire ampliatif. Lorsque les députés saisissent le Conseil Constitutionnel, la requête est beaucoup plus motivée et il y a à côté de a saisine en bonne et due forme il y a un mémoire ampliatif qui donne les arguments de constitutionalité pouvant être invoquées pour faire tomber le texte. La signature des 60 députés et sénateurs sera vérifiée par le Conseil Constitutionnel et aux députés la signature manuscrite sera recueillie et le greffe du Conseil Constitutionnel vérifie la conformité des signatures des saisissants avec celles données au départ.

     

     

     

    Le ministère d’avocat dans le contentieux constititutionnel n’est pas obligatoire. Contrairement à ce qui se passe au contentieux électorale ou dans le cadre de la QPC, dans le cadre de ce contentieux, où il n’ya pas de partie à l’instance, le Conseil Constitutionnel refuse de reconnaitre le désistement des saisissants. Le cas s’est présenté lorsqu’une loi en 97 avait reconnu la qualité d’anciens combattants, et ils avaient saisi le Conseil Constitutionnel, et alors même que des députés faisait part de leur intention de retirer leur signature et donc privé la possibilité de saisir le conseil malgré cela le Conseil Constitutionnel dit que dès lors que on avait les 60 signatures cela suffit pour que l’instance soit présenté.

     

     

     

    Le Conseil Constitutionnel admet ce que l’on appelle la jonction des saisines et dons si il est saisit par le président de la république. Il va joindre les différentes saisines et si il n’y a que 48 députés qui saisissent le Conseil Constitutionnel et 53 sénateurs le Conseil Constitutionnel ne peut pas être saisit.

     

     

     

    La saisine peu motivé dans la pratique elles le sont de plus en plus elles sont accompagnés d’un mémoire ampliatif. Les saisissants mettent l’accent sur les droits fondamentaux et les libertés publiques. Cependant d’un point de vue stratégique ce n’est pas le meilleur plan car le Conseil Constitutionnel va toujours être beaucoup plus prudent s’agissant de la violation de droits fondamentaux substantiels que des motifs de procédure. La procédure est moins lestée d’une charge émotionnelle.

     

     

     

    Ex : texte de 2009 qui introduit des dispositifs de consolidation et finances islamiques. En 2009 une loi avait été adopté qui visé à introduire en droit français des mécanismes de consolidation des opérations de finances islamiques. Le Conseil Constitutionnel s’est prononcé sur la procédure pour éviter de se prononcer sur le fond. Donc c’était une stratégie contentieuse.

     

     

     

    • !      mémoires ampliatifs reposant sur la procédure
    • !      moyens liés à la compétence du parlement
    • !      questions des droits fondamentaux

     

     

     

    Les saisissants doivent invoquer toutes une série de motif. C’est néanmoins une grave erreur de penser qu’il faut envoyer un pensum au Conseil Constitutionnel qui peut l’irriter. On a des saisines qui peuvent être pertinentes et tenir en quelques pages. On a des saisines qui ont été des mauvaises saisines.

     

     

     

    Ex : loi mariage pour tous = saisine qui comportait une première partie pour donner une leçon humaine au Conseil Constitutionnel, c’était des arguments extra juridiques. D’un point de vue Conseil Constitutionnel cette saisine était catastrophique.

     

     

     

    Le principe d’égalité et l’objectif d’accessibilité et intelligibilité de la règle de droit. La norme législative énonce des prescriptions claires et précise pour les citoyens. Les saisines sont publiées au JO dans la rubrique loi depuis 1995. Et avant ce n’était pas dans la rubrique loi et dorénavant cela figure et renforce l’idée que la saisine du Conseil Constitutionnel en amont fait partie du processus législatif. C’est le rôle de la participation du Conseil Constitutionnel dans les mécanismes de confection de la loi. Elles sont publiées au JO depuis 1983.

     

     

     

    Les moyens soulevés au contentieux peuvent être globaux mais on est dans le cadre d’un contentieux qui est d’ordre public par nature et le Conseil Constitutionnel peut piocher des éléments qu’il souhaite dans la saisine mais il peut aussi invoquer d’autres moyens. Les requérants ne l’ont pas vu mais on peut soulever ce moyen. La compétence du Conseil Constitutionnel est limitée à d’autres titres, il ne peut se prononcer que sur la loi qui lui est déférée ex : DC 20 Janvier 2005.

     

     

     

    E) L’instruction

     

     

     

    -- L’instruction de la décision par le Conseil Constitutionnel

     

     

     

    Une fois que la saisine est composée du mémoire ampliatif, et mémoire complémentaire (en réponse aux observations du gouvernement). Cet ensemble arrive au Conseil Constitutionnel, et le secrétaire général transmet au président du Conseil Constitutionnel la saisine et il va désigner un rapporteur en charge de l’instruction de la saisine. Il peut choisir un des 8 autres membres. Le président ne se confie pas lui-même l’instruction mais il peut le faire ex : cas pour le traité d’Amsterdam.

     

     

     

    Le rapporteur dont le nom doit rester secret pour éviter toute pression, ce conseiller va conduire l’instruction il peut procéder à des auditions d’expert, des responsables gouvernementaux, des parlementaires et il va préparer un projet de rapport assortie d’une proposition de décision qui sera trancher par le Conseil Constitutionnel en séances plénière. Selon l’investissement du rapporteur instructeur conseiller, le SGCC Marc Guillaume aura un rôle plus ou moins important. Il va organiser des réunions qui seront l’occasion d’instaurer un début du principe du contradictoire. Ebauche du contradictoire et il va essayer de confronter les points de vue entre le SGCC et les mémoires préparés par les saisissants.

     

     

     

    On a la mise en place d’un échange d’argument en lien avec le conseiller instructeur mais qui ne va pas pousser à son terme la logique d’institutionnalisation de la procédure et de juridictionnalisation. Il faut le conseil élabore un règlement de procédure comme cela est le cas dans le cadre de la QPC et dans le contentieux électoral. L’écrit joue un grand rôle. La procédure est écrite car la saisine est écrite, et les mémoires sont écrits. Le conseiller rapporteur joue un rôle important avec l’appuie du SGCC. Mais cette procédure reste non codifié et assez souple.

     

     

     

    -- Phase du délibérée

     

     

     

    Chez Dalloz publication des grandes délibérations du Conseil Constitutionnel entre 1958 et 1983. Pour que le Conseil Constitutionnel puisse statuer il faut au moins 7 membres présents. Sinon il ne peut pas statuer. Les membres se réunissent et écoutent le rapport que présente le conseiller instructeur. Celui-ci assortie le plus souvent d’un projet de décision qui fera l’objet des échanges et des discussions. Certains membres du Conseil Constitutionnel estiment que sur certains sujets il est préférable de se placer dans une situation de déport.

     

     

     

    Dc 5 mai 98 : loi relative à l’entrée et au séjour des étranger et il avait déposé un amendement sur cette loi et pour ne pas avoir à statuer sur ce texte il a voulu se déporter. Cette stratégie n’est pas prévue par les textes. Règlement de procédure de QPC 4 février 2010 prévoit cette possibilité pour un membre du Conseil Constitutionnel de se déporter et donc de ne pas assister au délibéré.

     

     

     

    Les membres du Conseil Constitutionnel votent et le président du conseil à une voix délibérante. En principe il n’y a pas de situation d’égalité car ils sont 9 et la décision se présente selon un schéma qui n’accorde pas de place aux opinions dissidentes. Des membres du Conseil Constitutionnel plaident en faveur de la reconnaissance d’opinions dissidentes qui accompagneraient les décisions du Conseil Constitutionnel. l’idée soujacente est de montrer la force de la juridiction qui ne rend qu’une seule décision c’est la fiction selon quelle tous les membres du conseil ont eu la même opinion et se sont prononcé sur le même sens. Il existe des opinions divergentes et pierre jobbs publie « cas de conscience » labor et fides de 2010 où il évoque des cas où il aurait aimé pouvoir donner son opinion. Il n’y a eu aucune manière possibilité de montrer la possibilité d’une opinion pas majoritaire. Cette grille de lecture, n’a cependant pas prévalu. L’idée est de montrer que le juge prend une décision unique et n’est pas sujet à une forme de faillibilité que représenterait la prise en considération d’opinion dissidentes. Le Conseil Constitutionnel est sur ligne conforte à la tradition française mais est minoritaire.

     

     

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