• Le contrôle de la légalité administrative

    Le contrôle de la légalité 

    Le contrôle de légalité est la procédure confiée, par l’article 72 de la Constitution, aux représentants de l’Etat et tendant à vérifier la conformité des actes pris par les collectivités territoriales et leurs établissements publics avec les dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

    Sous-section 1 : Les vices contrôlés 

     Le juge administratif doit s’interroger sur sa propre compétence, sur la recevabilité du recours. Si c’est bon  --> bien-fondé de l’affaire (au fond).

    Juge ≠ maitre du contrôle opéré : il est tenu par les moyens du requérant -->  interdiction de l’infra petita et de l’ultra petita.

    Exception : les moyens d’ordre public, soulevés d’office.

    Le refus d’annulation peut donc venir de mauvais moyens soulevés par le requérant.

    Requérant ne peut pas soulever des moyens d’opportunité.

    Distinction REP/plein contentieux :

    -          REP : moyens de légalité

    -          Plein contentieux : autres moyens possibles, dépendant de la nature du litige

    1)   La légalité externe :

    A.   Compétence : 

    Contenu de l’acte s’apprécie en lui-même, pas par rapport à la compétence de l’auteur  -->  ≠ légalité interne.

    Compétence s’apprécie au regard d’autres éléments :

    -          Matériel :domaine dans lequel on a pris l’acte

    -          Territorial :champ territorial 

    -          Temporel : autorité compétence au moment de la signature de la décision

    Textes législatifs déterminent la compétence. Si non  -->  jurisprudence (CE 1919 Labonneou CE 1902 Néris-les-Bains).

    Principe du parallélisme des compétences : si le texte ne dit rien, l’autorité compétente pour modifier/abroger/retirer un acte est la même que celle qui a le pouvoir de le créer. CE section 10 avril 1959 FOURRÉ-CORMERAY.

    Règles de compétence = moyen d’ordre public. 2 conséquences :

    -          Juge peut se saisir d’office

    -          Requérant peut le soulever à tout instant de la procédure (même après délai)  --> CE 1953 SOCIETE INTERCOPIE

    CE s’en sert  -->  il est juge et conseil. En tant que conseil, doit examiner les projets de loi avant adoption. En tant que juge, pas compétent. S’il n’est pas saisi en tant que conseil, peut ensuite se saisir d’office du vice d’incompétence (ça devrait normalement être un vice de procédure) pour examiner le texte  -->  permet contrôle du respect des obligations de consultation.

    B.  Forme : 

    Le vice affecte l’enveloppe formelle de la décision. On ne s’intéresse qu’à l’instrumentum. Juge administratif pas formaliste, sanctionne rarement. Certaines règles débouchent sur des sanctions :

    -          Actes qui doivent être obligatoirement écrits (marché public par ex)  -->  possible annulation.

    -          Actes décisoires doivent être signés -->  possible annulation. Limite : on ne peut pas signer un geste ou un silence.

    -          Loi du 11 juillet 1979 : exigence de motivation pour les actes individuels défavorables.

    Autres exigences pas forcément sanctionnées : non-rédaction en articles/alinéas, défaut de visa...

    C.  Procédure : 

    Le vice entache le processus d’élaboration de la décision. Aujourd'hui, alourdissement des exigences procédurales  -->  c’est une garantie pour les individus.

                Ex : respect rigoureux des règles de procédure pour les expropriations

    Beaucoup de chances que l’administration fasse des fautes  -->  on ne peut pas sanctionner à chaque fois. Législateur dit parfois qu’il n’y aura pas illégalité si règles pas respectées

    Ex :article L 600-1 code de l’urbanisme -->  6 mois  max pour contester vices de procédures des actes d’urbanisme et d’environnement

    Juge administratif compréhensif : ne sanctionne que les vices substantiels.

    Loi du 17 mai 2011 puis CE ass. 23 décembre 2011 DANTHONY -->  principe : décisions administratives doivent respecter les règles de forme et procédure. Mais annulation d’un non-respect seulement si :

    -          Vice a exercé une influence sur la décision prise 

    -          Vice a privé l’intéressé d’une garantie 

    Limite de cette jurisprudence : si violation de la règle a affecté la compétence de l’auteur -->  nullité.

    Formalité impossible : administration ne pouvait pas obéir à cette règle.

                Ex : consultation d’un organisme dissous

    Principe : parallélisme des procédures -->  les mêmes règles doivent s’appliquer pour la modification, mais seulement si la décision est OBLIGATOIRE (VERIFIER)

    Acte réglementaire  -->  règles à respecter absolument pour modification

    Acte individuel  -->  règles pas forcément à respecter.

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    2)   La légalité interne :

    3 éléments : contenu, motifs, but. Question du contenu a un rôle marginal, interprété comme révélatrice d’un problème de motifs.

    Juge peut sanctionner la violation directe de la règle de droit. Juge ne l’utilise quasiment plus.

    A.   Les motifs : 

    On regarde ce qui a conduit l’administration a décider ainsi, ses raisons juridiques (≠ opportunité). 3 aspects :

    -          Faits

    -          Droit

    -          Lien faits/droit  -->  qualification juridique des faits

    1.   L’erreur de fait : 

    On contrôle les faits. Avant le juge refusais de contrôler la matérialité des faits (≈ opportunité)

     ==>  CE 14 janvier 1916 CAMINO : CE accepte de contrôler existence et exactitude des faits. Mais cela débouche rarement sur une illégalité (l’administration se trompe peu)

    2.   L’appréciation juridique des faits : 

    Opération faisant passer les faits dans le droit. Se traduit par 2 choses :

    -          Qualification juridique des faits : vérifier que les faits méritent la qualification retenue par l’administration. « De nature à ». Acceptation de ce contrôle : CE 1914 GOMEL.

    -          Adaptation juridique aux faits : vérifier que la mesure prise est adaptée aux faits concernés.

    3.   L’erreur de droit : 

    Analyse relativement objective et abstraite. Modalités variées :

    -          Application d’une disposition inapplicable : norme inexistante, etc...

    -          Application d’une norme illégale 

    -          Application d’une norme ne régissant pas la situation concernée : c’est la violation du champ d’application de la loi (moyen d’ordre public)

    -          Application d’une norme légale et adaptée, mais mauvaise interprétation de la norme par l’administration.

    Termes précis utilisé par le juge administratif : défaut de base légale, rétroactivité illégale, etc...

    B.  Le but : 

    Un pouvoir de décision est confié à l’administration dans un but précis. Si le pouvoir est utilisé dans un autre but, c’est un détournement de pouvoir. Juge administratif l’examine depuis CE 1864 LESBATS. Mais on retient l’arrêt CE 1875 PARYSET.

    Plusieurs possibilités :

    -          Le but poursuivi est personnel : vengeance, enrichissement personnel...

    -          Le but poursuivi est d’intérêt général, mais pas celui visé par le pouvoir

    -          Le but poursuivi est d’intérêt général (le bon) mais avec d’autres buts : en général le juge ne dit rien

    Le détournement de pouvoir est inopérant quand il y a compétence liée.

    Parfois l’administration utilise un pouvoir plutôt qu’un autre  -->  procédure plus souple  -->  c’est un détournement de procédure.

    Sous-section 2 : L’étendue du contrôle 

    2 concepts théoriques :

    -          Pouvoir discrétionnaire :l’administration peut choisir entre plusieurs décisions légales, choix admis par le système juridique. L’administration fait un choix d’opportunité, pas contestable.

    -          Compétence liée : l’administration n’a aucune marche de manœuvre, elle DOIT décider d’une certaine manière. Le juge regarde alors les modalités de la prise de décision, mais pas tous les moyens  -->  de toute façon l’administration devait prendre cette décision.

    Ces 2 cas sont exceptionnels.

     ==>  Contrôle du juge ≠ homogène, varie en intensité.

    1)  Les éléments invariablement contrôlés :

    Peu de contrôle sur la forme et la procédure. Mais quand il y a des dispositions légales imposant des règles, le juge doit toujours les contrôler de manière homogène. La plupart des vices (légalité interne ET externe) relèvent de ce type, donc toujours contrôlés.

    Les six vices de légalité externe relèvent de ce contrôle  -->  c’est le contrôle minimum.

    2)  Les éléments variablement contrôlés : 

    Appréciation juridique des faits et adaptation juridique aux faits -->  intensité du contrôle dépend de la décision. Règles souvent abstraites -->  standards (mauvaise foi). Comme l’appréciation est subjective, cela rend difficile un contrôle homogène.

    Contrôle restreint : c’est le contrôle minimum plus d’autres choses  --> vice de forme, vice de procédure, incompétence, détournement de pouvoir, erreur de fait, erreur de droit, et absence d’erreur manifeste d’appréciation (EMA). Ce contrôle sommaire ne sanctionne QUE les erreurs graves. Système favorable pour certaines situations :

    -          Système juridique aménage un certain pouvoir discrétionnaire -->  rien n’est précis, juge ne peut pas aller au-delà des erreurs grossières sans s’immiscer dans travail de l’administration, on la laisse libre

    -          Domaine sensible de l’action administrative (environnement, santé publique...)  -->  mieux vaut laisser l’administration décider librement et ne sanctionner que les pires erreurs

    Hypothèse du bilan-coût-avantage : CE 1971 VILLE NOUVELLE EST. Utilisé dans le contrôle des déclarations d’utilité publique. Juge analyse bilan comptable, coût du projet, et avantage espéré -->  si le pour l’emporte, il y a utilité publique. Juge ne sanctionne QUE si le contre l’emporte manifestement (≠ contrôle maximum).

    Contrôle restreint  -->  pour l’adaptation juridique aux faits. Mais ce n’est possible que s’il y a eu contrôle normal de la qualification juridique au préalable (logique).

    Tendance : restriction des contrôles minimum et restreint pour passer dans contrôle normal. Intensification du contrôle  -->  illustrations :

    -          CE ass. 1991 BELGASEN : droit des étrangers  -->  CE vérifie que l’expulsion ne « porte pas une atteinte excessive à son droit à une vie privée et familiale ». Or il est normal qu’on porte atteinte à ce droit quand on expulse  -->  le CE fait donc contrôle d’une erreur excessive  -->  c’est de l’adaptation juridique aux faits.

    -          CE 1933 BENJAMIN : sanction de la mesure de police non adaptée aux faits, si une autre mesure plus adaptée existait. Ce n’est pas un contrôle maximum. On apprécie légalité de la décision par rapport à d’autres. Seiller : c’est de la légalité extrinsèque.

     

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