• Le controle du parlement sur l'administration

    Le contrôle du parlement sur l’administration

    En principe, c’est un non sujet puisque dans un régime parlementaire, le gouvernement est responsable devant le Parlement mais ce principe constitutionnel n’équivaut pas à un mode de contrôle de l’administration et habituellement, la Constitution ne prévoit pas que le Parlement contrôle l’administration.

    Si on revient au schéma du régime parlementaire, il faut distinguer responsabilité et contrôle. La logique du système parlementaire c’est moins le contrôle que la légitimité du pouvoir. Historiquement, le parlementarisme a été une façon de faire passer la source du pouvoir exécutif, du monarque, vers un corps qui procédait de l’élection. Là où on peut parler de contrôle c’est lorsque s’est imposé le contrôle sur le prélèvement de l’impôt et sur l’autorisation des dépenses publiques.

    Il y a eu  plusieurs facteurs que cette question soit soulevée. Le rôle de contrôle politique du Parlement sur le gouvernement a montré les limites de son efficacité.

    - Dans les régimes présidentiels, l’hypothèse du contrôle politique est exclue. Dans ces régimes, le contrôle de l’administration, c’est une façon de reprendre ce contrôle.

    - Dans les régimes parlementaires, c’est une façon de trouver de nouveaux moyens de peser sur le gouvernement.

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    Ce contrôle s’est d’abord développé par des instruments classiques : questions aux ministres mais cela ne va pas très loin. Il s’est ensuite développé par le développement de nouveaux organes de contrôle. Le premier exemple que l’on peut citer dans l’histoire est l’ombudsman.

    Dans une époque plus moderne, ce sont les Cours des comptes qui ont aussi joué ce rôle. En France, la Cour des comptes a à l’origine été rattaché au pouvoir exécutif. Dans les termes de la Constitution de 1958 et après la révision de 2008, elle devient un organe de contrôle qui est aussi un instrument du Parlement. Il y a un mouvement similaire dans d’autres pays européens.

    Par la suite on a quelque fois vu apparaître d’autres organes de contrôle destiné à soutenir l’activité du Parlement notamment lorsqu’on a commencé à s’intéresser à l’évaluation de la législation ou des politiques publiques (Suisse, Allemagne, France).

    D’une certaine manière, l’évolution du contrôle budgétaire et financier conduit à contrôler l’administration compte tenu son importance. De plus, un grand nombre de législation nécessite de concevoir en même temps un dispositif administratif capable d’assurer leur application et le contrôle de leur application.
    Enfin, la nouvelle gestion publique implique aussi une évolution dans la façon dont les dépenses publiques se trouvent appréciées. Traditionnellement, le contrôle exercé par le Parlement est un contrôle de la régularité. Sous l’influence du courant du new public management, le Parlement a été conduit à s’intéresser non plus à la régularité de la dépense publique mais au résultat. Il y a d’abord eu une spécialisation du budget puis il y a eu une évolution dans le sens inverse : on a plutôt regroupé les postes de dépenses pour favoriser plus de souplesse dans la gestion. Pour la même raison, on a cherché à passer de l’annualité à la programmation pluriannuelle des dépenses. On a donc cherché à modifier la nomenclature des budgets de manière à pouvoir mieux contrôler les missions. D’une certaine manière, il y a ici un impact positif de la nouvelle gestion publique qui peut donner un nouvel élan et une nouvelle ressource au contrôle parlementaire en lui donnant les moyens d’apprécier la dépense publique en terme politique et non pas seulement en terme de régularité.
    Les commissions des comptes et des finances sont devenus les organes les plus importants du contrôle exercé par le Parlement aux Etats-Unis, en Allemagne…

    Un autre aspect du contrôle parlementaire est la conséquence directe des politiques de libéralisation impulsée par l’Union européenne et qui comporte l’obligation pour les Etats de mettre en place des autorités nationales de régulation (télécommunications, gaz, chemins de fer, postes). Dans un second temps, le Droit communautaire impose aux Etats membres d’assurer l’indépendance politique de ces autorités. C’est une exigence fréquemment rappelée dans les directives. La Cour de Justice est allée dans le même sens, dans un arrêt de 2010, elle a condamné l’Allemagne car au niveau des landers le contrôleur des données personnelles était rattaché à un ministère.

    Dans un certain nombre de pays qui ont un véritable régime parlementaire, il est en principe exclu qu’il existe un organisme administratif soustrait au contrôle du gouvernement pour le motif qu’il faut bien que le gouvernement réponde du fonctionnement et de l’activité de ses organismes devant le Parlement. La plupart des pays européens (Allemagne, Pays-Bas, Autriche) considèrent qu’il ne peut pas y avoir d’organismes indépendants.

     

    En Allemagne, l’autorité des ministres ne peut pas a priori être remis en question. Dans l’arrêt de 2010, la Cour explique que l’indépendance vis-à-vis du gouvernement ne signifie pas l’absence de tout contrôle : il peut y avoir un contrôle juridictionnel et un contrôle du Parlement. Elle ouvre donc une piste qui est d’instituer une forme de contrôle direct du Parlement sur de telles autorités qui sont des autorités administratives.

    Au Royaume-Uni, le rapport de la commission constitutionnelle de la chambre des lords de 2004 intitulés L’Etat régulateur, sa responsabilité préconisait que le Parlement exerce les pouvoirs dont il dispose déjà.

    Dans le cadre de la France, on a quelques exemples qui malheureusement ne fonctionnent pas du tout. Par exemple, on peut citer la Commission supérieure du service public des postes et communications électroniques, composée de sénateurs, de députés et de représentants du secteur. Elle peut interroger l’autorité de régulation, de préparer des rapports, faire des propositions modifiant les attributions ou les pouvoirs de cette autorité, veiller au respect des obligations du service public… Mais dans la pratique elle n’existe pas.
    La loi a organisé des procédures de contrôle en ce qui concerne l’énergie : l’Observatoire du service public de l’électricité et du gaz rattaché au Conseil économique, social et environnemental. Cet organisme a été constitué et a eu 2 ou 3 réunions sans que rien ne soit sorti de son activité.

    En Allemagne, pour l’Agence des réseaux, le Bundestag et le Bundesrat forme un comité commun qui doit proposer au gouvernement fédéral des noms pour la nomination des membres de l’autorité de régulation. Elle peut aussi interroger le régulateur. Mais les membres du Parlement n’ont pas cherché à exercer ce contrôle.

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