• Le domaine de l'effet direct : directive, règlement, décisions...

    Le domaine du principe de l’effet direct


        L'effet direct  est « le droit pour toute personne de demander à son juge de lui appliquer traités, règlements, directives ou décisions communautaires...(et) l'obligation pour le juge de faire usage de ces textes, quelle que soit la législation du pays dont il relève ». Quelles sont les normes juridiques auxquelles s'appliquent le principe de l’effet direct? 

     

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    1. L’effet direct variable des différentes normes du droit de l’Union

            

    La reconnaissance et la portée différenciée de l’effet direct varient selon le type de normes en question.

     

    a) Effet direct et normes conventionnelles

     

                Les normes primaires du droit de l’Union européenne bénéficient-elles de l’effet direct ? Cela dépend, il n’y a pas de règle générale, c’est un effet direct sélectif.

    ·       Certaines bénéficient de l’effet direct le plus large, cas horizontal et vertical : Ce sont celles expressément adressées aux entreprises, celles relatives à l'interdiction des discriminations ou au principe de libre circulation des travailleurs, de façon plus générale des personnes.

    ·         Certaines ne peuvent avoir qu’un effet direct vertical car elles s’adressent aux Etats pour leur imposer des obligations de faire ou de ne pas faire ; les bénéficiaires des droits qui en découlent ne peuvent les invoquer que devant les Etats ; c’est le cas par exemple des droits de douanes et des taxes d’effets équivalents, de l’interdiction des aides publiques à certains opérateurs économiques avant autorisation de la Commission.

    ·         Ceux qui sont privées de tout effet direct, soit parce qu’elles n’intéressent que les relations entre Etats, entre institutions ou entre Etats et institutions, soit parce qu’elles sont de portée tellement générale, comme les traités-cadres, qu’elles ne remplissent pas le critère de précision, elles requièrent des mesures complémentaires prises de façon discrétionnaire.

     

                Les accords internationaux conclus par l’Union européenne ont un effet direct exceptionnel : en effet, les normes européennes sont des traités internationaux comme les autres, il est logique qu’elles ne bénéficient pas de la présomption d’effectivité directe et de faire prévaloir la logique internationale, ce qu’illustre l’arrêt de la Cour de justice du 9 septembre 2008 FIAMM «les effets, dans la Communauté, des dispositions d’un accord conclu par celle-ci avec des Etats tiers ne sauraient être déterminés en faisant abstraction de l’origine internationale des dispositions en cause». Il ne suffit pas que la disposition remplit les critère habituel, il faut que l’intention des parties révèlent la volonté de ne pas l’exclure.

    En somme, la présomption d’effectivité directe ne joue pas et en plus, il faut remplir les trois critères : c’est donc très rare.

                Ex : les accords du GATT se sont vus refuser tout effet direct en 1972, la Cour de justice faisait valoir qu’en cas de différends, le mécanisme de résolution tendait à retirer toute juridicité véritable à ces stipulations.

                La même solution a été retenue pour les accords fondant l’OMC, non seulement par continuité avec la décision retenue pour les accords du GATT, mais aussi parce que les USA ne reconnaissent pas l’effet direct dans l’ordre américain, donc ça ne sert à rien de le reconnaître dans l’ordre juridique de l’Union.

     

    b) Effet direct et normes unilatérales

     

    ·        Les règlements ont un effet direct par nature selon l’article 288 TFUE ; en effet, la Cour de justice avait affirmé dans les années 1970 (dans l’arrêt du 14 décembre 1971 Politi) « qu’en raison de sa nature même, il était apte à conférer des droits (dans l’arrêt du 4 décembre 1974 Van Duyn), le règlement produit un effet direct de plein droit et dans son ensemble ». un règlement produit toujours des effets directs.

     

                Le règlement produit-il un effet direct sans avoir à en remplir les critères, en particulier la précision et la complétude ? La pratique a développé des règlements incomplets, qui ne régissent pas intégralement la matière qu’ils entendent régir. Ils requièrent des mesures complémentaires, sous la forme de règlements subséquents ou de mesures nationales.

                Ex : Depuis les années 70, depuis que l’Union européenne a des ressources fiscales, elle adopte des règlements pour la détermination de l’assiette par exemple, mais sans préciser les modalités de recouvrement.

    En conséquence, depuis 2001, la Cour de justice retient que dans certains cas, ces règlements pourraient se voir retirer l’effet direct faute d’être autosuffisants. Elle l’a laissé entendre dans

    -         un arrêt du 11 janvier 2001 MONTE ARCOSU, et l’a confirmé en 2004.

     

    ·        Les décisions ont un effet direct différencié en fonction de leur objet ou de leur destinataire, car tout dépend si la décision créé des droits, des obligations et à qui elle s’adresse. Hormis l’hypothèse de la décision d’espèce, ce sont des actes qui visent des destinataires particuliers :

    •  lorsque la décision s’adresse à des particuliers,

                - Si elle leur reconnaît des droits, le titulaire pourra invoquer le droit et la décision à l’encontre de l’Etat et d’autres particuliers ; il y a donc un effet direct horizontal et vertical ;

                - S’il s’agit d’obligations, les tiers à qui la décision ne s’adresse pas pourront l’invoquer à l’encontre du destinataire débiteur de l’obligation ; il y a donc un effet direct horizontal ;

    •  lorsque la décision s’adresse aux Etats, il n’y a pas d’effet direct horizontal ; toutefois, une telle décision est susceptible de produire un effet direct vertical ascendant, c’est-à-dire que le particulier pourra invoquer la décision en tant qu’elle impose à l’Etat une obligation pour obtenir du juge que l’Etat exécute cette obligation.

     

    2. L’effet direct longtemps discuté des directives

     

                Il a enfin été consacré mais au terme d’un processus extrêmement controversé. La directive est obligatoire dès son entrée en vigueur (c’est l’application du principe de primauté), mais peut-elle bénéficier d’un effet direct ? À priori, le fait qu’elle s’adresse toujours aux Etats n’est pas un obstacle à la reconnaissance de son effet direct car l’obligation de transposition des directives peut constituer indirectement un droit pour le particulier.

    En revanche, une objection sérieuse est émise à l’encontre de l’effet direct : elle n’est jamais autosuffisante, elle fixe un résultat à atteindre mais laisse les moyens à la détermination des Etats membres.

                 Le traité communautaire, en son article 288 TFUE, a omis de préciser si elle pouvait être d’effet direct. La Cour de justice, dans son arrêt du 4 décembre 1974 Van Duyn, a admis non pas que les directives avaient toujours un effet direct, mais qu’elles pouvaient en bénéficier.

    « Si le traité reconnaît l’effet direct par nature des règlements, il n’en résulte pas que d’autres catégories d’actes ne peuvent bénéficier d’effets analogues ». L’effet direct de la directive est donc concevable. 

     

    a) L’affirmation audacieuse de l’effet direct des directives

     

                En principe, la directive voit son effectivité accomplie par le biais de l’acte de transposition. Mais il arrive souvent que des Etats récalcitrants laissent passer le délai de transposition sans être accomplis. L’Etat s’expose donc à une action en constatation de manquement, qui n’est ouverte qu’à la Commission ou à un autre Etat membre, et pas aux particuliers qui, les premiers, auraient eu intérêt à cette transposition.

    L’idée est de permettre à un particulier de s’en prévaloir devant le juge national à divers titres, y compris à lui demander de faire application de la directive au cas d’espèce, en dépit de l’absence de transposition de la directive. C’est pour cela qu’il faut reconnaître à la directive la possibilité de produire un effet direct.

     

                Il résulte de cette jurisprudence qu’une directive, si elle remplit les critères, est susceptible de produire un effet vertical et ascendant, ce qui signifie qu’un particulier qui tire de la directive un droit subjectif peut en demander le respect à une instance qui l’oppose à l’Etat (mais pas à un particulier). Cet effet direct possible est donc susceptible d’être appliquée en droit interne dans le contentieux répressif par les juridictions pénales et dans le contentieux administratif par le juge administratif. C’est donc en conséquence devant le Conseil d’Etat que s’est posée la question de savoir si l’on pouvait admettre un tel effet direct.

    Pendant longtemps, le Conseil d’Etat s’est fermement opposé à la reconnaissance de tout effet direct, même simplement vertical, des directives. Dans l’arrêt d’assemblée du 22 décembre 1978, il était question de la contestation de l’arrêté d’expulsion dont avait fait l’objet Cohn Bendit : le Conseil d’Etat a considéré que faute d’effet direct, les directives ne pouvaient pas être ainsi invoquées à l’encontre d’un acte administratif individuel. Il y avait un conflit frontal entre la CJUE et le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat a commencé à arrondir les angles de cette jurisprudence, tout en maintenant qu’une directive ne pouvait pas être directement invoquée à l’encontre d’un acte administratif individuel ; elle le pouvait par contre à l’égard d’un acte administratif réglementaire. Dans les années 80, le Conseil d’Etat a admis l’effet direct de la directive à l’encontre d’un acte administratif individuel à condition que l’invocation de la directive serve à contester la légalité de l’acte réglementaire, ou même d’une loi, servant de base légale, de fondement, à l’acte administratif individuel dont l’annulation été demandée.

     

                La jurisprudence du Conseil d’Etat s’est peu-à-peu rapprochée de celle de la CJUE, le conflit a fini par se réduire à peu de choses, c’est-à-dire au cas particulier de la directive directement invoquée sans contestation par voie d’exception de la légalité de l’acte réglementaire, ou même d’une loi, servant de base légale, de fondement, à l’acte administratif individuel dont l’annulation était demandée.

    De son côté, la CJUE a fait quelques pas dans le sens du Conseil d’Etat en réitérant sa jurisprudence de 1974 en des termes plus discrets, en omettant les termes «effet direct» et «applicabilité directe» à propos des directives.

    Le Conseil d’Etat ne s’opposait pas à toute forme d’invocabilité de la directive devant lui en refusant l’effet direct des directives : en effet, il l’acceptait par la voie de l’exception.

     

                Au bout du compte, l’abandon en 2009 de la jurisprudence Cohn Bendit n’était que l’aboutissement d’une évolution préparée depuis de longues années. Cet abandon formel a été le fait de l’arrêt d’assemblée Perreux du 30 octobre 2009. Elle demandait au juge administratif de faire lui-même application de la directive et d’imposer à l’administration le renversement de la charge de la preuve. Le Conseil d’Etat a profité de cette occasion pour poser un principe nouveau : dans une première partie, il refait la synthèse de l’état actuel de la jurisprudence, et notamment des avancées qu’elle a accepté depuis l’arrêt Cohn Bendit ; dans un second temps, il parachève l’évolution en affirmant qu’«en outre, tout justiciable peut se prévaloir à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive lorsque celle-ci n’a pas été transposée dans le délai requis». Il n’est donc plus nécessaire de recourir à la voie de l’exception.

    Le Conseil d’Etat cherche à déterminer si la directive remplit les critères de l’effet direct, car dans l’affirmative, il pourra accéder à la requête. Dans ce cas particulier, il va s’y refuser car la directive ne remplissait pas les critères de l’effet direct : elle permettait aux Etats de procéder au renversement de la charge de la preuve, mais acceptait au contraire de ne pas y procéder dans le cadre des procédures contentieuses inquisitoriales, dans lesquelles le juge mène les débats, par opposition à la procédure accusatoire, or, le contentieux administratif, et le recours pour excès de pouvoir en particulier, sont des procédures inquisitoires, dans lesquelles le renversement de la charge de la preuve peut être mis de côté. 

     

    Ce qui a poussé le Conseil d’Etat à changer sa jurisprudence :

    •  les développements jurisprudentiels auxquels a donné lieu l’article 88-1 de la Constitution : depuis 2004, on en déduit une exigence communautaire de transposition, et une obligation constitutionnelle ;

    •  les conclusions du rapporteur public Guyomar ; il faisait valoir qu’il fallait que le Conseil d’Etat sorte de l’isolement dans lequel il se trouvait du fait de son refus d’admettre l’éventuel effet direct des directives, vis-à-vis tant de la CJUE que des juridictions des autres Etats membres que de la Cour de cassation elle-même ; il faisait savoir que l’on pouvait dire que la jurisprudence Van Duyn était acceptée par les Etats membres ; dans le cadre du pilier III de l’Union européenne désormais révolu, le traité sur l’Union européenne prévoyait que les décisions et décisions cadres, analogues aux directives, ne pouvaient produire d’effet direct.

    Finalement, le Conseil d’Etat ne se soumet-il pas à l’interprétation de la CJUE ?

     

    b) La portée circonscrite de l’effet direct des directives

     

                C’est un effet direct subsidiaire : il n’a vocation à jouer que dans des circonstances particulières, celles dans lesquelles, à l’issue du délai de transposition, la directive n’est toujours pas correctement transposée (absence de transposition, transposition incomplète ou imparfaite, transposition formelle de la directive par des actes qui ne sont pas appliqués, arrêt de 2002 Mark & Spencer’s). Le palliatif à ce défaut de transposition est la reconnaissance de l’effet direct de la directive.

     

                L’effet direct est différé : il faut attendre l’écoulement du délai de transposition. Comme tout acte, la directive ne peut prétendre à l’effet direct qu’à condition d’être inconditionnelle, c’est-à-dire après la réalisation de la condition suspensive de l’écoulement du délai.

     

                C’est un effet direct partiel : par nature, l’acte n’est adressé qu’aux Etats membres qui ont pour but d’atteindre l’obligation prescrite par la directive ; peuvent en découler des droits pour les particuliers, respectés et mis en oeuvre dès lors que l’obligation de l’Etat est remplie. Il en résulte plusieurs conséquences :

    •  la directive ne peut être invoquée qu’à l’encontre de l’Etat puisqu’il en est le destinataire ; cela signifie en premier lieu que l’effet direct ne peut être que vertical ; la CJUE a refusé l’effet direct horizontal car cela reviendrait à méconnaître la distinction entre la directive et le règlement ;

    •  l’effet direct de la directive ne pourra prévaloir que dans un sens ascendant, c’est-à-dire de la part du particulier, à son profit, au détriment de l’Etat ; il est évidemment exclu que l’Etat se prévale d’une directive qu’il n’a pas respecté et transposé.

     

                Sinon, l’effet direct est admis de la façon la plus large possible : l’effet direct de la directive peut produire ses effets à l’encontre des particuliers, de l’Etat agissant contre la puissance publique ou comme le ferait une personne privée, c’est l'effet direct oblique, contre les collectivités, les entreprises publiques des personnes de droit privé agissant dans le cadre de la délégation de service public.

     

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