• Le Droit des collectivités territoriales

    Cours de droit des collectivités territoriales

        Les collectivités territoriales sont des acteurs essentiels de la vie publique. Leur droit s'est développé et singularisé à mesure que l’état leur a décentralisé de nouvelles responsabilités et les a organisées pour un fonctionnement plus démocratique.

    Au carrefour du droit constitutionnel et du droit administratif, le droit des collectivités territoriales est une matière qui connaît de profondes mutations depuis une trentaine d'années. De la décentralisation élaborée en 1982 au projet actuel de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la matière s'est complexifiée au fil des réformes. Voici le plan du cours :

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     INTRODUCTION AU DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    • SECTION 1. RAPPEL DE NOTIONS ESSENTIELLES
    • SECTION 2. REPÈRES SUR L’HISTOIRE DE LA DÉCENTRALISATION
    • SECTION 3. LES SOURCES DU DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    PARTIE I  -  PRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    SOUS PARTIE I  -  LA DIVERSITÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    CHAPITRE I  -  LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE DROIT COMMUN

    • SECTION 1. LES CATÉGORIES CONSTITUTIONNELLES DE DROIT COMMUN
    • SOUS SECTION 1. LES COMMUNES
    • SOUS SECTION 2. LES DÉPARTEMENTS
    • SOUS SECTION 3. LES RÉGIONS
    • SECTION 2. LES COLLECTIVITÉS À STATUT DÉROGATOIRE
    • SOUS SECTION 1. LES CAS DE PARIS, LYON ET MARSEILLE
    • SOUS SECTION 2. LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE MER

    CHAPITRE II  -  LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE MER

    CHAPITRE III  -  LES COLLECTIVITÉS À STATUT PARTICULIER

    • SECTION 1. LA CORSE
    • SECTION 2. LA MÉTROPOLE DE LYON

    CHAPITRE IV  -  LES COLLECTIVITÉS INCERTAINES

    SOUS PARTIE II -- L’INDENTITÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    CHAPITRE I  -  LE NOM

    • SECTION 1. L’ORIGINE DES NOMS
    • SECTION 2. LE CHANGEMENT DE NOM

     

    CHAPITRE II  -  LE TERRITOIRE

    • SECTION 1. LA DÉLIMITATION DU TERRITOIRE     
    • SECTION 2. LA MODIFICATION DES LIMITES TERRITORIALES
    • SOUS SECTION 1. LE DÉPLACEMENT DES LIMITES TERRITORIALES
    • SOUS SECTION 2. L’EFFACEMENT DES LIMITES TERRITORIALES PAR REGROUPEMENT OU FUSION DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    CHAPITRE III  -  LA POPULATION

    PARTIE II  -  LES ORGANES LOCAUX

    TITRE I  -  L’ÉLECTION DES ORGANES LOCAUX

    CHAPITRE I  -  L’ÉLECTION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS

    • SECTION 1. LE MANDAT
    • SECTION 2. LES MODES DE SCRUTIN
    • SOUS SECTION 1. LES MODES DE SCRUTIN MUNICIPAUX
    • SOUS SECTION 2. LES MODES DE SCRUTIN DÉPARTEMENTAUX ET RÉGIONAUX
    • SECTION 3. LES INÉLIGIBILITÉS ET INCOMPATIBILITÉS
    • SOUS SECTION 1. LES INÉLIGIBILITÉS
    • SOUS SECTION 2. LES INCOMPATIBILITÉS
    • SOUS SECTION 3. LES RÈGLES RELATIVES AU CUMUL DES MANDATS ÉLECTIFS

    CHAPITRE II  -  L’ÉLECTION DES ORGANES EXÉCUTIFS

    • SECTION 1. L’ÉLECTION DU MAIRE ET DE SES ADJOINTS
    • SOUS SECTION 1. L’ÉLECTION DU MAIRE
    • SOUS SECTION 2. L’ÉLECTION DES ADJOINTS
    • SECTION 2. L’ÉLECTION DES ORGANES EXÉCUTIFS DU DÉPARTEMENT ET DE LA RÉGION
    • SOUS SECTION 1. L’ÉLECTION DE L’EXÉCUTIF DÉPARTEMENTAL
    • SOUS SECTION 2. L’ÉLECTION DE L’EXÉCUTIF RÉGIONAL

    CHAPITRE III  -  LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL LOCAL

    TITRE II  -  LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX

    CHAPITRE I  -  LA SITUATION PATRIMONIALE ET FINANCIÈRE DES ÉLUS LOCAUX

    • SECTION 1. LES MESURES DE CONTRÔLE DU PATRIMOINE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS ET INTÉRÊTS
    • SECTION 2. LA QUESTION DE L’INDEMNISATION DES ÉLUS LOCAUX

    CHAPITRE II - LES DROITS ET OBLIGATIONS DES ÉLUS  PENDANT L’EXERCICE DE LEUR MANDAT

    • SECTION 1. LE DROIT À LA FORMATION
    • SECTION 2. LA DISPONIBILITÉ DES ÉLUX LOCAUX
    • SECTION 3. LE DROIT À L’INFORMATION ET À LA LIBRE EXPRESSION
    • SOUS SECTION 1. LE DROIT À L’INFORMATION
    • SOUS SECTION 2. LE DROIT À LA LIBRE EXPRESSION

    CHAPITRE III  -  LA PROTECTION SOCIALE ET JURIDIQUE DES ÉLUS LOCAUX

    CHAPITRE IV  -  LES GARANTIES ET AVANTAGES DES ÉLUS LOCAUX

    À L’ISSUE DU MANDAT

    • SECTION 1. LES DROITS À LA REPRISE D’UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE
    • SECTION 2. LE RÉGIME DE RETRAITE DES ÉLUS

    TITRE III  -  LE FONCTIONNEMENT DES ORGANES LOCAUX

    CHAPITRE I  -  LE FONCTIONNEMENT DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

    • SECTION 1. RÉUNION ET DÉLIBÉRATION DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE
    •                 SOUS SECTION 1. LES RÈGLES LÉGALES
    • A.     Les règles de convocation
    • B.     Les règles du quorum nécessaire à la délibération
    • C.    Les règles concernant la délibération elle même
    • SOUS SECTION 2. LE RÈGLEMENT INTÉRIEUR
    • SECTION 2. LES COMPÉTENCES DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

    CHAPITRE II  -  LE FONCTIONNEMENT DE L’EXÉCUTIF

    • SECTION 1. L’EXÉCTION DES DÉLIBÉRATIONS, LES COMPÉTENCES PARTAGÉES
    • SECTION 2. LES COMPÉTENCES PROPRES DE L’EXÉCUTIF

    CHAPITRE III  -  LES ORGANES CONSULTATIFS LOCAUX

    PARTIE III  -  L’ACTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    TITRE I  -  LES COMPÉTENCES LOCALES

    CHAPITRE I  -  LES PRINCIPES GÉNÉRAUX RELATIFS À LA DÉTERMINATION DES COMPÉTENCES

    • SECTION 1. LE PRINCIPE DES BLOCS DE COMPÉTENCE D’ATTRIBUTION
    • SECTION 2. LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE
    • SOUS SECTION 1. L’ORIGINE ET LA SIGNIFICATION DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE
    • SOUS SECTION 2. LA VALEUR JURIDIQUE DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE
    • SOUS SECTION 3. LA SUPPRESSION DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE PAR LA LOI DE DÉCEMBRE 2010
    • SOUS SECTION 4. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LE PROJET DE LOI DE MODERNISATION ET DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE
    • P1. Le rétablissement de la clause générale de compétence
    • P2. La coordination de l'action publique territoriale

    CHAPITRE II  -  LE CONTENU DES COMPÉTENCES LOCALES

    • SECTION 1. LES COMPÉTENCES DES COMMUNES
    • SECTION 2. LES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS
    • SECTION 3. LES COMPÉTENCES DES RÉGIONS

    TITRE II  -  LES MOYENS POUR EXERCER LES COMPÉTENCES

    TITRE III  -  LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    CHAPITRE I  -  LE MAINTIEN DE LA TUTELLE SUR LES ORGANES

    • SECTION 1. L’EXCLUSION DES FONCTIONS DES ÉLUS LOCAUX
    • SOUS SECTION 1. LA SUSPENSION ET LA
    • SOUS SECTION 2. LA DÉMISSION D’OFFICE
    • P1. La démission pour cause d’inéligibilité ou d’incompatibilité
    • P2. La démission pour refus de l’élu d’accomplir une tâche prévue par la loi
    • SECTION 2. LA DISSOLUTION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS

    CHAPITRE II  -  LE CONTRÔLE SUR LES ACTES

    • SECTION 1. L’ALLÉGEMENT DU CONTRÔLE SUR LES ACTES DE NATURE ADMINISTRATIVE
    • SOUS SECTION 1. LA SUBSTITUTION DU DÉFÉRÉ PRÉFECTORAL AU POUVOIR D’ANNULATION
    • P1. L’obligation de transmission
    • P2. Le contrôle du représentant de l’Etat
    • SOUS SECTION 2. LE MAINTIEN DE POUVOIRS HÉRITÉS DE LA TUTELLE
    • SECTION 2. LES SÉCIFICITÉS DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

    PARTIE IV  -  LES RELATIONS JURIDIQUES LOCALES - LA COOPÉRATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

    TITRE UNIQUE  -  LA COOPÉRATION INSTITUTIONNELLE

     CHAPITRE I - LES COOPÉRATIONS VERTICALES

    • SECTION 1. L’AGENCE DÉPARTEMENTALE
    • SECTION 2. LE SYNDICAT MIXTE

    CHAPITRE II  -  LES COOPÉRATIONS HORIZONTALES

    • SECTION 1. LE STATUT GÉNÉRAL DES EPCI
    • P1. LA CRÉATION DES EPCI
    • P2. L’ORGANISATION DES EPCI
    • P3. LES COMPÉTENCES DES EPCI
    • SECTION 2. IVENTAIRE DES STRUCTURES D’INTERCOMMUNALITÉ
    • P1. LES STRCTURES DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE GESTION
    • Le syndicat de commune
    • Le pôle métropolitain
    • P2. LES STRUCTURES DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET

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    INTRODUCTION

     

     

     

    SECTION 1. RAPPEL DE NOTIONS ESSENTIELLES

     

    Il existe 3 formes possibles de l'état. Quand on parle de forme d'un état on parle de l'organisation des relations entre l'état et les collectivités. 3 formes qui s'échelonnent en fonction du degré d'autonomie dont dispose les collectivités au regard de leurs compétences normatives :

     

    - l'état unitaire : les division territoriales procèdent de la volonté unilatérale de l'état. Cette volonté s'exprime dans la constitution.

    L'état régional : les collectivités supérieurs disposent du pouvoir d'adopter certaines lois dans des matières énumérées par la constitution (Ex : Italie)

    - l'état fédéral : il se superpose aux états qu'il composent a savoir les états fédérés. Les état fédérés ont une compétence a la fois constitutionnelle, législative et règlementaire.

     

    La France a adopté la forme de l'état unitaire, c'est ce qui ressort de l'article 1 de la constitution qui affirme(citer l'article). On affirme que la France est une république indivisible. C'est a travers cette notion d'indivisibilité qu'est exprimé le caractère unitaire de la France. Cette notion d'indivisibilité est a géométrie variable dans le sens ou elle vise plusieurs domaines. L'indivisibilité est entendu comme l'indivisibilité de la souveraineté c'est a dire qu'il ne peut y avoir qu'une seule source de souveraineté sur l'ensemble du territoire national. L'indivisibilité est aussi l'indivisibilité du territoire c'est a dire qu'il ne peut être porté atteinte a l'intégrité de ce territoire et qu'il y a une homogénéité du droit applicable sur ce territoire. 2Galement indivisibilité du peuple français. La constitution ne reconnaît qu'un peuple français qui est composé de tous les citoyens sans distinction. Il n'y a pas de possibilité de diviser les citoyens dans des groupes distincts qui auraient des privilèges particuliers même si la république reconnaît au sein de ce peuple français les populations d'outre mer.

     

    Un état unitaire peut être centralisé ou décentralisé :

     

    - L'état unitaire centralisé est celui dans lequel toutes les décisions émanent des administrations centrales. Un état unitaire centralisé peu lui même être un état concentré ou un état déconcentré. Si il est déconcentré cela veut dire que l'administration accorde des pouvoirs de décision a des agents de l'état dans des circonscriptions administratives et sous l'autorité hiérarchique de l'état.

    - L'état unitaire décentralisé : celui ou certaines compétences sont attribuées par l'état a des collectivités locales autonomes dotées de la personnalité juridique . La France est un état unitaire décentralisé. Cette notion n'a été intégré a l'art 1 de la constitution qu'en 2003 (le fait que la France soit un état unitaire décentralisé)

     

    Cette décentralisation implique l'existence de collectivités territoriales juridiquement distincte de l'état et dont l'autonomie soit assurée par rapport à l'état. Pour cette raison la constitution prévoir les conditions dans lesquelles cette autonomie est garantit aux collectivités. Ces conditions sont appelées les « éléments constitutifs de la décentralisation ». Il y a 3 éléments constitutifs de la décentralisation eux même déclinés :

     

    L'attribution d'un certain nombre de compétences propres : pour que les collectivités territoriales soient autonomes il faut qu'elles aient des compétences. Dans l'attribution de ces compétences propres 3 principes sont fixés par la constitution :

    - le principe de subsidiarité : posé article 72 alinéa 2 de la constitution. Les collectivités territoriale sont vocation a prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre a leur échelon. Ce principe doit profiter aux collectivités territoriales. Une collectivité de niveau supérieur n'interviendra que dans la mesure ou la collectivité de niveau inférieur n'est pas en mesure d'exercer une compétence déterminée. Le CC quand il est amené a contrôler le respect de ce principe ne l'a contrôlé qu'au regard de l'erreur manifeste d'appréciation (décision de 2005)

     

    - le droit à l'expérimentation : proclamé article 72 alinéa 4. Possibilité pour les collectivités territoriales de déroger à titre expérimental et pour une durée déterminée aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Les collectivités territoriales peuvent être autorisé a expérimenter de nouveaux transferts de compétences. Ce n'est pas un droit mais une possibilité. Elles doivent être autorisées à expérimenter par une loi organique qui va définir le régime de cette expérimentation (initiative de l'état qui autorise à expérimenter). Le bilan de cette expérimentation est assez décevant.

    Ex : loi de décembre 2006 qui avait autorisé les départements a prendre des mesures expérimentales pour mettre en place le RSA(revenue de solidarité active) or le RSA a été généralisé sur le territoire avant que l'expérimentation soit entrée en vigueur.

     

    - l'interdiction d'une tutelle d'une collectivité sur une autre : principe inscrit article 72 alinéa 5 de la constitution. Petit aménagement a cet article, cet article dit que lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leur groupement à organiser les modalités de leur action commune. C'est ce qu'on appel la « collectivité chef de file »

    la possibilité pour les collectivités territoriales de disposer d'une autonomie financière et en particulier de ressources propres : la constitution article 72-2 dit qu'elles doivent en disposer librement et doivent représenter ces ressource propre une part déterminante de leurs ressources. L'autonomie financière c'est aussi prévoir que le transfert de compétence s'accompagne de ressources équivalentes a celles qui était consacré a son exercice (article 72-2 qui le rappel). La constitution prévoit des mécanismes de péréquation financière qui doivent compenser les inégalités entre collectivités riches et collectivités pauvres :

    la libre administration des collectivités territoriales : débat pour savoir si c'est un principe ou non. Cette libre administration des collectivités territoriales était déjà reconnu dans la constitution de 1946. Article 34 qui confie au législateur le soin de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration. Le législateur est aussi compétant pour fixer les conditions d'exercice de cette libre administration au terme de l'article 72 de la constitution.

    Le CC a été amené a préciser quel était le champ de compétence du législateur en particulier le législateur est compétant pour fixer l'organisation des collectivités territoriales (Ex : composition des organes délibérant, statut des élus locaux...) . Le législateur est compétant pour la tutelle administrative de l'état. C'est aussi le législateur qui définit les obligations à la charge des collectivités territoriales. Il est aussi compétant pour déterminer les garantit au profit de ces collectivités.

     

    Dans la libre administration il y a 2 éléments essentiels :

    - une autonomie institutionnelle : elle résulte directement de ce que la constitution prévoit qu'elle s'administre librement par des conseils élus.

    - l'autonomie de gestion : suppose que les collectivités disposent d'une certaine liberté pour s'administrer. Ex : liberté dans le recrutement des agents...

     

    A cotés de cela la constitution prévoit aussi le maintient d'un contrôle étatique nécessaire car on est dans un état unitaire. Cet encadrement de l'état se traduit de 2 façons principales :

     

    - Les collectivités territoriales sont soumises a des règles qui sont issus de l'ordre juridique étatique. Ces dispositions vont limiter nécessairement les prérogatives de ces collectivités. Limité car les collectivités territoriales n'ont pas de pouvoir d'auto organisation. De plus elles n'ont pas de pouvoir règlementaire autonome.

    - Un contrôle étatique pour assurer le respect des prérogatives de l'état. La nécessité rappelé article 72 de la constitution. Il dit que le représentant de l'état (préfet) a la charge des intérêts nationaux du contrôle administratif et du respect des lois. Ce contrôle ce fait au travers du référé préfectoral.

     

               

     

     

     

    SECTION 2. REPÈRES SUR L’HISTOIRE DE LA DÉCENTRALISATION

     

    On a fêté les 30 ans de la décentralisation. Il rompt avec une tradition centralisatrice. Au départ on a construit un état centralisé.

     

    La première période de référence est la période prérévolutionnaire. Avant la révolution française la France apparaît comme un royaume dépourvu d'unité et ce pour 2 raisons :

     

    - L'héritage féodal car au Moyen Age c'était développé les associations d'habitants regroupés en communes, ces dernières se structurant au fil du temps a la faveur du développement du phénomène urbain et de l'activité économique qui accompagnait ce mouvement.

    - Le royaume s'est constitué au fil du temps au gré des héritages, des mariages au gré des guerres victorieuses de sorte que son venu intégrer le royaume des provinces, des régions des villes qui sont sous l'autorité théorique du roi mais qui en fait dans la pratique conservent leurs institution leurs coutumes, leurs libertés...

     

    Le royaume apparaît comme une ensemble disparate pour ces 2 raisons. Il est formé d'une addition de nation qui sont étrangères les unes aux autres. Mirabeau dira « qu'il y a un agrégat inconstitué de peuples désunis ». Les pratiques administratives de cette époque sont révélatrices car les marchandises paient des droit de douanes lors du passage d'une provinces à une autre. La tentative centralisatrice a cette époque est d'imposer une autorité sur un ensemble disparate. La monarchie a pour ce faire mit en place une administration d'état sur l'ensemble du territoire. Dès le 13e la monarchie a créé des circonscriptions judiciaires qui étaient appelée baillages dans le nord et sénéchaussée dans le sud. Au 15e la monarchie française va instituer des circonscriptions militaires appelées des gouvernements et des officiers étaient envoyés dans les provinces pour y imposer l'obéissance aux décisions royales.

     

    Ce mouvement centralisateur va s'accentuer avec la monarchie absolue et notamment Louis 14 au 17e. A l'époque on prend conscience de la contradiction qui existe entre la théorie de la monarchie absolue qui suppose un souverain tout puissant, et la réalité d'un état qui est trop vaste pour être véritablement administrés par les officiers du roi. Sous la monarchie absolue l'une des réformes les plus significatives a été sous l'impulsion de Colbert la création de circonscriptions financières appelées les « généralités ». L'objectif poursuivit a travers cela est de soumettre l'ensemble du royaume a une même loi, de fixer les mêmes poids et les mêmes mesures. Cet effort centralisateur de la monarchie est réel mais a rencontré des obstacles, donc l'un qui est l'étendu du royaume mais aussi l'attachement des populations a leurs usages ou encore les intérêts des notables locaux. Obstacles face auxquels les officiers de l'état déployés sur le territoire étaient insuffisants.

     

    Cet effort de centralisation va être poursuivit par les révolutionnaires eux même. Simplement la centralisation pour les révolutionnaires n'a as le même sens que le sens qu'il avait pour la monarchie. Pour cette dernière la centralisation était un moyen d'assoir l'autorité du roi mais pour autant dans l'esprit des différents rois on ne considérait pas la société comme un ensemble d'individus mais comme une superposition de corps constitués.

    Les révolutionnaires eux ont une conception de la société française radicalement différente. Cette conception différente va trouver son prolongement dans la centralisation. Dans l'esprit des révolutionnaires l'unité de base du corps social est l'individu citoyen et la souveraineté est une souveraineté de la nation toute entière qui n'a plus rien a voir avec une monarchie de droit divin. Cette idée d'unité va trouver une traduction dans une unification de l'organisation de l'état sur plusieurs points. On y arrive sur 3 plans différents :

     

    - Dans le domaine des institutions : on met en place l'uniformisation des poids et mesures, on supprime les droits de douane et on note la volonté de faire du français la langue de toute la France.

    Sur le plan administratif : on fait table rase de la juxtaposition de provinces et on met en place une organisation territoriale uniforme qui est composé de circonscriptions identiques dans tout le royaume (départements, arrondissements, cantons, communes => 44 000).

    - Uniformisation qui n'est pas encore une centralisation car il y a la recherche chez les révolutionnaires d'un équilibre entre une unité et un respect des libertés locales que les révolutionnaires viennent de proclamer.

     

    Dans cette nouvelle structure on trouve des touches de décentralisation qui sont notamment : l'administration municipale est assurée par un conseil général qui comprend un corps municipal (organe décisionnel) qui est élu par des citoyens dit « actifs » et a al tête duquel on trouve un maire qui est aussi élu par ces citoyens actifs. Dans le même ordre d'idée dans le département également la gestion est assurée par un directoire qui est désigné par un conseil de département, organe élu par les citoyens. Ces touches de décentralisation vont être gommée et la centralisation va s'accentuer d'avantage encore a partir de la Convention.

     

    La raison d'un mouvement encore recentralisateur est du au fait qu'on est dans une période troublé par des invasions étrangères des guerres civiles et dans cette période troublée la centralisation est perçue comme un moyen de faire exécuter le lois. Ce mouvement va s'accentuer sous le consulat et sous l'empire. C'est a cette époque qu'est créé l'institution préfectorale.

     

    Ce modèle va survivre à la chute de l'empire. Les régimes qui vont se succéder vont laissé inchangé ces structures. Les transformations qui vont avoir lieu au 19e vont donner une assise économique et social a cette centralisation administrative.

     

    Ex : va se développer le chemin de fer en étoile autour de la capitale. Façon pour le pouvoir central de contrôler l'exécution des décision dans le reste du pays. Le développement des moyens de transport permet d'imposer le français.

     

    A la fin du 19e on est bien dans un pays qui est un pays ayant une organisation administrative centralisé ce qui correspond a une réalité.

     

    La marche vers la décentralisation :

     

    Ce modèle de centralisation va se fissurer après la 1er guerre mondiale notamment a l'occasion du retour a al France des département d'Alsace et de Moselle annexé par l'Allemagne. Mais ces département son conservé leurs statut concordataires et n'ont pas connu la loi de séparation des églises et de l'état. La majorité de droite va décider de leur laisser le bénéfice du concordat et de ne pas étendre a ces états la loi laïque. C'est la 1er dérogation au principe d'une république « une et indivisible ».

     

    Ce qui va faire émerger la décentralisation c'est a régionalisation économique (« le poisson pilote de la décentralisation pour certains auteurs »).

    Tout commence en 1919 avec le ministre de l'industrie et du commerce de l'époque qui va décider de créer 17 groupements économiques régionaux autour des chambres de commerce existantes. Cette initiative va être développée après la 2emem guerre mondiale pour réduire les inégalités du développement régional à une époque de reconstruction du territoire.

    Se traduit par la mise en place en 1950 d'organisme de défense régionaux mit en place dans les régions périphériques les plus défavorisées.

    Ces comités vont être étendu en 1954 a tout le territoire national.

    Cette construction va se poursuivre en 1956 avec la création de 22 régions de programme (circonscription d'action régional tournée vers le développement économique).

    Le sens de ces région va évoluer en 1969 avec un projet de réforme voulu par De Gaulle. Il voulait faire de ces régions de véritables collectivités territoriales qui auraient eu vocation a se superposer au département. Cette réforme va échouer mais l'idée v faire son chemin car en 1972 les régions vont être doté de la personnalité morale en tant qu'établissement public.

    La dernière étape sera franchit avec l'acte 1 de la décentralisation.

     

    Cet acte 1 est marqué par les loi de 1982 et 1983. Cet acte 1 a été mené non pas au moyens d'une révision constitutionnel mais au moyens d'interventions législatives car a l'époque le sénat était en opposition donc on est passé par un autre moyen. Cette décentralisation s'est opérée en 2 temps :

     

    - La loi du 2 mars 1982 relatives aux droit et libertés des communes des départements et des régions. Loi qui comporte 3 innovations :

    *la suppression de la tutelle (administrative ou financière)

    *le président du conseil général devient le véritable exécutif du département et ce n'est donc plus le préfet qui joue ce rôle. Le département devient une collectivité locale de plein exercice

    *la région est transformée en collectivité territoriale qui est doté d'un conseil régional élu au suffrage universel direct et dont l'exécutif est le président du conseil régional. Géré par un conseil régional élu.

     

    - Vont se succéder une série de lois entre 1982 et 1986 qui vont fixer les modalités de mise en œuvre de la décentralisation. Ces textes vont organiser la mise en œuvre de la décentralisation a 3 points de vue :

    *ces textes vont procéder au transfert d'un certain nombre de compétence de l'état au profit des 3 collectivités locales (commune département et région).

    *prendre des mesures qui vont permettre aux collectivités d'assumer financièrement le transfert de compétence. Son créé la dotation générale d'équipement entre autre.

    *concerne les moyens humains des collectivités territoriales. Une loi du 26 janvier 1984 créé une fonction publique territoriale commune a l'ensemble des collectivités.

    Dans les année 1990 il va y avoir des lois qui vont ajuster des dispositions comme la loi du 12 juillet 1999 (loi Chevenement) a pour objet de renforcer et de simplifier la coopération intercommunale. Loi du 27 février 2002 qui est relative a al démocratie de proximité et qui vise a apporter des améliorations a la démocratie locale. L'acte 2 de la décentralisation a été opéré par une loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Cette relance de la décentralisation correspond au retour de la droite redevenue majoritaire a l'Assemblée Nationale et est impulsée a la fois par Chirac et par Raffarin. Cette relance de la décentralisation va être marquante a 3 égards :

     

    - l'affirmation article 1 de la constitution de ce que la France a une organisation décentralisée

    la réécriture du titre 12 de la constitution consacré aux collectivités territoriales. Il est réécrit dans le sens d'un enrichissement de son contenu. Viennent s'ajouter de nouveaux articles dans lesquels sont proclamés de nouveaux principes (Ex : subsidiarité, collectivité chef de file...). On va modifier le statut des collectivités situées en outre mer. Vont être prévu des nouveaux dispositif qui vont renforcer la démocratie locale.

    A partir de 2003 on a cessé d'utilisé dans la constitution « collectivité locale » pour la remplacer par l'expression « collectivité territoriale ».

     

    Cette loi de révision de 2003 va être complétée par des lois organiques comme celle relative au référendum local...

    Cet acte 2 s'est achevé par une loi du 13 aout 2004 qui va procéder a de nouveaux transfert de compétence au profit des collectivités territoriales (Ex : en matière d'équipement public...). L'acte 2 s'achève dans sa réalisation par cette loi de 2004 et la dernière réforme en date date du 16 décembre 2010. Cette réforme poursuit 2 objectifs :

    - réaliser des économies substantielles de gestion (rationaliser le fonctionnement des collectivités territoriales

    - réduire le « mille feuille » territoriale. On désigne par cette expression la juxtaposition de niveau d'administration que l'on connait en France.

     

    Pour atteindre ces objectifs la réforme de 201 comporte 3 volets :

    - La coopération intercommunale : réformer les rapports entre les communes et les intercommunalités et rationaliser la carte intercommunale. Il s'agit d'obliger chaque commune à adhérer à un établissement publique de coopération intercommunal sur des territoires pertinents. On créé aussi de nouvelle structure de coopération intercommunal. Les innovation sont la métropole et les pôles métropolitains. Réforme du mode d'élection des conseillers communautaire. Avant élu par les conseillers municipaux. La réforme prévoit l'élection au suffrage universel direct, c'est a dire par les citoyens.

     

    - La rationalisation des relations entre les départements et les régions : rapprocher ces 2 catégories de collectivités à travers la création d'un élu qui sera commun aux 2 catégories de collectivités. Cet élu commun est le « conseiller territorial ». Élu qui a une double casquette car conseillé régional et conseillé général. La création de cet individu est remise en cause depuis le fait que e sénat est passé a gauche car les sénateurs de gauche sont opposé a la création de ce nouvel élu.

    La suppression de a clause générale de compétence pour les départements et les régions : clause qui attribut de façon générale toute compétence qu'une catégorie de collectivité a vocation naturelle a exercer. Dans la réforme de 2010 cette clause est maintenue pour les communes mais pas pour les départements et les régions donc pour ces dernier les seules compétences qu'ils peuvent exercer sont celles que la loi leur attribue.

     

    - La dernière étape est l'acte 3 de la décentralisation dont on ne connait pas encore bien le contenu. Pour l'instant il a donné lieu à des consultations d'élus par le 1er ministre. Est prévu également des états généraux de la démocratie territoriale. On annonce un premier projet de loi d'ici la fin de l'année 2012 voir début 2013.

    Dans le cadre de cette nouvelle réforme il y aura peut être des ajustements sur le mode d'élection des conseillers communautaires. Ensuite concernant l'acte 3 il y aura certainement une série de mesure relatives au compétences de collectivités territoriales. A propos de ces compétence son entend notamment accroitre le rôle des régions dans le développement économique. Il y aura aussi posé une autre question qui est celle de la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire local. Également on s'attend a ce qu'il y ait des innovations dans la gouvernance territoriale et on parle notamment de la mise en place de pacte locaux qui permettraient aux collectivités de se mettre d'accord sur l'exercice de leurs compétences sur le territoire.

     

    Dans cette réforme il y aura des sujets qui seront abordés notamment la question du droit de vote des étrangers aux élections locales. Sera aussi abordé la question du cumul des mandats, mais aussi des mesures en faveur du logement.

     

    SECTION 3. LES SOURCES DU DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

    Ces sources sont des sources de droit interne mais le droit externe (international) appréhende aussi les collectivités territoriales.

     

    Pour les sources de droit interne : la source essentiel est la constitution. Elle comporte 2 séries de dispositions relatives aux collectivités territoriales. Elles posent des principes mais aussi elle fixe les modalités de répartition des compétences entre le législateur organique et le législateur ordinaire, et entre le législateur ordinaire et le pouvoir règlementaire d'autre part. Ces dispositions figurent principalement sous le titre 12 de la constitution. Il a été très enrichit après al réforme constitutionnelle de 2003. Mais il y a de la disposition répartie de façon éparse dans la constitution et qui concerne aussi les collectivités territoriales.

     

    Ex : article 1 l'affirmation du principe de l'indivisibilité de la république et du principe de l'organisation décentralisé de cette république.

    Ex : article 3 la constitution prévoit que le suffrage est toujours universel égal et secret

    Ex : article 39 prévoit que les projets de loi qui ont pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en 1er lieu a sénat.

    Ex : article 6 de la DDHC qui proclame l'égal accès aux emplois publics.

     

    Autre source, la loi. Il faut distinguer entre la loi organique et la loi ordinaire. La loi organique est une loi qui fixe selon une procédure particulière prévu par la constitution précise ou complète les dispositions du texte constitutionnel qui l'a prévu (article 46). Cette loi organique est prévu par le texte constitutionnel sous le contrôle du CC. Il y a des cas ou une lois organique est en tout état de cause doit intervenir. Elles sont prévu article sous le titre 12 de la constitution.

     

    Ex : une loi organique doit déterminer les conditions relatives a l'expérimentation

    Ex : une loi organique doit fixer les conditions dans lesquelles est mit en œuvre la règle selon laquelle une part déterminante des ressources des collectivités territoriales doit provenir de sources propres.

    Ex : une loi organique doit intervenir relativement a l'organisation des collectivités d'outre mer.

     

    Il y a des ca sou la constitution prévoit qu'une loi organique doit intervenir, mais ce n'est qu'une faculté et non une obligation. C'est le cas notamment lorsqu'on souhaite passer d'un statut de département ou de région d'outre mer vers un statut de collectivités d'outre mer ou inversement. Cela a été utilisé en 2007 pour St Barthélémy et St Martin (son devenu des collectivités d'outre mer)

     

    Dans la plupart des cas la constitution laisse a la loi ordinaire le soin d'intervenir pour organiser le statut et le fonctionnement des collectivités territoriales. Ces dernières années on a augmenté les compétences du législateur en considérant que l'intervention du Parlement test une garantit d'un meilleur respect des collectivités territoriales que si on faisait appel au règlement.

    C'est le législateur qui détient la compétence de principe pour déterminer les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales. Important car la constitution ne définit par le contenu de cette libre administration de sorte que ce contenu dépend largement des choix du législateur sous réserve du contrôle du CC qui peut vérifier si telle ou telle loi ne porte pas atteinte a la libre administration.

     

    Avant l'intervention de la QPC en 2010 le seul contrôle possible d'une loi ordinaire portant sur la libre administration relevait sur le contrôle classique du CC donc contrôle limité. Avec la QPC le droit des collectivités territoriales et devenu un terrain d'application privilégié de cette procédure du contrôle du CC.

     

    Autre source, le règlement qui intervient principalement pour la mise en œuvre des règles posées par le législateur (règlement d'application des lois).

     

    Dernière source, la jurisprudence constitutionnelle mais aussi la jurisprudence administrative.

     

    Les sources externes : ces sources sont peu nombreuses dans al mesure ou il s'agit d'un droit français. Mais subit l'influence du droit européen a 2 point de vue :

    Influence institutionnelle: les collectivités territoriale sont représenté dans certaines institutions européennes.

    Représentées au sein du comité des régions de l'UE . Organe de consultation et de représentation créé en 1994 après le traité de Maastricht. Les membres de ce comité sont désignés par les états et doivent être titulaire d'un mandat électoral dans leur pays. Il y a 344 membres. Ce comité doit être consulté par les instances européennes sur les sujets qui relèvent de la responsabilité des collectivités locales. Il peut être consulté sur toutes autre question voir s'auto-saisir. Les avis ne sont pas contraignants.

    Elles sont aussi appréhendé par la charte européenne de l'autonomie locale élaboré par les états membres du conseil de l'Europe signée en 1985 mais approuvé en France en 2006 et ratifiée en 2007. Cette charte définit et protège les droits des collectivités territoriales européennes, ces droits étant considéré comme l'un des principaux fondements de tout régime démocratique. A cette fin la charte identifie en particulier les éléments constitutifs de l'autonomie locale. Elle proclame une autonomie politique des collectivités territoriales qui repose sur des conseils élus mais aussi sur le développement de la démocratie directe (développement de référendum locaux...). L'autonomie politique est aussi entendu dans la charte comme impliquant l'attribution de blocs de compétences comme le pouvoir d'adapter des normes et comme une liberté de coopérer avec d'autres collectivités territoriales y comprit des collectivités étrangères. L'autre volet de cette autonomie dans al charte est une autonomie administrative qui signifie que les collectivités territoriales peuvent organiser leur structure interne mais dans le respect des principes généraux fixés par la loi, et impose aussi la définition d'un statut pour le personnel administratif de la même façon qu'il limite le contrôle sur les actes des collectivités territoriale (contrôle de légalité). Ainsi la tutelle ne pourrait pas faire son retour car limite le contrôle par un contrôle de légalité. Enfin il y a l'autonomie financière avec un principe similaire a celui de la constitution. Il repose sur des ressources propres suffisantes pour exercer les compétences et sur des dispositifs de péréquation financière compensant les inégalités de richesses entre les collectivités.

    Institution créé au sein du conseil de l'Europe pour sa mise en œuvre (charte) qui est le congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Ce congrès est une assemblée politique qui est composée de 636 élus qui représentent 200 000 collectivités territoriales dans 47 pays européens. Ce congrès est composé de 2 assemblées : la chambre des régions et la chambre des pouvoirs locaux. Il s'agit d'assurer la mise en œuvre de la charte et de promouvoir la démocratie locale et régionale ainsi que la coopération entre les collectivités. Parmi ses attributions il peut produire des normes qui visent à favoriser al démocratie et les droits des citoyens au niveau local.

    Influence normative : le droit communautaire impacte sur le droit des collectivités territoriales.

    Ex : les règles de publicité et de mise en concurrence vont devoir être respectés par les collectivités territoriales.

    Ex : le droit développé en matière de fonction publique territoriale car en ce domaine le droit communautaire impose une ouverture aux ressortissant des états membres.

    Ex : les questions qui présentent un lien avec l'environnement car en matière européenne elles sont lourdes pour ce qui concerne le fonctionnement des services publics locaux. Vont obliger a la mise aux norme de certaines installation comme les usines d'incinération...

    Ex : le droit électoral, les ressortissants de l'union qui résident en France peuvent être électeurs pour les élections municipales et même éligibles en tant que conseiller municipal (pas en tant que maire)

     

    L'organisation territoriale des états membres relève de la responsabilité de ces états en application du principe d'autonomie institutionnel.

     

     

     

     

     

     

    PARTIE I

    PRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

     

     

     

    SOUS PARTIE I

    LA DIVERSITÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

     

     

    Premier constat, il n'y a pas aussi bien dans la constitution que dans la loi de définition des collectivités territoriales ni de critères qui permettent de les identifier. En revanche a l'article 72 de la constitution figure une liste des catégories de collectivités territoriales. Ces catégories se caractérisent par une identité de nature et une organisation ainsi qu'un régime juridique commun aux collectivités qui y sont rattachées. Au terme de cet article les collectivités territoriales de la république sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre mer régit par l'article 74. Traditionnellement ces catégories sont considérées comme les collectivités territoriales de droit commun. Il y a aussi des collectivités incertaines.

     

    Cette liste de l'article 72 n'est pas une liste fermée dans la mesure ou le même article 72 prévoit que tout autre collectivité territoriale est créé par la loi le cas échéant en lieu et place d'une ou plusieurs collectivité mentionné au 1er alinéa. Cela veut dire que la constitution investit le législateur du pouvoir de créer une collectivité territoriale au sein d'une catégorie existante mais aussi du pouvoir de créer de nouvelles catégorie de collectivités territoriales. Cela étant dans l'exercice de ce pouvoir le législateur est soumis au respect des principes constitutionnel applicables aux collectivités territoriales.

     

    Par ailleurs si le législateur fait usage de ce pouvoir la catégorie de collectivité créée n'aura qu'un valeur législative tout du moins quand elle ne sera pas intégré dans la constitution.

    Concernant la compétence du pouvoir réglementaire pour créer de nouvelles collectivités a l'intérieur d'une catégorie existante : la constitution n'est pas claire a ce sujet. On se réfère donc à la pratique qui depuis 1958 admet cette compétence du pouvoir réglementaire pour créer ou supprimer des communes mais l'exclue pour la création ou suppression de département ou région.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE DROIT COMMUN

     

     

     

    Ces catégories sont donc les communes, les départements et les régions auquel il convient de rattacher des collectivités territoriales à statut dérogatoire. Ces dernières sont rattachée à la catégories soit des commune soit des départements ou des régions mais on un statut spécifique, dérogatoire.

     

    SECTION 1. LES CATÉGORIES CONSTITUTIONNELLES DE DROIT COMMUN

     

    Il y a 3 niveau de collectivités décentralisé ce qui est souvent sujet à débat dans le sens ou on peut y voir une dilution de l'action administrative qui serait source d'inefficacité. Cela rend mal aisé une répartition claire des compétences entre chaque catégorie de collectivité voir même introduit une forme de concurrence dans l'action de chacune.

    Pour cette raison il y a eu des débats sur l'opportunité de supprimer l'un de ces échelons. Dans ces débats l'existence des communes n'a jamais été remit en cause mais leur nombre trop important et la nécessité d'obliger leur regroupement. En revanche la coexistence entre le département et la région soulève plus de problèmes. C'est la suppression du département qui a pu être envisagé. On a jamais franchit le pas de cette suppression. En revanche ce qu'on a recherché dans les réformes notamment celle de 2010 c'est de rationaliser la structure existante et leur compétences.

     

    Les réformes récentes ont cherché a faire émergé 2 pôles :

    - les communes et leurs groupements

    - les départements et les régions

     

    SOUS SECTION 1. LES COMMUNES

     

    Se sont les structures les plus anciennes car créé par la loi du 14 décembre 1789 qui reprenait les paroisses d'ancien régime. Aujourd'hui en France il y a 37 000 communes ce qui fait de la France un état dans une situation particulière car ces communes représentent près de 1/3 des communes de l'UE. Cela soulève des difficulté car on parle d'émiettement communale et en corollaire on parle aussi de « balkanisation » du pouvoir municipal signe d'une gestion peu coordonné du territoire.

     

    D'un autre côté cette situation est aussi regardée comme une richesse démocratique en ce sens que les communes constituent un tissus difficilement remplaçable d'administration de proximité a telle point qu'une loi du 13 aout 2004 affirme que « les communes constituent le premier niveau d'administration publique et le premier échelon de proximité ».

     

    On veut garer les avantages de cette richesse démocratique en préservant les communes. En revanche on essaye de rationaliser leur organisation et de diminuer leur nombre. Rationaliser leur fonctionnement passe par l'incitation à l'intercommunalité. Malgré tout on prévoit des procédures permettant d'en diminuer le nombre. Parmi ces procédures il y a la procédure de création d'une « commune nouvelle ». Cette procédure a été créé par la loi du 16 décembre 2010 en remplacement d'une procédure qui avait été instituée par une loi du 16 juillet 1971 appelée loi Marcellin, sur les fusions et regroupements de commune.

     

    Dans son dispositif 2 types de fusion de commune pouvaient être engagés :

    - la fusion simple entrainant la disparition d'une des communes regroupée

    - la fusion association qui entrainait la création d'une commune associée non distincte juridiquement de la commune a laquelle elle appartenait. La commune associé conservait son nom.

     

    Dispositif qui a eu un succès plus que limité car entre 1971 et 2004 seuls 810 fusions ont eu lieu. Pour cette raison la loi de 2004 a essayé de rénover ce régime de fusion, mais a été estimé lui aussi trop compliqué. C'est pour cette raison que la loi de 2010 remplace ce mécanisme de fusion par la création d'une commune nouvelle.

    L'objectif est de simplifier la procédure antérieure. Cette procédure est prévu dans le code général des collectivité territorial article L 2113-1 et suivant.

     

    SOUS SECTION 2. LES DÉPARTEMENTS

     

    Il en existe 101. Le 101e département est récent il s'agit de Mayotte (31 mars 2011 suite a un référendum). Les départements datent de la révolution, mit en place a partir des anciennes provinces. Initialement les départements étaient conçu uniquement comme une subdivision du territoire de l'état ou le préfet jouait le rôle d'exécutif du département.

    Il y a eu peu de création de département depuis la révolution. On peut noter la création des départements de la région parisienne en 1964 mais aussi la création en Corse de 2 départements en 1975. Cette création a permis de constituer la région Corse (a cette date pour qu'il y ait une région il fallait 2 départements d'où la création de ce s2 départements).

     

     

     

     

     

    SOUS SECTION 3. LES RÉGIONS

     

    Découpage issu d'une loi de 1964. Depuis le nombre de région n'a pas changé donc il y a 25 régions dont 21 en métropole et 4 en outre mer. Ces régions acquis un statut constitutionnel avec la révision constitutionnelle de 2003.

     

    SECTION 2. LES COLLECTIVITÉS À STATUT DÉROGATOIRE

    SOUS SECTION 1. LES CAS DE PARIS, LYON ET MARSEILLE

     

    Ces villes qui sont les 3 plus grandes villes françaises sont doté d'un statut particulier qui est différent du droit commun. Statut fixé par le code général des collectivités territoriales. Ce statut résulte de 2 lois du 31 décembre 1982 appelée les lois PLM ou PML (Paris Lyon Marseille) qui e s'organise sous la forme de double administration à savoir une administration centrale avec un conseil municipal et un maire et une administration déconcentrée par le biais des arrondissements comprenant des conseils d'arrondissement et des maires d'arrondissement. Paris Lyon et Marseille forment ainsi respectivement 20, 16 et 9 structures d'arrondissements.

    Le CC a eu l'occasion de préciser que ces arrondissements n'était pas une nouvelle forme de collectivité territoriale car ils n'ont ni la personnalité juridique ni 2 patrimoines propres bien qu'étant administrés par des élus, élus aux suffrages universel direct. Ces arrondissements sont des circonscriptions au seins desquels sont élus les conseillés municipaux et les conseillers d'arrondissement. Les candidats en tête de liste municipales sont a la fois conseillés municipaux et conseillers d'arrondissement.

     

    L'organisation de ces villes suit le schéma suivant :

     

    Les affaires de la commune sont réglées par le conseil municipal. Ensuite les conseils d'arrondissement n'ont eu en principe qu'un rôle consultatif auprès du conseil municipal pour les affaires qui intéressent l'arrondissement. Ils n'ont de compétence propre délibérative que dans des domaines limitativement énumérés qui concernent principalement les équipements publics. Il faut prendre en compte le fait qu'il y a des liens étroit entre ces 2 niveaux d'administration, liens rendu possible d'une part parce que le conseil municipal peut déléguer certaines de ses compétences au conseil d'arrondissement (Ex : déléguer en matière de marché de travaux de fourniture et services...) et d'autre part le maire de la ville peut demander au conseil d'arrondissement de se réunir ou bien d'être entendu par lui de même qu'inversement le conseil d'arrondissement peut poser des questions au conseil municipale ou solliciter des débats sur des questions qui intéressent l'arrondissement.

     

    En dehors de cette particularité commune aux 3 villes, Paris a une spécificité qui lui est propre dans la mesure ou la ville présente une double nature de commune et de département depuis 1963, bien qu'étant doté d'une seule assemblée délibérante composé de 163 conseillers municipaux. Des derniers sont autant de conseillers généraux. On délibère à la fois sur des questions qui concerne la commune et le département. Ce conseil de Paris a té qualifié par le CE « d'assemblée délibérante d'une nature particulière » dans un arrêt de 1980 relatif aux élections au conseil de Paris. Cet arrêt visait directement Chirac car on voulait lui opposer le cumul des mandats. Le CE a contourné.

     

    Le Grand Paris est initialement un projet d'aménagement sur la région ile de France, qui a été reconnu d'intérêt national par une loi du 3 juin 2010. Ce projet consiste principalement en la réalisation d'un réseau de transport en commun qui doit relier les grands pôles de la région Ile de France. Autour de ce projet on élabore aussi des stratégies d'aménagement du territoire.

     

    Ex : on prévoit des règles qui vont favoriser l'implantation des réseaux d'urbanisme autour des nouvelles gares.

    Pour cela on a créé 2 établissements publics dont le grand Paris chargé de la réalisation du réseau de transport.

     

     

     

    SOUS SECTION 2. LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE MER

     

    Les départements d'outre mer ont pendant longtemps été la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion. Récemment s'est ajouté Mayotte. Ces départements d'outre mer sont assimilés aux départements de la métropole (depuis 1946). Mais l'évolution va vers un particularisme de plus en plus marqué pour ces collectivités.

     

    A.   Quelques généralités à propos de ces départements et régions d’outre mer

     

    Ces départements et région d'outre mer ont été assimilé dès 1946 aux départements ou s'applique les lois métropolitaines. Il y a donc depuis 1946 applications d'un principe d'assimilation pour ces territoires. Ce principes assimilation doit être entendu comme une assimilation, législative et règlementaires (même règles appliqués la bas). Certains territoires sont associé a un principe de spécialité qui veut dire que se sont d'autres lois et règlement que celles applicables en métropole qui régissent ce territoire.

    Ce principe d'assimilation a été consacré par la constitution à l'occasion de la réforme constitutionnelle de 2003 qui a dit article 73 que dans les départements set régions d'outre mers les lois et règlements sont applicables de plein droit. Pour autant cette assimilation est ce qu'on appelle une assimilation adaptée parce que le même article 73 reconnaît que ces département et régions d'outre mer peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Ces départements sont a la fois des départements et des régions. Dédoublement territoriale de 2 catégories de collectivités ce qui est caractéristique.

     

    Quelles sont les adaptations dont elles peuvent faire l'objet ?

     

    Se sont des adaptation qui peuvent concerner leurs organes puisqu'en principe ces collectivités disposent d'un second organe consultatif qui est dans chacune de ces iles le conseil de la culture de l'éducation et de l'environnement mais aussi peuvent y être créé des organes spécifiques c'est le cas par exemple du centre régional pour la promotion de la santé.

    Peuvent concerner aussi les compétences exercées par ces collectivités. Des compétences spécifiques peuvent leur être attribuées.

     

    Ex : ces territoires ont une compétence pour définir des orientations en matière de mise en valeur des ressources de la mer, de l'énergie et du tourisme.

     

    Peut aussi concerner les ressources de ces collectivités. On retrouve par exemple un droit additionnel a l'octroie de mer qui est une taxe sur les ROM, ou encore une taxe régionale sur les carburants.

     

    Adaptation possible qui accentue le particularisme de ces territoires. Particularisme qui va s'accroitre d'avantage encore pour 2 raisons :

    - une loi du 13 décembre 2000 « loi d'orientation pour l'outre mer » reconnaît pour la 1er fois la possibilité pour ces territoires de disposer à l'avenir d'une organisation institutionnelle qui leur soit propre

    - introduit par la révision constitutionnelle de 2003. Cette révision a prit acte des problèmes de gestion que soulève la superposition de 2 collectivités sur un même territoire. Elle prévoit la possibilité de créer soit une collectivité territorial uniquement qui va se substituer au département et a la région, soit d'instituer une assemblée délibérante unique. Dans ce 2eme cas on conserve les 2 collectivités (département et région) mais elle sont régit par une seule assemblées délibérante qui joue le rôle d'un conseil régional et d'un conseil général. Cette possibilité d'une part est exclu pour la Réunion (car la Réunion ne le souhaitait pas) et d'autre part cette possibilité est conditionnée par le consentement préalable des électeurs inscrit dans le ressort des collectivités concernées (prévu article 73)

     

     

     

    B.   Le cas de Mayotte

     

    Mayotte est une ile dans l'archipel de Comores qui avait été cédé a la France en 1841 (vérifier) et qui avant de devenir un département eu des statut successif, le dernier étant de collectivité d'outre mer avant de devenir en 2011 un département d'outre mer. L'objectif de cette transformation était de permettre a cette ile de se développer économiquement avec l'exemple de l'ile de la Réunion. La loi organique pour Mayotte est du 3 aout 2009 (il faut une telle loi pour changer de catégorie de collectivité). A posé le principe de la départementalisation de Mayotte. Une 2eme loi organique est intervient en 2010 (gomme ce qui a dans le code des collectivité territorial concernant Mayotte comme collectivité d'outre mer) pour tirer les conséquences du changement de statut. Cette loi organique de 2010 s'accompagne d'une loi ordinaire du même jour qui va définir le statut de ce département .

    Ce département comme ceux d'outre mer relève de l'assimilation législative. Mais des adaptations ont été apportées pour tenir compte de certaines contraintes historique sou culturelles. Dans le cadre de cette loi les organes du département de Mayotte sont un conseil général élu et un président de conseil général. La particularité vient de ce que ce département va exercer des compétences régionales. Cette spécificité s'ajoute a des spécificité mahoraises puisqu'une partie de la loi de 2010 consiste a renvoyer a des ordonnances le soin d'adapter les législations aux contraintes particulières de Mayotte.

     

    Ex : une ordonnance a supprimé la possibilité qu'avaient les citoyens à Mayotte de soumettre leur litige à la juridiction coutumière de droit musulman. Désormais c'est uniquement une juridiction de droit commun qui se prononce sur les litiges.

     

    L'assimilation est organisée sur une période qui doit aller de 20 à 30 ans.

     

    C.   L'avenir institutionnel de la Guyane et de la Martinique

     

    Comme Mayotte La Guyane et la Martinique évoluent chacune vers un statut de collectivité territoriale unique. Va se substituer au département et a la région et va comporter une assemblée délibérante unique. En ce qui concerne la Martinique les électeurs martiniquais ont été consultés sur l'évolution du statut de la Martinique rendu obligatoire par la constitution article 72-4. cette consultation a initialement porté sur le changement de statut vers une collectivité d'outre mer. Le non l'avait emporté. En janvier 2010 a été proposé aux électeurs ce changement vers la collectivité territorial unique. Cette fois le oui l'a emporté a 70% des suffrages. En conséquence une loi du 27 juillet 2011 définit l'organisation et le fonctionnement de la nouvelle collectivité. Au terme de cette loi les compétences de la nouvelle collectivité résulteront de l'addition des compétences attribuées au conseil général et au conseil régional. Cette nouvelle collectivité sera dotée d'une assemblée délibérante comportant 51 membres, un conseil exécutif de 9 membres et un organe consultatif appelé conseil économique social et environnemental.

     

    Pour l'essentiel ces institutions fonctionneront selon le régime de droit commun applicable aux conseils régionaux. Ces nouvelles institutions devraient se mettre en place dès la 1er élection de l'assemblée délibérante. Première élection prévu initialement pour 2013 mais a été repoussée a 2014 et aujourd'hui on parle de repousser encore cette élection a 2015.

     

    La situation de la Guyane est assez semblable. Les électeur guyanais ont eux aussi été consulté en vu d'un passage de collectivité d'outre mer. Eux aussi ont répondu non. Par la suite en janvier 2010 ils ont encore été consulté et la le oui l'a emporté a 60%. C'est la même loi du 27 juillet 2011 qui définit le fonctionnement et l'organisation de la nouvelle collectivité territoriale de Guyane et définit un régime quasiment identique a la future collectivité territoriale de Martinique.

     

    Ces départements et régions ne doivent pas être confondu avec les collectivités d'outre mer

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE MER

     

     

     

    Elles forment une catégorie de collectivité territoriale créé par la loi constitutionnelle de 2003 et trouve son origine dans al catégorie des territoires d'outre mer (TOM), apparu en 1946. En 1946 la création des TOM avait pour objectif de doter certains territoires d'un statut particulier pour tenir compte des intérêts propres des collectivités concernées au sein de la république. Tous ces territoires ont en commun d'être situé outre mer et de pouvoir être considéré comme des collectivités périphériques éloignées de la métropole. Ce n'est pas la distance géographique qui suffit a expliquer l'existence de ces collectivité d'outre mer. Il y a 2 raisons a ce remplacement des Tom par les COM :

    - certains anciens territoires d'outre mer ont accédé a l'indépendance et on donc cessé d'être des territoire d'outre mer. C'est le cas en particulier des Comores qui sont devenus indépendants

    - des territoires d'outre mer ont vu leur régime juridique modifié a plusieurs reprises comme St Pierre et Miquelon.

     

    Au final si on combine ces 2 cas non seulement al catégorie des TOM s'est réduite mais en plus cette qualification était devenue incertaine pour un certain nombre de territoires. C'est pour cela que la révision de 2003 a supprimé les TOM et a créé les COM qui comprennent des collectivités anciennement comprises dans la catégorie des TOM mais aussi des collectivités qui ont un statut spécifique.

    En dépit de ce changement cette catégorie ne forme pas un ensemble homogène car le régime de chacun des collectivités comprises dans les COM est en fait diversifié. Ce qui les relie c'est uniquement comme le dit la constitution d'avoir un statut particulier qui tient compte de leurs intérêts propres au sein de la république. Cette catégorie est constituée par une superposition de collectivité ayant un statut particulier.

     

    Une loi organique doit en définir le statut. Cette loi organique date du 21 février 2007 et fixe notamment les conditions dans lesquelles les lois et règlements sont applicables dans le temps. D'autre parmi ces COM vont être régit par un principe de spécificité et d'autre par un principe d''identité (les lois de la métropole s'applique). Le nom de ces collectivité d'outre mer est inscrit article 72-3 de la constitution. Il s'agit de St Pierre et Miquelon, de St Barthélémy, de St Martin, des iles Wallis et Futuna et de la Polynésie française.

     

    St Pierre et Miquelon : ce territoire est composé de 2 iles, St Pierre et les Miquelon. Ces iles sont au large du Canada et représentent moins de 250 km² pour une population qui n'excède pas 6 500 habitants (vérifier). Un traité de 1815 en attribué la propriété a la France. Intérêt économique pour la France au regard de leur pêcherie. Initialement ces iles appartenaient a la catégorie des TOM. Sont devenu des départements d'outre mer en 1976. Elles sont sorti de cette catégorie en 1985 pour devenir des collectivité territoriales suigénéris. L'objectif était de les faire sortir de la communauté européenne pour ne pas défavoriser leur échange économique avec le Canada. Avec la révision de 2003 cela devient une COM ce qui permet de la maintenir hors du champs du droit de l'UE. Parmi toute les COM St Pierre et Miquelon est la collectivité dont le statut est le plus proche du droit commun car on lui applique le principe d'assimilation législative sauf dans certains domaines qui relèvent de la compétence de la collectivité.

    Ce qui la différencie est que cette collectivité exerce par principe les compétences dévolu aux départements et régions avec une assemblée délibérante appelé le conseil territoriale élu pour 5 ans selon un mode de scrutin proche de celui des pays de plus de 3 500 habitants. Elle a aussi un conseil exécutif et un conseil économique social et culturel.

     

    St Barthélémy et St Martin : St Martin est découpé en 2 partie, une partie française et une néerlandaise depuis 1648. St Barthélémy a été rétrocédé en 1877 par la Suède. Jusqu'en 2003 ces 2 ils étaient des communes de Guadeloupe. Sont devenus des COM avec la révision de 2003 prises après consultation des électeurs. Les anciennes communes ont été dissoutes et aujourd'hui on a une collectivité de St Barthélémy et une collectivité de ST Martin changement fait prou des raisons fiscales. Ces 2 collectivités sont régit par les lois et règlements applicables en métropole. On autorise ces iles a adapter le droit de la métropole aux spécificité du territoire. Parmi ces adaptations chacune de ces COM cumule les compétences de la région et du département mais aussi de la commune. Parmi les adaptations certaines compétences de l'état sont attribuées à la collectivité comme en matière de transport routier. De la même façon le droit d'entrer et de séjour des étrangers et le droit d'asile qui relève normalement du droit de l'état ressortissent tous deux de la spécialité législative et règlementaire.

    Les institutions de chacune de ces collectivité sont similaires a celles de St Pierre et Miquelon car il y a une assemblée délibérante appelé conseil territoriale, qui élit un président, et un conseil exécutif. De plus on retrouve un conseil économique social et culturel.

     

    Comme étaient avant des communes guadeloupéennes elles sont intégrées au territoire de l'UE en tant que région ultra périphérique auquel s'applique le droit communautaire sous certaines adaptations. Ce statut de région ultra périphérique ne doit pas évoluer pour St Martin. En revanche a St Barthélémy il est prévu que le statut évolue ers celui de pays et territoire d'outre mer. Ce statut réduit les relations avec la communauté européenne a une simple association et non plus a une vrai intégration. Ce passage doit permettre a St Barthélémy l'exercice de la compétence en matière douanière et de pérenniser en conséquence une recette fiscale qui est le droit de quai qui est un droit qui est perçu sur toute marchandise importé par voie maritime ou aérienne.

     

    Wallis et Futuna : archipel d'une surface de 280km² dans le pacifique sud entre les iles Fidji et Samoa avec 13 500 habitants. Particularité de cet archipel c'est qu'il est composé de 3 aires coutumières appelé des « royaumes » : le 1er est Uvéa, le 2eme est Sigave et le 3eme Alo. Ces territoires étaient initialement sous protectorat français. Ont été intégré a la catégorie des TOM en 1961 avant de devenir des COM en 2003. Ce qui les distingue des autres COM c'est que ces territoires ne sont pas soumis aux principes d'assimilation législative mais celui de spécialité législative. Cette spécialité législative est marquée a 2 point de vue :

     

    - point de vue de l'organisation du territoires : toute cette organisation du territoire est concentré sur une personne qu'on nomme l'administrateur supérieur. Ce dernier endosse 3 fonctions :

    * il est représentant de l'état et a le rang de préfet. Il exerce toutes les compétences relatives aux affaires qui sont par nature d'état et qui sont énumérées par la loi.

    * il est l'organe exécutif du territoire c'est a dire qu'il est un équivalent du maire dans les communes. En tant qu'exécutif du territoire il est le chef des services territoriaux et l'ordonnateur du budget. Il est assisté par un conseil territoriale qu'il ne faut pas confondre car ce conseil ci n'a qu'un rôle consultatif qui est composé de 6 membres dont 3 sont les chefs traditionnels qui représentent les aires coutumières et 3 qui sont nommés par l'administrateur supérieur.

    * il est chef de circonscription puisque chaque royaume correspond a une circonscription doté de la personnalité juridique et de l'autonomie budgétaire. Dans ces royaumes s’il n'y a pas de commune mais il y a des districts et des villes. L'administrateur supérieur est chef de la circonscription d'Uvéa et nomme dans chacun des 2 autres royaumes un fonctionnaire qui va jouer le rôle de chef de circonscription.

    A coté de ce personnage il y a un assemblé délibérant composé de 20 membres élus qui va régler toutes les affaires de la collectivité dans les domaines de compétences qui ne relèvent pas de l'administrateur supérieur. Les délibérations de cette assemblée ne deviennent exécutoire qu'après approbation de l'administrateur supérieur qui est aussi chargé de leur exécution. On voit a travers ce schéma d'organisation que la collectivité a très peu d'autonomie. L'état est représenté par un commissaire de la république en Nouvelle Calédonie et ce dernier exerce un pouvoir de tutelle sur les actes de la collectivité Wallis et Futuna.

     

    - point de vue des règles applicables sur ce territoire : c'est principalement un régime juridique coutumier. Wallis et Futuna se situe hors territoire de l'UE et donc associé au processus communautaire et pas intégré.

     

    La Polynésie française : elle faisait partie des anciens TOM. C'est le plus vaste des COM car elle rassemblée 118 ile et atoles dont 67 sont habités. Ces 5 archipels représente une superficie de 4 200m² mais couvre une surface maritime de 500 000 000km² et représente 269 000 habitants. Le cas de la Polynésie est particulier car la France a du faire face depuis longtemps a des revendications d'indépendantistes qui l'on conduit a doté le territoire d'un statut particulier. Depuis 1984 est reconnu a la Polynésie française une autonomie interne dans le cadre de la république et ce par une organisation particulière et évolutive. Cette autonomie a été renforcé par une loi du 12 avril 1996 qui transfert de nouvelles compétence sa la Polynésie notamment en matière de relation internationales. Intègre en 2003 les COM avec une autonomie renforcée. Ce statut de la Polynésie est définit par 2 textes :

    - une loi organique du 27 février 2004

    - une loi ordinaire du 27 février 2004

     

    Les 2 modifié par la loi organique et ordinaire du 16 décembre 2007. Cette autonomie s'exprime dans les compétence attribué a la collectivité. La Polynésie détient une compétence de principe pour toutes les affaires, l'état ne conservant qu'une compétence d'attribution qui vaut pour les matières énumérées article 73 de la constitution (comme les règles sur les nationalités, les droits civiques...). Tout ce qui n'est pas dans cette liste est de la compétence de la Polynésie. Cette dernière peut adopter des lois « du pays » dans des domaines relevant du législateur. Ces lois sont considéré comme des actes administratifs soumis a un contrôle spécifique du CE similaire au contrôle qu'exerce le CC sur les lois. Autonomie en ce qui concerne les institutions. Il y a des communes (44) mais a cotés de cela les principales institutions sont au nombre de 3 :

     

    - des institutions exécutives : elles sont au nombres de 2 :

    * le président de la Polynésie française élu par l'assemblée de la Polynésie. En tant qu'exécutif il conduit la politique de la Polynésie (dirige le gouvernement) et dispose de l'administration.

    *le gouvernement de la Polynésie qui est composé de 15 ministres étant nommé et révoqué librement par le président.

    - L'assemblée de la Polynésie française : institution délibérative composé de 57 membres élus pour 5 ans au suffrage universel direct et a qui il appartient d'adopter les lois du pays. Elle délibère les affaires qui concernent la collectivité.

    - Des institutions consultatives : dedans on trouve le haut conseil de la Polynésie française qui est une sorte de CE a l'échelle de la Polynésie dans le sens ou il est chargé e conseiller le gouvernement et le président dans la confection des lois du pays mais aussi des délibérations et des actes règlementaires. On trouve aussi un conseil économique social et culturel qui rend des avis sur les lois du pays qui ont un objet économique social et culturel. On retrouve aussi un collège d'experts fonciers qui rend un avis sur les questions relatives a la propriété foncière.

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LES COLLECTIVITÉS À STATUT PARTICULIER

     

     

     

    Notion qui est apparue lorsqu'il s'est agit de créer des statuts particuliers pour certaines collectivités notamment Mayotte et St Pierre et Miquelon.

     

    SECTION 1. LA CORSE

     

    Ce statut particulier de la Corse s'explique par l'histoire et l'obligation qu'a eu l'état de composer avec les revendications d'indépendantiste et de nationalistes. On a commencé en 1975 par diviser l'ile Corse en 2 départements qui permettait de créer en même temps une région. En 1982 on créé un statut particulier pour cette région avec la création de l'assemblée de Corse. En 1991 la région Corse devient la collectivité territoriale de Corse rattachée a la catégorie de COM créé en 2003. Le particularisme de la Corse se manifeste par des institutions spécifiques et des pouvoirs qui sont plus étendu que les pouvoirs dont dispose les régions continentales mais moins importante que les régions d'outre mer. Cette collectivité a une assemblée délibérante qui est l'assemblée de Corse élu au suffrage universel direct sur une circonscription unique qui couvre toute l'ile et selon un mode de scrutin proche du mode de scrutin utilisé pour les communes de plus de 3 500 habitants.

    La Corse est aussi doté d'un organe exécutif qui est un conseil exécutif élu par l'assemblée de Corse. Elle dispose d'un organe consultatif qui est le conseil économique et culture de Corse qui doit être consulté sur un ensemble de matière d'ordre économique et culturelle avant toute délibération de l'assemblée qui porte sur ces questions. Le particularisme tient aussi aux compétences de la collectivités qui sont plus larges que celle des régions de droit commun (la collectivité de Corse peut favoriser le développement de la langue et de la coutume Corse par exemple, de même protège et met en valeur le patrimoine Corse). Compétence globale en matière d'environnement renforcé par une loi de 2002. Ressources fiscales spécifiques que peut lever la collectivité Corse comme une taxe du par les entreprise de transport aérien et maritime. De même la collectivité Corse reçoit les ¾ du produit du droit de consommation sur les tabacs.

     

    SECTION 2. LA MÉTROPOLE DE LYON

     

    Une collectivité devrait la rejoindre, il s’agit de la métropole de Lyon. Prévue dans le projet de loi d’affirmation des métropoles, qui est encore en discussion. Adopté mi-octobre. Ce projet précise que cette métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution. Elle doit se substitue à la communauté urbain de Lyon, et aux départements du Rhônes, et couvrir le territoire du département. Donc le département du Rhône va disparaitre pour laisser place à la métropole de Lyon. Le projet de loi précise que la métropole de Lyon forme un espace de solidarité, pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturelle, et social de son territoire, afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. Par ailleurs elle assure les conditions de son développement économique, social et environnementale, au moyen des structure, réseau et équipement structurant métropolitain. En tant que collectivité à statut particulier cette nouvelle métropole, se caractérise principalement par des structure ou organe et des compétences propres, les ressources quant à elle correspondant à celle que retirait la communauté urbain et département auquel la communautaire une se substitue.

           Les organes de la métropole.

    -           Assemblé délibérante, le conseil de la métropole, composé d’un nombre de conseillé qui peut aller de 150 à 180, élu au suffrage universelle direct.  Il aura vocation a régler par délibérations les affaires de la métropole.

    -          Le président du conseil de la métropole. Il sera élu à la majorité absolue des membres du conseil. Ce président aura des attributions propres qui sont énumérés par le projet de loi.

    -          La commission permanente donc les membres sont élus par le conseil et à laquelle le conseil peut délégué certaine de ces compétences.

    -          Les conférences territoriales des maires. Le périmètre de chaque conférence sera déterminé par délibération du conseil. Conférences qui ont un rôle consultatif, lors de l’élaboration et la mise en œuvre de la politique de la métropole.

    -          La conférence métropolitaine. Instance de coordination entre la métropole de Lyon et les communes situées sur son territoire. Présidé par le président du conseil de la métropole et comprend les maires des communes. Elle va être charger d’élaborer un projet de pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes situées sur son territoire.

    Le texte dresse une liste de compétence que la métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes sur son territoire. Compétence en matière de développement économique,( ZI, ZA) compétence en matière d’urbanisme (élaboration des principaux document d’urbanisme, Plan Local Urbain et Schéma Cohérence Organisation Territoriale), compétence en matière de politique de l’habitat (élaborer un programme local pour l’habitat), compétence en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement…  

    Observations. La liste des compétences est très importante, et elle comprend des compétences qui sont les plu stratégiques pour les communes. Cela explique pourquoi au cours des débat parlementaire, on été multiplier les amendement visant à atteindre un meilleur équilibre entre stratégie métropolitain et préoccupations locales.  Ensuite, il y a une police métropolitaine et une police municipale. Mais on continue de dire que les maire ont un pouvoir de police générale dans leur commune.

    La métropole aura les compétences qui sont dévolue au département.  La métropole pourra exercer des compétences de la région Rhône-Alpes, en lieu et place de celle-ci, par convention passé avec la région. L’Etat va pouvoir délégué à la métropole, par convention, de 6 ans renouvelable, d’une part la totalité d’une liste de compétence énuméré par le texte, et d’autre part l’Etat peut aussi délégué tout ou partie d’une autre liste de compétence. La métropole exercera ces compétences au nom et pour le compte de l’Etat. La métropole sera donc mandataire, elle n’exercera pas ces compétences en son nom et pour son compte. Les délégations de compétence sont possibles des communes vers la métropole ou inversement, elles sont organisées dans le cas des conventions.

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE IV

    LES COLLECTIVITÉS INCERTAINES

     

     

     

    Regroupe 2 territoires qui étaient avant des territoires d'outre mer :

    - la Nouvelle Calédonie

    - les iles de Clipperton et les terres australes et antarctiques françaises (TAF)

     

    La Nouvelle Calédonie : c'est un archipel de plus de 19 000km² et qui comporte 250 000 habitants. Situé au large de l'Australie. Sa situation est particulière, territoire qui a fait l'objet de nombreuses réforme et ces dernières sont du a des antagonismes très marqués entre les différentes composantes de la population. Dans ces composantes il y a les mélanésiennes d kanaks qui représentent 45% de la population et de l'autre les européen appelé les caldoches qui représentent 35% de la population. Cette opposition s'est traduite par des troubles importants ce qui explique ces réformes de la Nouvelle Calédonie. La Nouvelle Calédonie a longtemps été u TOM et ce statu a été bouleversé a al suite d'un accord appelé accord de Nouméa signé le 5 mai 1998 en présence du gouvernement français entre les représentants des 2 partis néocalédoniens antagonistes. Il y a des parties qui s'opposent, avec le rassemblement pour la Calédonie dans la République. Ce partie s'oppose au FLNKS (front de libération national kanaks socialiste).

     

    Cet accord de Nouméa prévoit principalement dans un premier temps le transfert progressif des compétences de l'état français vers la Nouvelle Calédonie. En outre il comporte un préambule qui rappel les raisons de cet accord. Il consacre l'existence et la légitimité du peuple kanak en Nouvelle Calédonie. A coté du préambule il y a un document d'orientation qui traite de l'identité kanak, des institutions et des compétences. Cet accord de Nouméa a une période d'application a l'issue de laquelle doit être organisé un scrutin d'autodétermination (la population doit se prononcer pour ou contre l'indépendance). Ce scrutin doit intervenir au cours du 4e mandat du congrès (assemblée délibérante de Nouvelle Calédonie). Chaque mandat est de 5 ans donc ce 4eme mandat s'étend de 2014 à 2019.

     

    Cet accord de Nouméa a été reprit et accepté par la constitution lors de la révision du 20 juillet 1998. Cette révision de la constitution a inséré dans la constitution 2 article, article 76 et 77 qui figurent sous le titre 13 « les dispositions transitoires relatives a la Nouvelle Calédonie ». Cette révision en intégrant ces articles a eu 2 objets :

    - prévoir l'approbation locale de l'accord de Nouméa par la population Calédonienne (article 76). Cette accord de la population est obtenu au suffrage restreint c'est a dire que toutes les personnes résidant en Nouvelle Calédonie n'ont pas été appelé a voter. La possibilité de participer au scrutin était conditionnée a des critères de résidence qui en particulier conduisent a exclure les personnes qui résident depuis moins de 10 ans en Nouvelle Calédonie. Cette approbation de la population a été organisé le 8 novembre 1998 et le « oui » l'a emporté a 72% des suffrages pour une participation supérieur a 74%.

    - prévoir les éléments essentiels d'un nouveau statut de la Nouvelle Calédonie a titre transitoire (article 77) et on renvoie a une loi organique le soin d'en déterminer le contenu. Ex : il y a notamment les compétences de l'état qui vont être transféré a la Nouvelle Calédonie et les modalités de ce transfert. Il y a aussi les règles d'organisation et de fonctionnement de la Nouvelle Calédonie.

    La loi organique est intervenu le 19 mars 1999 relative a la Nouvelle Calédonie qui fixe le nouveau régime statutaire mais sans se prononcer sur la nature de cette entité (Nouvelle Calédonie). Toutefois cette loi organique précise que les provinces et les communes de Nouvelle Calédonie sont des collectivité territoriales de la République qui s'administrent librement par des assemblée élus au suffrage universel direct. Le CE a constaté que la Nouvelle Calédonie n'est pas qualifié de collectivité territoriale et qu'elle n'est pas régit par le titre 12 de la constitution qui traite de ces collectivités. De plus au Sénat il y a bien 2 sénateurs de Nouvelle Calédonie ce qui montre qu'il y a une collectivité incertaine.

     

    Collectivité d'un type particulier et cette spécificité se manifeste par la très large autonomie dont elle bénéficie. Il y a 3 aspects principaux qui permettent de rendre compte de cette spécificité. Ce transfert par étape des compétences de l'état de façon définitive et irréversible aux institution néocalédonienne. Transfert progressif au terme duquel l'état ne conservera que ses compétences régaliennes c'est a dire la justice, la sécurité la défense, la monnaie et les affaires étrangères. Tout le reste a vocation a être transféré aux institution calédonienne. Il y a ne assemblée délibérante qui est le Congrès formé par les conseils des 3 provinces et un gouvernement.

    Les institutions de la Nouvelle Calédonie et notamment le Congrès peut adopter des lois du pays. Ces lois du pays peuvent être adopté dans une 12e de domaines qui sont listé par la loi organique. Ce qui distingue ces lois du pays de celle de Polynésie c'est que celle de Nouvelle Calédonie se rapproche d'avantage de la loi. Elles interviennent dans les domaines de la loi et ont force de loi et qui sont soumises au contrôle de constitutionnalité. Ce contrôle a une particularité, parmi les normes de référence qui servent a ce contrôle figure l'accord de Nouméa. Le CC a validé des dispositions qui favorisent l'accès au travail en fonction de principes énoncé dans les accords de Nouméa.

    Reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle Calédonie qui est reconnue a ces personnes qui remplissent des conditions de domicile ou de résidence (10 ans). Cette citoyenneté est susceptible de se traduire par une nationalité si entre 2014 et 2019 la Nouvelle Calédonie choisit l'indépendance.

     

    Les terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et Clipperton : visé par l'article 72-3 de la Constitution. Cet article dit que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulières de TAAF et de Clipperton. Leur statut est donc législatif.

     

    Les TAAF : sont un territoire composé de 3 archipels dans l'océan indien auquel s'ajoute la terre Adélie qui est une partie du contient antarctique. Ce territoire ne relève d'aucun catégorie classique de collectivité territoriale car il n'y a pas de population et donc ne s'administre pas comme les autre collectivité. Territoires qui présentent un intérêt scientifique. Ces terres ont anciennement fait partie des TOM d'après une loi de 195 en leur conférant une autonomie administrative et financière. L'intérêt de qualifier de TOM était de les rattacher au territoire français compte tenu des intérêts scientifiques. Désormais mentionné par l'article 72-3 sans être qualifié juridiquement. La loi définit le régime législatif et l'organisation de ces TAAF est une loi du 21 février 2007 qui consacre un régime de spécialité administrative. Dans ces territoires il y a un représentant du gouvernement appelé l'administrateur supérieur qui a n rang de préfet et qui est en charge des fonctions régaliennes. Il est assisté d'institutions consultatives qui ont un caractère scientifique et environnemental. Cette loi de 2007 est la même loi qui actualise le régime de la ville de Clipperton.

     

    Clipperton : Cet atoll est situé dans l'océan pacifique a 1 500km du Mexique. Il est placé sous l'autorité directe du gouvernement. Atoll qui a fait l'objet des convoitises du Mexique. Aujourd'hui il a un intérêt pour la France a assoir sa souveraineté sur ce territoire c'est qui permet de définir une zone d'exploitation maritime commercial assez large. Inhabité. Permet d'exploiter des zones de pêches, minières... Intérêt économique.

     

     

     

     

     

     

    SOUS PARTIE II

    L’INDENTITÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

     

     

    Les collectivité territoriales sont des personnes morales et a ce titre elles doivent être distinguée selon des critères qui rappellent les critères d'identifications des personnes physiques et ces critères constituent selon la doctrine l'identité des collectivités. Il y a aussi au delà de la personnalité morale une réalité physique et humaine a laquelle renvoie la notion de collectivité territoriale en ce sens que les collectivité correspondent a des territoires ou vivent des populations. En somme 3 éléments vont permettre d'identifier les collectivité territoriales : nom, territoire, population.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LE NOM

     

     

     

    Le nom sert à identifier les collectivités territoriales et les différencier. Le nom véhicule d'une certaine manière une image de la collectivité qui peut être regardé comme un atout, au regarde notamment d'intérêts touristiques ou économiques, mais aussi parfois comme un handicap, ce qui soulève la question de changement de nom des collectivités.

     

    SECTION 1. L’ORIGINE DES NOMS

     

    Elle varie en fonction de la catégorie de la collectivité concernée.

     

    En règle générale, le nom des communes est hérité du nom de paroisses de l'Ancien régime. Il évoque généralement un événement historique, une personnage célèbre ou le lieux. Ce nom a été confirmé par un arrêté d 9 Fructidor an IX (27 août 1801), relatif à la dénomination des communes et des arrondissements des justices de paix. Ce texte interdit de donner aux communes d'autres noms que ceux figurant dans des tableaux annexés. Cet arrêté a lui même été confirmé par une ordonnance royale du 8 juillet 1814.

     

    Le nom des communes issues de fusions résulte généralement d'une juxtaposition de celui des collectivités fusionnées.

     

    En ce qui concerne les départements, leur nom a été fixé en 1790 par l'Assemblée constituante au moment de leur création. L'Assemblée constituante a adopté des noms faisant tout simplement référence à des éléments géographiques locaux.

     

    S'agissant des régions, leur nom ont été établis dans les années 1955 et 1956 en référence à des considérations historiques ou géographiques. On a reprit par exemple le nom d'anciennes provinces. Ces dénominations ont été maintenues lors des différentes transformations de ces régions et notamment par la loi du 5 juillet 1972 qui leur confère la personnalité morale.

     

    SECTION 2. LE CHANGEMENT DE NOM

     

    Les raisons pour lesquelles une collectivité peut décider de changer de noms sont variées : changement d'image, éviter des confusions avec d'autres collectivités, accorder le nom officiel avec l'usage constant d'un nom différent,...

     

    La loi ouvre la possibilité d'opérer un tel changement mais réglemente les conditions dans lesquelles il peut être demandé et obtenu.

     

    Concernant la commune, les conditions permettant ce changement de nom sont l'article 2111-1 du code des collectivités territoriales. La procédure est engagée par le préfet à la demande du conseil municipal. La décision finale est prise par décret en Conseil d'Etat après avis du Conseil général du département concerné. La jurisprudence a précisé que l'avis du Conseil général est obligatoire que lorsque on envisage d'accorder de changement (CE. 1997). L'article R. 2111-1 du code précise par ailleurs que le changement de nom est prit sous rapport du ministre de l'intérieur.

    Cette procédure a été mise en œuvre plusieurs fois et a abouti au changement de nom de plusieurs communes. Par exemple, en 1995, Chalons sur Marne est devenu Chalons en Champagne.

     

    Le changement de nom peut aussi résulter d'une modification territoriale ou de fusion. Dans ce cas, la décision de changement de nom appartient aux autorités compétentes pour décider de ces modifications territoriales ou de la fusion.

    Le changement de nom des habitants d'une commune relève de la seule compétence du conseil municipal.

     

    Concernant les départements, les dispositions figurent à l'article L. 3111-1 du code des collectivités territoriales. Le changement de nom peut être décidé par décret en Conseil d'Etat sur demande du conseil général et là aussi sous rapport du ministre de l'intérieur.

    Cela a été mis en œuvre plusieurs fois après les années 1950 où les départements comportant la mention « bas » ont souhaité changer de nom.

     

    La aussi, le nom des habitants est décidé par le seul Conseil général.

     

    Concernant les régions, des règles sont prévues à l'article L. 41212-1 du code des collectivités territoriales. Il prévoit que ce changement de nom est prononcé par une loi après consultation du Conseil régional et des Conseils généraux intéressés. Le texte précise que ce changement de nom peut être demandé par le Conseil régional et les conseils généraux intéressés. Dès lors qu'une loi est nécessaire, il est plus difficile d'obtenir un changement de nom et d'ailleurs en pratique il n'y a pas d'exemple de changement de nom. Le région Centre a notamment tenté.

     

    Observations :

     

    1/ Concernant les pouvoirs dont disposent les autorités de l'Etat pour le changement de nom, elles ont un pouvoir discrétionnaire pour apprécier l'opportunité d'un changement de nom. Ainsi, le contrôle exercé par le juge sur cette décision est limité à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation (CE. 1970. Perret).

     

    Cela étant, la jurisprudence donne un exemple d'annulation du refus de satisfaire une demande de changement de nom d'une commune.

     

    Cour administrative d'appel de Lyon. 18 juillet 2007. Commune de Chatelguyon. Cette commune avait demandé à s'appeler Chatel-Guyon. Le ministre de l'intérieur avait rejeté cette demande pour deux motifs distincts, d'une part en estimant que le changement n'était justifié par aucun risque sérieux de confusion avec une autre commune et d'autre part que ce n''était pas justifié par le souhait de renouer avec une dénomination historique tombée en désuétude. La juridiction annule en estimant que les critères du refus du ministre ne résultent d'aucun textes. Elle considère qu'il convenait au contraire de prendre en compte l'intérêt susceptible de présenter pour la commune la reconnaissance officielle d'un sage attesté depuis plusieurs décennies dans de nombreux domaines et par de nombreux interlocuteurs.

     

    2/ Concernant les collectivités situées Outre Mer, le nom figure dans la Constitution. Ainsi, dans cette mesure, le changement de nom imposerait une révision constitutionnelle.

     

    3/ Ce nom est protégé par le code de la propriété intellectuelle. Il est protégé à deux titres :

    article L. 711-4 h : « ne peut être adopté comme marque un signe portant atteinte à des droit antérieurs et notamment au nom, à l'image ou à la renommée d'une collectivité territoriale ». Ainsi, une commune par exemple pet s'opposer à l’utilisation de son nom par par exemple une association ou une entreprise commerciale. Il ne suffit pas qu'une entreprise utilise le nom de la commune pour que soit caractérisée une atteinte à des droits antérieurs. Le juge civil a en effet rappelé que l'atteinte aux droits d'une collectivité territoriale sur son nom n'est constituée que celle ci établisse que l'usage du signe contesté entraine un risque de confusion avec ses propres attributions ou est de nature à lui porter un préjudice ou à porter un préjudice à ses administrés (en particulier lors que l'usage est de nature à tromper le public quant à l'origine ou la garantie qu'il penserait être en droit d'attendre de la collectivité publique en cause). C'est à la collectivité d'apporter la preuve de ce préjudice, ce qui est assez difficile (TGI de Paris. 6 juillet 2007. Ville de Paris contre Paris sans fil&TGI de Paris. 14 mars 2007. Ville de Paris contre Gilbert elle).

    TGI de Paris. 13 décembre 2012. Commune de Laguiolle. La commune n'est pas fondée à revendique une atteinte à son nom s'il établit que ce nom correspond aussi à un terme devenu générique pour désigner un produit fabriqué non exclusivement sur son territoire.

     

    Une proposition de loi a été faite en 2012 une disposition pour que les collectivités disposent entièrement de leur dénomination mais cela a été refusé.

     

    Une collectivité territoriale peut elle même enregistrer son nom en tant que marque pour l'exploiter et le protéger, selon l'article L.712-1 du code de la propriété intellectuelle. Le juge a précisé que cet enregistrement ne permet pas de s'opposer à l’utilisation par un tiers dès lors que celui qi utilise ce nom justifie d'un intérêt légitime à s'en prévaloir, notamment pour mentionner le lieu où il exerce son activité et qu'il n'existe aucun risque de confusion avec la marque déposée et le site officiel de la commune (TGI de Nanterre. 23 février 2006. Sem Issy Media et Ville d'Issy les Moulinaux contre Issy On Line).

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE TERRITOIRE

     

     

     

    Il ne faut pas confondre le territoire de la propriété avec la propriété de la collectivité, c'est le territoire sur lequel elle exerce ses compétences. Il peut s'agir de propriété de personnes publiques mais aussi de personnes privées.

    Ce territoire est l'élément d'identification le plus important des collectivités. Il l'est davantage que la population puisqu'une collectivité peut survivre à la disparition de la population mais une collectivité ne peut être maintenue sans territoire. C'est donc le critère d'identification essentiel et c'est aussi le critère de distinction entre les collectivités et les établissements publics dans la mesure où le champ d'action des établissements publics est définit par une mission et non un territoire.

     

    C'est donc un élément essentiel de l'identité et le nombre d'articles du code consacré au territoire témoigne de l'importance.

     

    Si les collectivités exercent leurs compétences dans les limites de leur territoire, elles peuvent dans certains cas prendre des actes applicables sur le territoire d'une autre collectivité lorsqu'un intérêt local le justifie. Par exemple, une commune peut acquérir par l'expropriation un bine situé sur une autre commune afin de réaliser un équipement nécessaire à la satisfaction des besoins de sa population.

     

    SECTION 1. LA DÉLIMITATION DU TERRITOIRE

     

    Il convient de rappelle en premier lieu qu'existe en France un principe de coïncidence des limites territoriales qui a été affirmé pour les circonscriptions mais qui vaut également pour les collectivités territoriales. Ce principe implique que les limites extérieures de chaque catégorie de collectivité coïncide entre elles dans la mesure nécessaire à la bonne organisation et au bon fonctionnement des pouvoirs publics et des services publics. Ainsi, une commune ne peut être à cheval sur deux départements. On tient de la sorte compte de l'existence sur le territoire national de plusieurs collectivités de tailles différentes qui s'emboitent les unes dans les autres comme des poupées russes. Le territoire de chaque collectivité est aussi le territoire des collectivités plus grandes. C'est donc exceptionnellement pour des motifs d'intérêt général que ce principe pet être écarté.

     

    Concernant les communes, la fixation initiale du territoire des communes résulte en règle générale des divisions du territoire opérées sous l'Ancien Régime, les lois de 1789 n'ayant pas apportées de modification à cet égard. Les limites ainsi fixées ont été précisées au XIXe siècle par des procès verbeux de délimitation qui étaient liés aux opérations d'établissement ou de révision du cadastre.

     

    Aujourd’hui, c'est le préfet qui est compétent pour délimiter le territoire communal sur la base de ces procès verbaux ou, à défaut, à partir des plans cadastraux. Ces délimitations peuvent faire l'objet de contestations, soit devant le préfet si les communes concernées sont situées dans le même département, soit devant le Gouvernement dans les autres cas.

     

    Concernant les départements, la loi du 26 février et 4 mars 1790 fixe les limites territoriales du département. Le territoire des départements est lui même divisé en arrondissements qui sont des circonscriptions administratives de l'Etat dont le chef lieu est le siège de la sous préfecture mais aussi en cantons qui sont des circonscriptions électorales qui servent de cadre pour les élections des conseillers généraux. En 2008, on recensait plus de 4000 cantons.

     

    Concernant les régions, les limites territoriales ont été calquées sur celles des établissements publics régionaux crées par la loi du 5 juillet 1972. Leur délimitation repose donc essentiellement sur des considérations économiques.

     

    Chaque collectivité comporte un chef lieu qui constitue en quelque sorte son centre de gravité et où sont implantés ses institutions et ses services. C'est la position centrale de ce chef lieu qui importe. Par exemple, pour les départements, le chef lieu a été fixé de telle sorte qu'il ne soit pas de chaque bord du département de plus d'une journée à cheval.

     

    SECTION 2. LA MODIFICATION DES LIMITES TERRITORIALES

     

    Le territoire d'une collectivité peut évoluer de deux façons : d'une part, les limites de la collectivité peuvent être déplacées selon des procédures particulières, d'autres part, ces limites peuvent s'effacer à l'occasion de la fusion ou du regroupement de ces collectivités.

     

    SOUS SECTION 1. LE DÉPLACEMENT DES LIMITES TERRITORIALES

     

    Le législateur est compétent pour modifier le territoire des régions. En revanche, il revient au pouvoir réglementaire de modifier les territoires départementaux et communaux. Le législateur et le pouvoir réglementaire ne peuvent faire ces modifications que selon des procédures particulières, la Constitution prévoyant par ailleurs la possibilité de consulter les électeurs avant toute modification des limites territoriales d'une collectivité dans des conditions qu'il appartient au législateur de définir au coup par coup.

     

    Concernant les communes, la procédure est prévue aux articles L. 2112-2 et suivants du code général des collectivités territoriales. C'est le cas de la réunion à une commune d'une ou plusieurs parcelles d'une autre commune. Le code prévoit que la modification peut être engagée d'office par le préfet ou être demandé par le conseil municipal de l'une des communes ou par 1/3 des électeurs inscrits dans les communes concernées. Le préfet apprécie la régularité de la demande et l'opportunité de poursuivre la procédure.

     

    Lorsque le préfet décide d'engager la procédure, il doit prescrire une enquête dans les communes concernées sur le projet lui même et ses conditions. Le projet est ensuite soumis à l'avis des conseils municipaux intéressés et dans certains cas au Conseil général. S'il est donné une réponse favorable à la demande, la modification est prononcée par arrêté préfectoral ou bien par décret en Conseil d'Etat sur proposition du ministre de l’intérieur en cas d'atteinte aux limites cantonales. Si la modification entraine un changement des limites territoriales des départements, l’intervention du législateur est nécessaire.

     

    Concernant les départements, l'article 3112-1 du code des collectivités territoriales impose l'intervention du législateur pour la modification des limites territoriales. La loi est adoptée après avis des conseils généraux intéressés et du Conseil d'Etat. Par dérogation, un décret en Conseil d'Etat suffit lorsque les départements concernés sont d'accord sur le projet de modification.

     

    Concernant les régions, trois cas de figures peuvent se présenter.

     

    Le premier est celui de la modification de la limite entre deux régions par déplacement de cette limite. Cette modification relève en principe de la compétence du législateur après avis des conseils régionaux et généraux intéressés. Le texte précise que le législateur peut faire d'office cette modification ou le faire à la demande des conseils régionaux et généraux intéressés.

     

    Le deuxième est la modification qui résulte indirectement d'un changement des limites territoriales de départements appartenant à deux régions différentes. Le code prévoit alors qu'un décret en Conseil d'Etat valant modification des limites territoriales des régions peut suffire si les conseils généraux et les conseils régionaux intéressés donnent un avis favorable.

     

    Le troisième est envisagé depuis la loi de réforme de 2010 et qui fait l'objet de l'article L. 4422-2. Il s'agit du cas dans lequel un département et des régions contiguës demandent par délibérations concordantes de leurs assemblées une modification des limites régionales visant à inclure le département dans le territoire d'une région qui lui est limitrophe. Ainsi, un département passe dans le territoire d'une autre région. Le code prévoir que cette modification peut être prononcée en Conseil d'Etat si a été recueilli dans le département et dans chacune des régions l'accord de la majorité des suffrages exprimés des électeurs représentant au moins un quart des électeurs inscrits.

     

    SOUS SECTION 2. L’EFFACEMENT DES LIMITES TERRITORIALES PAR REGROUPEMENT OU FUSION DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

    La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, parmi les solutions au problème de la superposition des collectivités, a favorisé la fusion ou le regroupement des collectivités, soit par la rénovation des procédures existantes pour les communes soit par la création de nouvelles procédures pour les départements et régions. Si ces procédures n'ont pas directement pour objet de modifier les limites territoriales, elles en ont néanmoins cet effet.

     

    Première hypothèse, c'est la procédure de création d'une commune nouvelle. Cette procédure se substitue à un mécanisme mis en place par la loi du 16 juillet 1971 dit loi Marcellin, loi sur les fusions et regroupements de communes. Cette loi Marcellin envisageait deux types de fusion possibles : la fusion simple entrainant disparition de l'une des communes regroupées et fusion association entrainant la création d'une commune dite associée, non distincte juridiquement de la commune à laquelle elle est rattachée mais qui conserve son nom. Le dispositif de la loi Marcellin n'a eu qu'un succès limité contrairement aux procédures similaires mises en place chez nos voisins européens. Il y a eu seulement environ 810 fusions.

     

    Une loi du 13 août 2004, loi Liberté et responsabilité locale, a instauré un nouveau régime de fusion mais qui lui aussi est apparu trop compliqué. C'est pourquoi la loi du 16 décembre 2010 substitue à ce régime de fusion de communes une procédure rénovée de regroupement aboutissant à la création d'une commune nouvelle et s'appuyant notamment sur le périmètre des intercommunalités que les communes ont développé. Ce qui est intéressant est que les communes nouvelles sont souvent regardées comme le processus le plus abouti de l'intercommunalité.

     

    La procédure de création d'une commune nouvelle apparaît aussi complexe.

     

    Plusieurs personnes peuvent engager un projet de création d'une commune nouvelle : tous les conseils municipaux des communes concernées, les 2/3 au moins des conseils municipaux des communes membres d'un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) à fiscalité propre représentant plus des 2/3 de la population totale de cette intercommunalité, le conseil communautaire à condition que la totalité de son périmètre soit concerné, le préfet.

     

    Concernant les suites pouvant être données à cette initiative, deux cas doivent être distingués.

    Si l'initiative a été prise par le conseil communautaire ou par le préfet, le projet ne peut prospérer que si les 2/3 au moins des conseils municipaux des communes membres concernés représentant plus de 2/3 de la population totale y soient favorables.

    Si l'initiative a été prise par les conseils municipaux, le projet et les délibérations correspondantes sont directement transmis au préfet.

    Dans tous les cas, il faut donc l'accord de tous les conseils municipaux ou ceux représentants 2/3 de la population concernée.

     

    Si l'accord est recueilli, deux cas doivent être encore distingués.

    Si l'accord obtenu est un accord unanime et donc de l'ensemble des conseils municipaux, le préfet peut décider de créer la commune nouvelle sans qu'il soit besoin de faire une consultation électorale. Aussi, le préfet peut refuser de le faire.

    En l'absence d'unanimité, une consultation électorale doit être systématiquement organisée. Les personnes inscrites sur les listes électorales sont consultées sur l'opportunité de la création de la commune nouvelle et la création ne peut être décidée par le préfet qu'à la double condition que d'une part la participation au scrutin soit supérieure à la moitié des électeurs inscrits et d'autre part le préfet recueille dans chaque commune l'accord de la majorité absolue des suffrages correspondant à un nombre de voix au moins égal au ¼ des électeurs inscrits. La majorité est apprécie dans le cas de chaque commune et non sur l'ensemble des communes.

    Même si la consultation donne un avis favorable, le préfet peut refuser de créer la commune nouvelle.

     

    Pour les conséquences, la commune nouvelle est substituée aux communes qui se sont regroupées pour toutes les délibérions et tous les actes, ainsi que pour l’ensemble des biens, droits et obligations.

    Les anciennes communes disparaissent mais il est prévu qu'elles peuvent devenir des communes déléguées, sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle dans un délai de 6 mois à compter de sa création. Ces communes déléguées disposent d'un maire délégué et éventuellement ou plusieurs adjoints désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres.

    Sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle à la majorité des 2/3, les communes déléguées peuvent être dotées d'un conseil municipal de la commune déléguée.

    Il peut y avoir des conséquences vis à vis des EPCI. Lorsque la création de la commune nouvelle concerne l'ensemble des communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre, la commune nouvelle se substitue à l'EPCI pour l'ensemble de ses compétences, droits et obligations.

     

    La loi de 2010 a étendu ce mécanisme aux départements et régions.
    Pour les départements, c'est l'article 3114-1 du code général des collectivités territoriales. L'article prévoit que plusieurs départements formant dans la même région un territoire d'un seul tenant peuvent par délibérations concordantes de leurs conseils généraux demander à être regroupés en un sel département. Par dérogation, il est prévu que la demande de regroupement peut être inscrite à l'ordre du jour du conseil général à l’initiative d'au moins 10% de ses membres. Le regroupement ne peut aboutir qu'après une consultation électorale permettant de recueillir dans chacun des départements l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à au moins ¼ des électeurs inscrits. Si l'accord est obtenu, le regroupement est décidé par décret en Conseil d'Etat. Les départements du Nord et du Nord pas de Calais ont lancée une telle procédure.

    Pour les régions, c'est l'article 4123-1 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit des même principes. Seule nuance, il faut l'accord des conseils régionaux avec l'accord électoral. Au final, la décision est prise en décret au Conseil d'Etat.

     

    La loi de 2010 a aussi prévu une procédure de fusion d'une région et des départements qui la compose. C'est l'article 4124-4 du code. La procédure se déroule selon des modalités similaires à celles des régions. En revanche, cette fusion est décidée par la loi qui détermine l'organisation et les conditions des structures. On obtient alors une collectivité unique. On a tenté en Alsace mais cela a échoué.

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LA POPULATION

     

     

     

     

    La population communale

     

    Il existe de profondes disparités. Le dernier recensement fait état d'une population moyenne par commune de 1 750 habitants, ce qui est le chiffre le plus faible en Europe. Le nombre de commune de moins de 1 000 habitants est de 27 204 alors que seules 37 communes comptent plus de 100 000 habitants. Certaine communes comportent moins de 10 habitants.

     

    Ce nombre n'est pas anodin, il importe puisqu'il détermine le nombre de conseillers municipaux, car il détermine le mode de scrutin applicable, détermine le régime des délibérations des conseils municipaux.

     

    La population départementale

     

    Les différences sont moins grandes qu'au niveau communal même s'il y en a quand même. Par exemple, la Lozère a moins de 100 000 habitants alors que 21 départements ont plus de 1 million d'habitant. Le plus peuplé est le département du Nord avec 2,5 millions d'habitants.

     

    Les règles applicables aux départements sont uniformes quelque soit la population. Les disparités de population ont toutefois une incidence à deux points de vue : ne incidence politique puisque le nombre d'habitants détermine le nombre de cantons mais aussi de sénateurs représentant le département et une incidence financière puisque la dotation globale de fonctionnement est calculée à partir du nombre d'habitants.

     

    La population régionale

     

    Là encore les chiffres font apparaître un déséquilibre. Par exemple, la Corse et le Limousin sont des régions regroupant chacun moins d'1 million d'habitants alors que l'Ile de France a plus de 11,5 millions d'habitants. Ce sont des déséquilibres assez révélateurs de déséquilibres économiques entre les régions et de la difficulté qu'il peut y avoir à combler les retards de développement de certaines régions.

     

     

     

    PARTIE II

    LES ORGANES LOCAUX

     

     

    L'existence d'organes locaux élus est une exigence constitutionnelle qui résulte de l'article 72 de la Constitution au terme duquel les collectivités s'administrent elles même par des organes élus.

     

     

     

    TITRE I

    L’ÉLECTION DES ORGANES LOCAUX

     

     

     

    Les élus locaux sont désignés dans le cadre d'un système représentatif car il est interdit de reconnaître à leur encontre un quelconque mandat impératif. Le mandat impératif est un mode de représentation politique selon lequel l'élu doit se conformer aux directives de ses électeurs lesquels peuvent le révoquer. Le mandat représentatif est général, libre et irrévocable. Le Conseil constitutionnel, le 6 mai 1998, a rappelé cette exigence en mentionnant l'article 27 de la Constitution interdisant tout mandat impératif. Le but est de conférer une certaine liberté des élus locaux vis-à-vis des électeurs.

    Chaque collectivité comprend un organe délibérant chargé de gérer la collectivité par des délibérations et un organe exécutif. Les organes délibérants sont élus au suffrage universel direct alors que les organes exécutifs sont élus au suffrage universel indirect parmi les membres de l’organe délibérant.

     

    Il faut préciser que les élections locales ne sont pas considérées comme de simples élections administratives, le Conseil constitutionnel les ayant qualifié d'élections politiques car elles servent à la désignation des membres du collège électoral des sénateurs, ces derniers étant les représentants du peuple français. En conséquence, elles sont soumises aux même règles constitutionnelles que les élections nationales, notamment concernant la condition de nationalité. C'est la raison que sont électeurs les nationaux français selon l'article 3 de la Constitution. C'est pour cela que le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions du traité de Maastricht octroyant un droit de vote pour les citoyens de l'Union pour les élections municipales. Pour permettre la ratification du traité, on a révisé la Constitution le 25 juin 1992 qui a donné l'article 88-3 ouvrant le droit de vote aux élections municipales aux citoyens de l'Union résidant en France. En revanche, ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint.

     

     

     

    CHAPITRE I

    L’ÉLECTION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS

     

     

    Ces organes sont nécessairement collégiaux. Ils exercent un mandat qui leur est acquis par l'élection, laquelle s'opère selon des modes de scrutin différents. Ces modes de scrutin ont été sensiblement remaniés par la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, municipaux et communaux. L'objectif est l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. C'est un objectif à valeur constitutionnelle. En conséquence, la loi étend l'obligation de parité aux assemblées délibérantes des conseils départementaux et des conseils municipaux des communes dès 1000 habitants.

     

    Cette loi du 17 mai 2013 sera applicable dès le prochain renouvellement des assemblées locales, donc 2014 pour les conseils municipaux et 2015 pour les conseils départementaux.

     

    SECTION 1. LE MANDAT

     

    Le mandat de ces assemblées est exercé pour une durée fixée à l'avance et il peut être interrompu pour diverses causes. Le législateur a en outre prévu le remplacement des membres des conseils locaux.

     

    La durée du mandat a été fixée à 6 ans pour la majorité des collectivités. Cette durée tient compte d'une part de la nécessité de donner à ces organes un temps suffisamment long pour suivre la gestion des affaires locales et mettre en œuvre leur programme électoral et d'autre part la nécessité d'assurer le renouvellement de ces organes avec une régularité qui permet l’expression de la démocratie locale.

     

    Pour les conseillers municipaux, la durée du mandat est inchangée depuis 1884 et elle est de 6 ans selon le code électoral. La même règle s'applique pour le conseil de Paris, Lyon et Marseille. C'est aussi le cas des conseils d’arrondissements de ces trois villes. Il doit y avoir un renouvellement total.

     

    Concernant les conseillers départementaux, la durée est de 6 ans depuis 1871. Ici, le renouvellement a d’abord été partiel pis il est devenu intégrale pour redevenir triennal en 1994 alors renouvellement de la moitié tous les 3 ans. La réforme de 2010 a mis fin au renouvellement triennal et rétablit le renouvellement intégrale qui sera la règle pour l'élection des futurs conseilles départementaux.

    Les conseils régionaux exercent aussi un mandat de 6 ans depuis 1985. Le renouvellement est intégral.

     

    Le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur est compétent pour modifier la durée des mandats des assemblées locales car il est aussi compétent pour fixer le régime électoral de chacun de ces assemblées.

     

    Ce mandat de 6 ans peut être interrompu. Les causes de cette interruption peuvent être diverses.

    L’interruption peut résulter de la dissolution des organes délibérants en raison d'un mauvais fonctionnement c'est-à-dire lorsque le fonctionnement se révèle impossible. La dissolution est prononcée par décret du Président de la République motivée en conseil des ministres. Il y a environ une dizaine de dissolution chaque année. Généralement, il y a dissolution pour défaut d’accord sur le budget primitif. Les dissolutions n'ont concerné que les conseils municipaux pour le moment. Lorsque la dissolution est prononcée, il faut procéder à de nouvelles élections dans les 2 mois suivants. Dans cet intervalle, dans les communes est constituée une délégation spéciale sous l'autorité du préfet chargée d'effectuer les actes de pure administration conservatoire et urgente. Dans les départements et les régions, de nouvelles élections doivent être organisées mais il n'y a pas de délégation spéciale. Les affaires courantes sont confiées à l'exécutif resté en place ici, dont les décisions sont néanmoins soumises à l'accord du préfet pour être exécutoire. 

    Il y a aussi le cas de la démission collective ou l'annulation de l'élection de tous les membres de l'organe délibération.

    Aussi, le siège peut devenir vacant en cas de décès, de démission volontaire ou prononcée d'office (ex : CE. 2012. Commune de Dourdans : validation de la démission d'office car le conseillers ne s'est pas présenté lors des actions électorales alors qu'il a été désigné assesseur d'un bureau de vote). La démission d'office est prononcée par le tribunal administratif à la demande du maire. Il peut y avoir aussi ne vacation pour incompatibilité ou le cumul des mandats. Les textes organisent alors les conditions de remplacement des membres des organes délibérants. Dans les communes, lorsque le nombre d'habitant est inférieur à 1000, les textes prévoient que le conseiller ne sont pas remplacés sauf si le conseil municipal a perdu le tiers de son effectif. Dans les communes de plus de 1000 habitants, le conseiller municipal est remplacé par son suivant de liste donc le premier des non élus inscrit dans la liste du conseiller manquant. Les règles sont un peu différentes pour les conseillers départementaux. Jusque 2007, l'application d'un scrutin uninominal empêchait le remplacement par un suivant de liste. Une loi du 31 janvier 2007 remédie à cela en prévoyant l'élection d'un remplacent en même temps que le titulaire, les deux devant être de sexe différent. La loi du 17 mai 2013 modifie le mode de scrutin des conseillers départementaux en prévoyant l'élection d'un binôme du candidat et parallèlement en prévoyant qu'en cas de démission d'office ou d'annulation de l'élection du binôme, doit être organisé une élection partielle dans les 3 mois. En dehors de ces cas, le siège vacant est occupé par le suppléant élu en même que le conseiller concerné. Concernant les conseillers régionaux, le code électoral a tout simplement prévu un mécanisme de remplacement par le suivant de liste.

     

    SECTION 2. LES MODES DE SCRUTIN

     

    Ces modes de scrutin varient d'une collectivité à l'autre pour tenir compte tout simplement de leur taille et de leurs particularités. On retrouve principalement deux modes de scrutin : le scrutin majoritaire qui favorise une majorité de gestion et la représentation proportionnelle qui permet une représentation des courants politiques et renforce en particulier la représentation de la minorité. Il peut aussi y avoir des scrutins mixtes combinant une représentation majoritaire avec une dose de proportionnel.

     

    SOUS SECTION 1. LES MODES DE SCRUTIN MUNICIPAUX

     

    La composition et le mode l'élection des conseils municipaux varient en fonction de la population de la commune. Chaque conseil municipal comprend de 7 à 69 conseillers municipaux selon l'importance de la population. Le nombre minimal de conseillers municipaux a été modifié par la loi du 17 mai 2013 puisqu'auparavant il était de 9. Ce chiffre figure dans un tableau annexé au code général des collectivités territoriales (L. 2101-2). Le Conseil d'Etat a précisé qu'on ne peut dépasser ces chiffres, ils sont donc impératifs.

     

    Le mode de scrutin varie également. La loi du 19 novembre 1982 avait fixé un seuil de différenciation à 3500 habitants. La loi du 17 mai 2013 a abaissé le seuil à 1000 habitants. Il a été calculé qu'avec cet abaissent 6700 communes allaient changer de mode de scrutin.

     

    Dans les communes de moins de 1000 habitants

     

    Les conseillers sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours avec panachage possible. C'est donc un scrutin de liste, liste qui peut être soit bloquée ou bien le panachage est autorisé. Si la liste est bloquée, les électeurs ne peuvent apporter de modification à la liste mais doivent voter en faveur d'une liste complète. Avec le panachage, les électeur peuvent apporter des modifications à la liste en faisant leur propre composition. Il est également fait une disposition dans le scrutin uninominal entre le vote simple qui oblige à respecter l'ordre des candidats sr la liste et le vote dit préférentiel qui permet de changer cet ordre.

     

    En principe, les candidats doivent faire une déclaration de candidature qui se fait juste avant le premier tour mais elle peut être faite avant le second tour pour les candidats qui ne se sont pas présentés au premier tour. Les listes n'ont donc pas à être complète.

     

    Dans tous les cas, le vite préférentiel et le panachage sont admis. Chaque électeur peut faire sa propre liste de candidats.

     

    Au premier tour, sont élis les listes ayant eu la majorité absolue des suffrages exprimées dès lors que cette majorité représente au moins le quart des électeurs inscrits. Si aucune liste ne la recueille, est organisé un-n second tour qui permet l'élection à la simple majorité relative. Entre e premier et le second tour, des modifications de listes sont possibles, comme les listes nouvelles.

     

     

     

     

    Dans les communes de plus de 1000 habitants

     

    Le dépôt de liste complète et bloqué est obligatoire avant chaque tour. Pour la composition des lites, le code électoral impose de tenir compte de la loi du 6 juin 2000 qui a rendu la parité obligatoire en application d'une disposition introduite dans la Constitution en 1999 et prévoyant que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. En conséquence, le code électoral impose que l'écart entre le nombre de candidats des deux sexes ne soit pas supérieur à 1 et que chaque liste sit composée alternativement d'un candidat de chaque sexe.

     

    Le scrutin est mixte dans ces communes. On parle également de scrutin proportionnel avec prime majoritaire. L'objectif est d'assurer un équilibre entre la nécessité d'assurer la cohésion de l'équipe gagnante par la prime majoritaire mais de permettre aussi la représentation de l’opposition avec une dose de proportionnel.

     

    Au premier tour, la liste qui obtient la majorité absolue des voix recueille la moitié des sièges arrondis à l'entier supérieur. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes, y compris celle arrivée en tête, à la représentation proportionnelle, dite à la plus forte moyenne. Toutefois, on ne tient pas compte des lites qui n'ont pas obtenu 5% des voix. Si aucune liste n'obtient la majorité absolue, est organisé un second tour réservé aux lites ayant recueillis plus de 10% des suffrages exprimés au premier tour. Les sièges sont répartis comme au premier tour.

     

    La loi du 17 mai 2013 prévoit que l'élection des conseillers municipaux servirait à partir de 2014 à désigner les membres des assemblées de certaines structures intercommunales. Cette loi change les modalités de cette élection. Dans la nouvelle disposition du code, il est dit que nul ne peut être conseiller communautaire si on est pas conseiller municipal.
    Dans les communes de moins de 1000 habitants, le système retenu est celui du mieux élu dans l'ordre du tableau. Dans les communes de plus de 1000 habitants, est prévu un système de fléchage à partir duquel les sièges de la commune au conseil communautaire sont répartis entre les listes selon les même règles que celles applicables pour l'élection des conseillers municipaux.

     

    Dans le cadre de Paris, Lyon et Marseille, les conseillers sont élus selon les règles applicables aux communes de plus de 1000 habitants. La différence est que les élections sont faites par secteurs.

     

    SOUS SECTION 2. LES MODES DE SCRUTIN DÉPARTEMENTAUX ET RÉGIONAUX

     

    Avant 2010, le département et la région étaient nettement distingués et les modes de scrutin différents. La réforme de 2010, en instituant le conseiller territorial, devait aboutir à l'organisation d'une élection unique. La loi du 17 mai 2013 supprime le conseiller territorial et modifie le mode de scrutin des élus du département que la loi désigne comme des conseillers départementaux.

     

    Avant la loi du 17 mai 2013, était prévu une élection sur ne circonscription appelée le canton, un conseiller général étant élu dans chaque canton. Le mode de scrutin était un mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours. En application de ce mode de scrutin, était élu au premier tour le candidat recueillant la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins le quart des électeurs inscrits. Si aucun candidat n'y parvenait, est organisé au second tour auquel ne pouvait participer que les candidats ayant au moins 10% des suffrages et le candidat ayant la majorité relative gagne. Ce mode de scrutin a été critiqué fortement car il ne permet pas la parité. D'où l'intervention de la loi du 17 mai 2013.

     

    Le nouvel article 191 du code électoral prévoit en effet qu'à l'avenir les électeurs de chaque canton élisent au conseil départementaux deux membres de sexe différent qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l’ordre alphabétique sur tout bulletin de vite imprimé pour l'élection. Chaque membre du binôme doit être associé à un suppléant du même sexe que lui. Le nom de ce suppléant doit figurer sur la déclaration de candidature conjointe que chaque binôme doit effectuer avant chaque tour.

     

    Au premier tour, est élu le binôme ayant la majorité absolue des suffrages exprimés. Au second tour, c'est la majorité relative sans prendre en compte le nombre d’inscrit et en cas d'égalité entre deux binômes c'est le binôme comportant le candidat le plus âgé qui gagne.

     

    La loi de 2013 prévoit aussi que le mandat des conseillers actuellement en place expirera tous en mars 2015. Une fois les élections achevées, chaque membre du binôme devient indépendant.

     

    Concernant les élections des conseillers régionaux, une loi du 10 juillet 1985 avait fixé cela en retenant une formule de représentation proportionnelle à un tour avec un scrutin de liste sans panachage ni vote préférentiel. Ce mode de scrutin a été remis en case car il ne dégageait pas de majorité claire par une loi du 19 janvier 1999 qui opte pour un mode de scrutin inspiré de celui des communes de 3500 habitants et plus. La loi de 1999 a retenu la région comme circonscription pour favoriser l'identité régionale et une loi de 2003 est revenue sur ce choix en mettant en place des sections départementales.

     

    SECTION 3. LES INÉLIGIBILITÉS ET INCOMPATIBILITÉS

     

    Elles sont assez nombreuses et étroitement encadrées par le code électoral. Leur raison d'être est la protection de l'élu, l'indépendance de l'électeur et l'égalité des candidats devant le scrutin.

     

    Les inéligibilités empêchent l'élection et donc rendent impossible la présentation d'une candidature ou rendent impossible la validation de cette élection. Quant à l’incompatibilité, elle n'empêche pas l'élection mais oblige l'élu de faire un choix entre l'exercice de son mandat et d'exercice d'une autre activité. Le cumul des mandats est li aussi réglementé.

     

    SOUS SECTION 1. LES INÉLIGIBILITÉS

     

    Les élections locales étant politiques, sont alors électeurs et donc éligibles les citoyens français majeurs des deux sexes et n'ayant pas été privés de leurs droits civils et politiques. Il existe en conséquence trois causes générales d'inéligibilité :

    - l'absence de majorité

    - le défaut de nationalité française, avec l'exception pour l'élection des conseillers municipaux

    - la privation du droit d'éligibilité

     

    A côté de ces causes générales d’inéligibilité il existe des causes spéciales qui sont soit propres aux élections locales soit qi ont pour finalité de faire respecter la libre administration soit qui sont le résultat de sanctions. Il s'agit généralement des causes liées à l'existence d'un lien avec la collectivité où le candidat souhaite se voir élire. Ce lien peut résulter de la domiciliation ou de l'inscription au rôle d'une des contributions indirectes au 1er janvier de l'année de l'élection. Le code électoral prévoit que ¼ au plus des membres du conseil municipal peuvent ne pas être domiciliés dans la commune. Le Conseil d'Etat a développé une jurisprudence sur les conseillers forains c'est-à-dire ceux qui ne résident pas habituellement dans la commune. Par exemple, est considéré comme un forain l'élu possédant une résidence mais qui ne l'occupe pas de façon effective pendant la majeure partie de l'année.

     

    Il y a aussi des inéligibilités ayant pour but de faire respecter le principe de libre administration des collectivités. C'est le cas par exemple de celles touchant les fonctionnaires de l'Etat ou d'une collectivité territoriale qui exercent donc des fonctions sur le territoire de la collectivité où ils souhaitent être candidat. Ainsi, les sous préfets ne peuvent être candidats dans les collectivités où ils exercent leurs fonctions. Il y a aussi des inéligibilités qui sont le résultat de sanctions, c'est le cas de l'absence de dépôt de compte de compagne.

     

     

     

    SOUS SECTION 2. LES INCOMPATIBILITÉS

     

    Ces incompatibilités sont assez nombreuses et varient d'une collectivité à l'autre. Elles concernent en substance, dans le ressort territorial de leurs activités, les titulaires de certaines fonctions publiques. Cela peut être par exemple les militaires de carrières, les inspecteurs de police, les architectes départementaux, les employés de bureau de préfecture,...

     

    SOUS SECTION 3. LES RÈGLES RELATIVES AU CUMUL DES MANDATS ÉLECTIFS

     

    Ces règles ont été posées pour l'essentiel par une loi organique du 5 avril 2000. On a un régime concernant les parlementaires nationaux et n autre régime concernant les élus locaux ou ceux exerçant des fonctions exécutives locales. Ce régime est celui qui prévaut encore aujourd'hui. Actuellement, est discuté au Parlement un projet de loi interdisant le cumul des mandats, en particulier les fonctions de parlementaires européens et les fonctions d'exécutifs nationaux.

     

    Ce qui ressort de cette réglementation est que le système électoral français ne retient pas un principe général de non cumul des mandats qui soit particulièrement stricte. Ainsi, la moitié des élus nationaux remplissent également un mandat local. Il convient néanmoins de distinguer entre les cumuls horizontaux et les cumuls verticaux. Les premiers sont interdits alors que les seconds sont limités. Un cumul de mandat horizontal permettrait d'être membre de plusieurs assemblées locales de mêmes niveaux. Cela est interdit en France puis de nombreuses années. L'interdiction de cumul ne s'applique pas pour les conseils généraux élus a conseil de Paris. Le cumul de mandat vertical attrait au cumul de mandats de niveaux différents. Ce cumul vertical a été longtemps possible en France mais il a été restreint a fil du temps avec le phénomène d'accroissement des taches des élus locaux.

     

    Concernant les parlementaires, nationaux et européens, le code électoral leur donne la possibilité de cumuler avec un seul autre mandat local figurant sur une liste comprise dans le code électoral. Dans cette liste, il y a un mandat de conseiller régional, un mandat de conseiller général, un mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse, un mandat de conseiller de Paris et un mandat de conseiller municipal d'une commune d'au moins 3500 habitants.

     

    S'agissant des élus autres que les parlementaires, ceci peuvent cumuler deux mandat locaux dont celui de conseiller municipal quelque soit la traille de la commune. En revanche, il y a une impossibilité d'assurer les fonctions d’exécutif de deux collectivités territoriales à la fois.

     

    Jusque récemment, ces règles ne concernait pas les établissement publics de coopération intercommunale. La loi de 2010 ne les a pas concerné non plus. Cela a changé avec la loi du 17 mai 2013 qui étend aux conseillers communautaires la réglementation en matière de cumul des mandats.

     

    En cas de cumul, l'élu concerné doit démissionner d'un des mandats qu'il exerçait antérieurement dans un lai de 30 jours.

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    L’ÉLECTION DES ORGANES EXÉCUTIFS

     

     

     

    Il existe trois grands principes qui commandent le statut des exécutifs locaux :

    Ces exécutifs émanent exclusivement de l'assemblée délibérante.

    Sauf exception, les autorités exécutives constituent des organes uniques, ce qui n'empêche pas qu'elles peuvent être assistées et la possibilité de procéder à des délégations de compétences. Il faut se méfier du terme de municipalité qui désigne le maire et ses adjoints et non la commune au sens large.

    Depuis la loi du 2 mars 1982, les exécutifs locaux sont des élus mais ils ne sont pas élus au suffrage universel direct. Ils sont désignés par les assemblées délibérantes parmi les membres de celle ci.

     

    SECTION 1. L’ÉLECTION DU MAIRE ET DE SES ADJOINTS

     

    Au terme du code général des collectivités territoriales, l'article L. 2122-1 dit qu'il y a dans chaque commune un maire et un ou plusieurs adjoints élus par les membres du conseil municipal. L'exécutif communal est donc formé du maire et de ses adjoints qi forment ensemble ce qu'on appelle la municipalité, terme souvent employé à tord pour désigner la commune. Le nombre des adjoints est fixé librement par le conseil municipal sans pouvoir être inférieur à 1 ni excéder 30% de son effectif global légal.

     

    SOUS SECTION 1. L’ÉLECTION DU MAIRE

     

    Le maire est élu par le conseil municipal parmi ses membres et pour une durée identique à celle des conseillers municipaux. Il s’agit donc d'une élection au suffrage universel indirect.

     

    Il n'existe pas de délai pour procéder à l'élection du maire ne fois l'élection des conseillers passée. Mais, en pratique, compte tenu des difficultés de l'absence d'un maire, il doit y être procédé dans un délai raisonnable selon le juge. En règle générale, cette élection a lieu au début de la première séance du conseil municipal alors présidé par le doyen d'âge sur convocation mentionnant spécialement l'élection à laquelle il doit être procédé.

     

    Cette élection se fait au scrutin secret à la majorité absolue des suffrages exprimés aux deux premiers tours et au besoin à la majorité relative au troisième tour. En cas d'égalité, c'est le plus ancien des candidats qui est proclamé élu. Tous les conseillers municipaux ne peuvent pas prétendre à être maire car pour pouvoir être élu, il faut être majeur et avoir la nationalité française. Par ailleurs, certains agents d’administration ne peuvent pas non plus exercer ces fonctions. Parmi ces agents, il y a en particulier ceux qui ont a connaître de la compatibilité communale de l'assiette du recouvrement ou du contrôle de tous impôts et taxes.

     

    Le nombre de mandat de maire n'est pas limité. Il est donc indéfiniment rééligible. Toutefois, les textes prévoient que la fonction de maire est incompatible avec celle de président de conseil départemental ou régional. Si un maire en exercice est placé dans une telle situation d'incompatibilité, le CGCT prévoit qu'il doit cesser ses fonctions de maire.

     

    SOUS SECTION 2. L’ÉLECTION DES ADJOINTS

     

    Les adjoints sont élus parmi les membres du conseil municipal selon un mode d'élection qui diffère, depuis la loi du 31 janvier 2007 relative à l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions politiques, selon la taille de la ville la loi du 17 mai 2013 ayant modifié le seuil du changement du mode d'élection.

     

    Dans les communes de moins de 1000 habitants, l'élection se fait selon le même mode que celui du maire étant précisé qu'un scrutin est organisé pour chaque poste à pourvoir et que chaque bulletin ne comporte qu'un nom. Dans les villes de 1000 habitants et plus, les adjoints sont élus au scrutin de liste à la majorité absolue sans panachage ni vote préférentiel en respectant une parité alternée entre hommes et femmes. L'ordre du tableau des adjoints est donc déterminé par l'ordre de l'élection. Là aussi, si aucune liste n'a obtenu la majorité absolue après deux tours, il est procédé à un troisième tour au cours duquel est élu la liste ayant recueilli la majorité relative. En cas d'inégalité, c'est la liste dont les candidats présentant la moyenne d'âge la plus élevée qui est élue.

     

    Là encore, les textes ne déterminent pas le moment de l'élection des adjoints mais en pratique et pour des raisons de bon sens, ils sont élus au cours de la même séance que celle procédant à l'élection du maire et juste après cette sélection.

     

    Le mandat des adjoints est lui aussi le même pour sa durée que celui des conseillers municipaux. La durée de ce mandat est liée à celle du maire ce qui signifie que si le mandat du maire prend fin avant le terme d conseil municipal, le mandat des adjoints est lui aussi considéré comme achevé. Ce système est censé renforcer la cohésion municipale.

     

    SECTION 2. L’ÉLECTION DES ORGANES EXÉCUTIFS DU DÉPARTEMENT ET DE LA RÉGION

     

    Dans les deux cas, l’exécutif comprend un président qui est généralement assisté de vices présidents et d'un bureau. Il faut néanmoins mentionner l'existence au sein de chacune de ces collectivités ce qu'on appelle une commission permanente qi est en quelque sorte l'auxiliaire de l'exécutif. Cette commission permanente est un organe élu par le conseil départemental ou régional.

     

    SOUS SECTION 1. L’ÉLECTION DE L’EXÉCUTIF DÉPARTEMENTAL

     

    Avec la loi du 17 mai 2013, les modalités de l’élection du président, de la commission permanente et des vices présidents sont désormais quasiment identiques à celles prévues pour l'exécutif régional.

     

    Avant 2013, le président était élu par le conseil en son sein à la suite de chaque renouvellement triennal de l'assemblée. Désormais, l'élection du président du conseil départemental aura lieu tous les 6 ans en raison du renouvellement intégral de l'assemblée. Cette augmentation de durée du mandat a pour objet de montrer le poids de l’exécutif face au maires des grandes villes. Les modalités de l'élection du président sont les même que celles du maire.

    Chaque conseiller fait acte de candidature, cette candidature n'étant pas obligatoire pour chaque tour. Un quorum est exigé avant de procéder à l'élection, le CGCT imposant que les 2/3 des membres du conseil départemental soient présents. Si cette condition n'est pas remplie, la réunion se déroule de plein droit 3 jours plus tard et sans condition de quorum. Le mandat de président du conseil départemental peut être indéfiniment renouvelé mais comme pour le maire il y a des règles d'incompatibilité.

     

    Aussitôt après l'élection du président, le conseil départemental fixe le nombre de vices présidents et des autres membres de la commission permanente. Les textes prévoient que la commission permanente est composée du président du conseil départemental, de 4 à 15 vices présidents et éventuellement un ou plusieurs autres membres. Ces autres membres hors le président sont élus par le conseil départemental au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sans panachage ni vote préférentiel.

     

    Une fois les membres de la commission permanenta choisis, on élit les vices présidents au scrutin de liste à la majorité absolue sans panachage ni vote préférentiel, changement apporté par la loi du 17 mai 2013.

     

    Dans le département, il existe aussi un bureau qui n'est pas un organe élu du département mais un organe qui au terme des textes est constitué du président du conseil départemental ainsi que des membres de la commission permanente qui ont reçu délégation de compétence.

     

    SOUS SECTION 2. L’ÉLECTION DE L’EXÉCUTIF RÉGIONAL

     

    Il est constitué lui aussi d'une équipe qui réunit autour du président du conseil régional les vices présidents et le bureau du conseil régional ainsi que la commission permanente et les vices présidents. Au sein de cette collectivité, la parité entre hommes et femmes a été introduite dès 2003.

     

    Pour l'essentiel, les règles concernant l'élection du président du conseil régional sont les même que l'élection du président du conseil départemental. Le mandat du président est un mandat de 6 ans qui est reconductible indéfiniment avec la même réserve formée par les incompatibilités. En revanche, il y a une particularité qui a été introduite par une loi du 7 mars 1998 et qi prévoit que tout candidat à la présidence du conseil régional doit remettre aux membres du conseil avant chaque tour de scrutin une déclaration écrite présentant son programme.

     

    La commission permanente et les vices président sont eux aussi désignés selon les même modalités que dans le département.

     

    Il existe aussi également un bureau ainsi, comme au niveau départemental.

     

    Dans certaines régions, ont été mises en place ce qu'on appelle un directoire qui réunit les principaux responsables politiques de la majorité régionale. Mais, il s'agit alors d'une structure politique et non pas d'une institution administrative.

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL LOCAL

     

     

     

    Ce contentieux des élections locales est considéré comme un contentieux administratif et il est donc confié au juge administratif. Il relève en première instance des tribunaux administratifs pour les élections municipales et cantonales tandis qu'il est confié directement en première instance au Conseil d'Etat pour les élections régionales. La compétence d'appel pour les élections municipales et cantonales ne relève pas des cours administratives d'appel mais du Conseil d'Etat. Les contestations électorales doivent être formulées par écrit au procès verbal de l'élection ou bien adressées au juge électoral par tout intéressé ou tout candidat dans les 5 jours suivant les élections, et dans les 10 jours concernant l'élection régionale. Le préfet peut lui aussi contester ces élections locales, il bénéficie quant à lui d'un délai de 15 jours pour se faire. Le juge administratif a un délai bref pour se prononcer. Le tribunal administratif doit statuer dans un délai de 3 mois sinon il est dessaisi. Le délai d'appel est que d'un mois alors qu'il est de deux mois dans le droit commun.

     

    Ce contentieux électoral local est un contentieux de ce qu'on appelle de pleine juridiction. Le juge peut annuler l'élection mais aussi rectifier ou inverser les résultats. Dans les communes, l’inversion des résultats entraine la fin de plein droit du mandat du maire et de ses adjoints.

    Le juge veille à vérifie que les inégalités éventuelles ont vraiment exercé une influence sur les électeurs avant d'annuler ces élections.

     

     

     

     

     

    TITRE II

    LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX

     

     

     

    Le nombre d'élus locaux est important en France car ils sont 525 000. Ces élus locaux sont pour l'essentiel des conseillers municipaux (519 000). Curieusement, il a fallu attendre une loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux pour voir enfin se dessiner un vrai statut des élus locaux, statut qui a été renforcé et complété par diverses lois sur la parité par exemple, le cumul des mandats, la démocratie de proximité, la transparence de la vie publique. Le 11 octobre 2013, une nouvelle loi a été promulguée concernant la transparence de la vie publique.

     

    Par statut des élus locaux, on entend généralement l'ensemble des droits et obligations des élus locaux pendant l'exercice de leur mandat et dans leurs activités professionnelles dans la mesure où elles peuvent être affectées par le mandat.

     

    Cet ensemble de disposition concerne quatre grands aspects : dispositions relatives à la situation patrimoniale et financière des élus locaux, ensemble des droits et obligations des élus au cors de l'exercice de leur mandat, protection juridique et social de ces élus et avantages dont ils peuvent bénéficier à l'issue de leur mandat.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LA SITUATION PATRIMONIALE ET FINANCIÈRE DES ÉLUS LOCAUX

     

     

     

    Elle concerne les mesures de contrôle du patrimoine et la prévention des conflits et intérêts que les dispositions relatives à l’indemnisation des mandats locaux.

     

    SECTION 1. LES MESURES DE CONTRÔLE DU PATRIMOINE ET LA PRÉVENTION DES CONFLITS ET INTÉRÊTS

     

    Il y avait une première loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique modifiée en 1995 et 1996 qui avait déjà soumis des élus locaux à une obligation de déclaration de leur patrimoine. Ce dispositif a été enrichi et complété à la suite de l'affaire Cahuzac par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique adoptée après une déclaration de conformité partielle du Conseil constitutionnel le 9 octobre 2013.

     

    L'article 1 impose à ces personnes chargées d'une mission de service public et d'un mandat exécutif local d'exercer leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et de veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêt. A cette fin, la loi étend le dispositif de déclaration du patrimoine et contraint également les élus concernés au dépôt d'une nouvelle déclaration, une déclaration d'intérêt.

     

    La mise en œuvre de ce nouveau dispositif repose en grande partie sur une nouvelle autorité administrative indépendante appelée la haute autorité pour la transparence de la vie publique qui remplace la commission pour la transparence financière de la vie politique. Cette haute autorité prévue à l'article 19 de la loi est présidée par une personnalité nommée en conseil des ministres après avis du Parlement et comprend également deux conseillers d'Etat, deux conseillers à la Cour de cassation et deux conseillers à la Cour des comptes. Les missions de cette haute autorité reprend celles de l'autre commission mais inclues également la mission de vérifier la situation des personnes soumises aux obligations de déclaration et à cette fin le pouvoir de solliciter des personnes soumises à son contrôle des explications et entendre toute personne.

     

    Sont concernés les exécutifs des plus grandes collectivités et certains membres de leur assemblée. La liste totale intégrale des élus locaux concernés figure à l'article 11 de la loi. Il y a les exécutifs locaux, président de conseil régional, président de conseil général, maire des communes de plus de 20 000 habitants et certains président d'EPCI. Sont également concernés certains membres des assemblées locales et donc les conseillers régionaux, les conseillers généraux et futurs départementaux, les adjoints au maire des communes de plus de 100 000 habitants et les vices présidents des EPCI de plus de 100 000 habitants lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature.

     

    Ces élus doivent donc adresser à la haute autorité de la transparence de la vie publique dans les deux mois suivant leur prise de fonction une déclaration exhaustive, exacte et sincère de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêt. Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 octobre a déclaré que ces obligations de dépôt après d'une AAI est justifié par un motif d'intérêt général. La mise en œuvre de ces déclarations a été considéré sous certains aspects, notamment s'agissant du contenu de ces déclarations, comme inadéquats et disproportionnés à l'objectif poursuivi au regard des atteintes apportées à la vie privée.

     

    S'agissant de la déclaration de situation patrimoniale, selon l'article 4 de la loi, celle ci porte sur la totalité des biens propres et le cas échéant ceux de la communauté ou encore les biens indivis. L'article 4 dresse une liste précise des éléments qui doivent y figurer. Un décret d'application devra intervenir. Il y a donc des immeubles battis et non battis, les assurances vies, les comptes bancaires courants et épargnes, les biens mobiliers divers, les véhicules terrestres à moteur, les bateaux et avions, les fonds de commerce ou de clientèle et les charges et offices, les biens mobiliers, immobiliers et comptes détenus à l'étranger, le passif. A chaque fois, pour chacun de ces types de biens, il faut préciser si ce sont des biens propres, des biens de la communauté ou des biens détenus en indivision. La déclaration doit aussi être faite en fin de mandat, dans l’objectif de comparer.

     

    S'agissant de la déclaration d'intérêts, la loi définit le conflit d'intérêts car l’objectif de la déclaration et de le faire cesser. L'article 2 le définit comme touts situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraitre influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction.

    L'article 4. III définit le contenu. Il s'agit des activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination et au cours des 5 dernières années. Figurent également les activités de consultation. Doivent aussi être mentionnées les participations aux organes de dirigeant d'un organisme public ou privé ou d'une société. On mentionne aussi es participations financières direct dans le capital d'une société à la date de la nomination. Figurent aussi les activités professionnelles exercées à la date de la nomination du conjoint, du concubin, du partenaire de PACS. La loi avait aussi prévu pour les parents et les enfants mais le Conseil constitutionnel a censuré pour atteinte à la vie privée. On retrouve aussi les fonctions bénévoles susceptibles de faire naitre un conflit d'intérêt. On retrouve également les fonctions et mandats électifs.

     

    Ne fois ces déclarations reçues, la haute autorité transmet à l'administration fiscale la déclaration de la situation patrimoniale. L'administration fiscale transmet à la faute autorité dans les 15 jours tous les éléments d'appréciée exhaustivité, l’exactitude et la sincérité de la déclaration. Une fois cela reçu, et dans les trois mois, la haute autorité rend publiques ces déclarations. Seuls les électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent les consulter. La haute autorité peut donner des appréciations utiles dans les déclarations après que l'intéressé ait présenter ses observations. Un certain nombre d'élément de ces déclarations peut être rendu public, il s'agit principalement du nom et des adresses.

     

    Si on ne respecte pas ces obligations ou si on les respecte mal, la haute autorité peut être saisie par le Premier ministre, le président de l'Assemblée Nationale o le Président du Sénat ou par les présidents des associations agrées luttant contre la corruption ou même la haute autorité peut s'auto saisir. Elle peut enjoindre aux personnes concernées de mettre fin notamment aux situations de conflits d'intérêts qu'elle aura pou relever. Des sanctions sont prévues à l'article 26 de la loi, en particulier pénales puisque l'absence de déclaration ou une déclaration mensongère ou inexacte expose son auteur à une peine de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende. En outre, le non respect des obligations prévues par la loi peut entrainer le prononcé d'une peine d'inéligibilité pour une durée qui peut aller jusqu'à 10 années.

     

    Les données ont tendance à être actualisées. En cas de changement important, l'élu concerné est tenu d'en avertir la haute autorité.

     

    SECTION 2. LA QUESTION DE L’INDEMNISATION DES ÉLUS LOCAUX

     

    Par principe, selon le CGCT, les fonctions électives locales sont exercées à titre gratuit. Le code prévoit toute fois deux types d'indemnités qui sont d'une part le remboursement et la couverture des frais et d'autre part les indemnités de fonctions. Aussi, on considère aujourd’hui que le principe de gratuité signifie tout simplement que les indemnités et remboursements de frais sont strictement limités à ce que précisent les dispositions législatives et réglementaires.

     

    Cette indemnisation doit en tout état de cause être décidée par l'assemblée délibérante. Le texte mentionne bien des indemnités et des remboursements de frais. Toutefois, l'évolution des fonctions conduit à réduire cette distinction entre traitements et indemnités. Ainsi, dans le sans d'une rémunération, on relèvera que les indemnités ou remboursements de frais ne peuvent être attribués que s'ils correspondent à l'exercice effectif de ces fonctions par l'élu. Dans le même sens, fiscalement, les élus peuvent renoncer à la retenue à la source et opter pour une imposition a même titre que les traitements et salaires.

     

    La première exception correspond au remboursement de frais occasionnés par le mandat. Par exemple, on pet rembourser les frais de déplacement à condition que ce soit prévu par l'assemblée délibérante de la collectivité. Aussi, on peut rembourser les frais nécessités par l'exécution de mandats spéciaux présentant un intérêt général pour les affaires de la collectivité. Le mandat spécial peut être définit comme toutes les missions accomplies par un élu avec l'autorisation de l'assemblée délibérante dans l'intérêt des affaires de la collectivité, à l'exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu d'une obligation résultant de dispositions législatives ou réglementaires. Au titre de ces frais, peuvent être remboursés les frais de séjour, les frais de transports mais aussi les frais de garde ou d’assistance des personnes âgées ou handicapées. Peuvent aussi être remboursés les frais de transport et de séjour qui sont engagés par l'élu pour se rendre à des réunions où il représente la collectivité. Certains frais ne peuvent être remboursés qu'à certains élus. Par exemple, uniquement le maire peut percevoir des indemnités pour frais de représentation. Egalement, s'agissant des conseillers départementaux et régionaux, peuvent leur être alloués un logement de fonction dès lors que lezur résidence personnelle se situe hors de l'agglomération comprenant la commune chef lieu du département ou de la région ou si la collectivité ne dispose pas d'un tel logement se voir accorder une indemnité de séjour. Depuis une loi du 19 mars 2005, les conseillers des différentes collectivités atteintes d'un handicap ont le droit au remboursement des frais spécifiques de déplacement, d'accompagnement et d'aide technique.

     

    La loi ne prévoit pas que le remboursement des frais occasionnés par le mandat mais aussi la possibilité d'une indemnité de fonction qui est presque un petit salaire en tant qu'élu. Sels certains élus peuvent en bénéficier : maires, adjoints au maire, conseillers municipaux des villes de plus de 100 000 habitants, conseillers départementaux, conseillers régionaux et des présidents et vices présidents des EPCI à fiscalité propre. Ces indemnités de fonction sont votées par l'assemblée délibérante dans les trois mois suivant son renouvellement en fonction d'un montant maximal qui est calculé par référence aux traitements correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. Par exemple, dans les communes de moins de 1000 habitants, on applique un taux maximum et dans les communes de plus de 200 00 habitants, le montant équivaut à un salaire de fonctionnaire. Il reste qu'en tout état de cause ces indemnités de fonction doivent être liées à l'exercice effectif des fonctions par les élus concernés. En cas de cumul des mandats électoraux, le montant total de l'indemnité perçue pour l'ensemble des fonctions ne peut dépasser à une fois et demi le montant de l'indemnité parlementaire.

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LES DROITS ET OBLIGATIONS DES ÉLUS

    PENDANT L’EXERCICE DE LEUR MANDAT

     

     

     

    SECTION 1. LE DROIT À LA FORMATION

     

    Ce droit est une innovation de la loi du 3 février 1992 qui met fin à une sorte de présomption de compétence des élus locaux du seul fait de l'élection. Dans cette loi, chaque élu avait le droit au cours de son mandat à 6 jours de formation, dispensés gratuitement par un organisme agréé dans un domaine du choix de l'élu mais en lien avec les fonctions exercées.

    La loi du 27 février 2002 a allongé la durée de la formation à 18 jours par mandat. Le contenu de la formation est définit à deux niveaux.

    Il est définit tout d'abord par un conseil national des élus locaux qui en fixe les grandes orientations. Il donne aussi un avis sur les demandes d'agrément déposées par les organismes désireux de dispenser une telle formation, les agréments étant délivrés par le ministre de l'intérieur. Ce conseil national est par ailleurs chargé de rédiger un rapport d'activité au moins tous les deux ans qui doit retracer les principaux axes de la politique de la formation des élus locaux et qui doit comporter des propositions et des recommandations.

    Il est définit ensuite dans les assemblées locales dans les trois mois suivants le renouvellement par une délibération comportant notamment un tableau récapitulatif.

     

    La prise en charge de la formation figure dans les dépenses obligatoires des collectivités territoriales. On a prévu dans le texte la possibilité de compenser la perte de revenue liée à cette formation. Le grand débat aujourd’hui porte sur l’utilisation que font les élus de ce droit à la formation. En pratique, il y a assez peu d'élus utilisant ce droit à la formation.

     

    SECTION 2. LA DISPONIBILITÉ DES ÉLUX LOCAUX

     

    C'est également la loi de 1992 et elle a pour but de permettre les élus de mieux concilier leur vie professionnelle avec l'exercice de leur mandat. Deux grands mécanismes ont été prévus par les textes :

    des mécanismes qui donnent droit au salarié à s'absenter de leur travail

    des mécanismes permettant au salarié se suspendre leur contrat de travail ou aux fonctionnaire de pouvoir être mis en détachement

     

    Concernant le premier mécanisme, le CGCT prévoit effectivement que les conseillers des différentes collectivités bénéficient d'autorisations d'absence pour pouvoir assister aux séances plénières, aux réunions dans lesquelles il représente la collectivité,... C'est un droit du salarié auquel l'employeur ne peut faire obstacle mais il peut choisir de ne pas rémunérer ce temps d'absence.

     

    Concernant le second mécanisme, la loi prévoit pour certains élus seulement un crédit d'heure trimestriel destiné à compenser l'exercice de certains mandats. Cela concerne tous les élus sauf les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitant. Ce créditeur varie en fonction de la taille de collectivité et de l'élu en respectant un plafond légal. Ils ne sont pas rémunérés par l'employeur mais comme les autorisations d'absence ils peuvent donner lieu à compensation en particulier pour les élus n'ayant pas d’indemnité de fonction dans la limite de 72 heures par élu et par an et pour un montant maximal d'une fois et demi la valeur horaire du SMIC.

     

    En tout état de cause, le temps total d'absence ne peut dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année civile. Mais, pour ne pas qu'il pénalise les élus, il est assimilé à une durée de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés et d'une manière générale pour tous les droits résultant d'une ancienneté.

     

    Il y a des mécanismes qui permettent à certains élus locaux de suspendre leur activité professionnelle pendant l'exercice de leur mandat. Ces mécanismes sont prévus à l'article L. 2123-9 du CGCT. Il prévoit la possibilité pour certains élus de demander la suspension de leur contrat de travail pendant toute la durée du mandat. Des dispositions similaires sont prévues pour les fonctionnaires qui peuvent être placés à leur demande en position de détachement. Ces dispositions concernent plus particulièrement les maires, les adjoints des communes de plus de 20 000 habitants, les présidents des conseils départemental et régional et les vices président de ces conseils dès lors que ces vices présidents ont reçu des délégations.

     

    SECTION 3. LE DROIT À L’INFORMATION ET À LA LIBRE EXPRESSION

     

    La jurisprudence administrative a très tôt reconnu aux élus locaux un droit à l'information sur les affaires de la collectivité faisant l'objet d'une délibération. Dans le prolongement de cette jurisprudence, des lois de 1992 et 2002 ont consacré ce droit à l'information qu'elles ont complété d'un droit à la libre expression. Ces droits peuvent être reconnus comme des droits fondamentaux de la démocratie locale dès lors qu'ils garantissent aux élus une liberté suffisante pour permettre le fonctionnement du système représentatif sur lequel repose la décentralisation. En conséquence, le juge administratif admet que l'on pisse invoquer la méconnaissance de ces droits dans le cadre de la procédure de référé liberté, cette méconnaissance entrainant l'illégalité des décisions adoptées par l'assemblée délibérante.

     

    SOUS SECTION 1. LE DROIT À L’INFORMATION

     

    S'agissant du droit à l'information, ce droit vise à garantir que les élus sont suffisamment informés sur les questions devant faire l'objet d'une délibération et qu'ils voteront donc en pleine connaissance de cause. Ce droit repose ainsi en grande partie sur l'obligation de communiquer en temps utile les documents à délibérer. Cette information dit intervenir avant la délibération d'une part et dans un délai suffisant pour permettre le temps de la réflexion. D'autre part, cette communication doit être suffisante ce qui signifie qu'il ne s'agit pas seulement de transmettre le projet de délibération mais qu'il convient également de communiquer l'ensemble des documents préparatoires ainsi qu'un rapport de synthèse des questions qui seront traitées. Il s'agit ici d'une formalité substantielle qui ne peut être remplacé par la possibilité de consulter sur place les documents relatifs à l'ordre du jour.

     

    Outre cette transmission obligatoire, les élus disposent du pouvoir de demander à l'exécutif toute information ou tout document qu'ils estiment nécessaires à l'accomplissement de leur mission.

     

    Pour faciliter cette information, depuis une loi du 13 août 2004, l'assemblée délibérante peut mettre à la disponibilité de ses élus et à titre individuel les moyens informatiques et de communication nécessaires.

     

    Dans les départements et régions, le président doit présenter chaque année un rapport spécial qui porte sur la situation de la collectivité et des organismes qui en découlent. A ce titre, ce rapport doit préciser l'état d’exécution des délibérations du conseil mais également la situation financière de la collectivité.

     

    SOUS SECTION 2. LE DROIT À LA LIBRE EXPRESSION

     

    C'est un droit qui trouve à s'exprimer aussi bien au cours des délibérations des assemblées qu'en dehors de celles ci.

     

    Lors des séances de l'assemblée délibérante, le droit à la libre expression sa manifeste principalement de deux manières. D'une part, est reconnu aux élus la possibilité de discuter lors des débats préalables à l'adoption d'une décision des affaires de la collectivité et de disposer à cette fin d'un temps de paroles suffisant. D'autre part, les élus ont également le droit de poser des questions orales. Ces questions peuvent porter aussi bien sur les affaires qui sont à l'ordre du jour que sur des questions non prévues dès lors qu'elles concernent la collectivité.

     

    En dehors des séances de l'assemblée délibérante, depuis la loi du 27 février 2002, dans les communes de plus de 3 500 habitants, dans les départements et régions, lorsqu'est diffusé un bulletin d’information générale, un espace dans ce bulletin doit être réservé à l'opposition selon des modalités définies dans le règlement intérieur. L'espace doit être suffisant. CAA Versailles. 2007 : on ne peut pas fonder la répartition de l'espace dans le bulletin sur le seul critère des résultats des élections car un tel mode de répartition ne permet pas de prendre en compte les évolutions pouvant intervenir au cours du mandat.

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LA PROTECTION SOCIALE ET JURIDIQUE DES ÉLUS LOCAUX

     

     

     

    La loi de 1992 a en premier lieu prévu une protection sociale renforcée par la loi du 27 février 2002. Elle vise d'une part les élus ne bénéficiant pas d'un régime de sécurité sociale pour avoir interrompu leur activité professionnelle. Ces élus sont affiliés au régime général. Cette protection sociale vise d'autre part les élus qui n'ont pas interrompu toute activité professionnelle mais qui ne peuvent exercer leurs fonctions pour cause de maladie, maternité ou d'accident. Ces élus perçoivent une indemnité au plus égal à la différence entre leur indemnité de fonction et les indemnités journalières versées par leur régime de protection sociale.

     

    Cette protection sociale se double d'une garantie civile. Le CGCT dispose en effet que les communes sont responsables des dommages résultant des accidents subis par les maires et les adjoints dans l'exercice de leur fonction et par les conseillers municipaux victimes d'accidents lors de séances du conseil municipal ou de réunion d'une commission au sein desquels ils représentent la collectivité. Les mêmes dispositions ont été étendues aux conseillers départementaux et régionaux. Cette garantie civile est détachée de la notion de faute. Elle est donc mise en oeuvre dès lors qu'elle présente un lien avec l'exercice de la fonction.

     

    En troisième lieu et à la suite d'un certain nombre d'affaires dans lesquelles des élus ont été conduit dans le juge et surtout le juge pénal, ces élus ont souhaité bénéficier d'une protection contre des infractions non intentionnelles commises pendant l'exercice de leur mandat. Il a été donné satisfaction à cette demande par une loi du 13 mai 1996 modifiée par une loi du 10 juillet 2000. Ces lois assouplissent le régime de responsabilité des élus pour les fautes non intentionnelles seulement par dérogation à l'article L. 123-3 du code pénal. Concernant les élus, la responsabilité est engagées qu’en cas de diligences anormales. Il incombe à l'accusation la preuve que l'élu n'a pas accompli les diligences normales. De plus, la loi de 2000 oblige à garantir le maire de la poursuite pénale engagée contre lui. La commune doit donc prendre en charge les frais de procédures.

    Ce mécanisme de responsabilité pénale assouplie ne vaut que pour les infractions non intentionnelles liées à l'exercice des fonctions de l'élu. L'élu reste donc responsable des crimes et délits commis intentionnellement dans l'exercice de ses fonctions.

     

     

     

     

     

    CHAPITRE IV

    LES GARANTIES ET AVANTAGES DES ÉLUS LOCAUX

    À L’ISSUE DU MANDAT

     

     

     

     

    Ces garanties et avantages consistent d'une part dans des droits qui sont reconnus à la reprise d'une activité professionnelle et d’autre part dans le régime de retraite prévu par le CGCT.

     

    SECTION 1. LES DROITS À LA REPRISE D’UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

     

    Ces droits constituent dans un droit à une formation professionnelle d'une part, c'est-à-dire que tout élu qui a cessé son activité professionnelle pendant l'exercice de son mandat a droit sur sa demande à un stage de remise à niveau dans l'entreprise, à une formation professionnelle et un bilan de compétence.

     

    D'autre part, le salarié ou l'agent public non titulaire justifiant d'une ancienneté minimale d'un an au début de ses fonctions et qui a pu demander la suspension de son contrat de travail peut demander à l'issue de son mandat et si l'interruption est inférieure à 5 ans à reprendre son emploi et l’employeur a l'obligation de le reprendre. Si la suspension est supérieure à 5 ans, l'élu a le droit à une priorité d'embauche d'une durée d'un an.

     

    Est aussi prévu pour certains élus le droit à une allocation différentielle de fin de mandat si cet élu a cessé son activité professionnelle et soit est inscrit à Pole emploi soit a reprit ne activité qui lui procure des revenus inférieurs. Cette allocation est planifiée à 80% de la différence entre l'indemnité brute perçue et l'ensemble des ressources perçues elles aussi à l'issue du mandat.

     

    SECTION 2. LE RÉGIME DE RETRAITE DES ÉLUS

     

    Il est issu de la loi de 1992 et est détaillé dans le CGCT. Il y a un alignement sur le régime général des salariés et notamment l'affiliation à l'assurance vieillesse des élus qui perçoivent ne indemnité de fonctions. Cela permet de ne pas les pénaliser concernant le régime de retraitez. Les pensions de retraites sont obligatoires pour la collectivité qui ne peut se substituer à l'élu pour ce qui est du règlement de sa part de cotisation.

     

     

     

     

     

    TITRE III

    LE FONCTIONNEMENT DES ORGANES LOCAUX

     

     

    L’organisation des collectivités territoriales est structurée autour d'une assemblée délibérante et d'un organe exécutif. Les relations existant entre ces deux organes ne sont pas assimilables à celles existant entre le Parlement et le Gouvernement au niveau national dans un régime parlementaire. Cela s'explique par le fait qu'il n'existe pas de mécanisme régissant entre l'assemblée délibérante et l'exécutif. Il n'y a pas de moyen de contrôle ou de dissolution par exemple et donc ils doivent travailler ensemble.

     

    Hormis les collectivités spécifiques, la répartition des compétences obéit à un même schéma dans lequel l'organe délibérant dispose de la compétence e principe car il est élu au suffrage universel direct tandis que l'organe exécutif se contente, du moins en apparence, de préparer et d'exécuter les délibérations. Cependant, en réalité, l’exécutif a ne place centrale car il dispose de l'administration et il est le chef de l’administration locale. Il dispose aussi de compétences propres, surtout le maire.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LE FONCTIONNEMENT DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

     

     

    L'organe délibérant délibère sur les affaires relevant de la compétence de la collectivité au cours de réunions dont la tenue est réglementée.

     

    SECTION 1. RÉUNION ET DÉLIBÉRATION DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

     

    Quand on parle de délibération, on désigne à la fois les réunions au cours desquelles il est débattu des affaires de la collectivité et les décisions prises par l'assemblée délibérante. La loi a le choix entre laisser les collectivités territoriales organiser leur propre fonctionnement au nom de la libre administration et chercher à protéger les droits des élus minoritaires.

     

    La loi du 6 février 1992 a voulu au nom de la démocratie locale fixer un certain nombre de règles qui peuvent être regardées comme un certain manque de confiance en la seule bonne volonté des élus. Ces règles prévues par la loi ont trait à la convocation des élus, au quorum nécessaire pour délibérer et aux conditions dans lesquelles les délibérations sont adoptées.

     

    A côté de ces règles légales, les assemblées délibérantes peuvent, et pour la plupart doivent d'ailleurs, adopter des règles particulières prévoyant le fonctionnement dans un règlement intérieur.

     

    SOUS SECTION 1. LES RÈGLES LÉGALES

     

    Ces règles concernant trois points : la convocation des conseillers, le quorum nécessaire pour délibérer et la délibération a proprement parlé.

     

    A.   Les règles de convocation

     

    Il convient de préciser que la fréquence de réunion des assemblées délibérantes est réglementée par le CGCT.

    Dans les communes, le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre à initiative du maire. Mais, le maire peut décider de convoquer l'assemblée à tout moment. Dans certains cas, le maire peut être obligé de convoquer le conseil municipal, si le représentant de l'Etat lui en fait une demande motivée ou si le tiers ou la majorité des membres du conseil municipal lui en fait la demande. Dans ces deux hypothèses, la réunion doit se tenir dans les 30 jours qui suivent cette demande.

    Les principes sont sensiblement les mêmes dans les conseils départementaux et régionaux sous l'initiative du président.

     

    Les modalités de la convocation elle même sont aussi réglementés.

    Dans les communes, ces convocations sont préparées par le maire. Elles doivent indiquer les questions portées à l'ordre du jour et être adressés au domicile des conseils municipaux. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, cette convocation doit être adressée au moins 5 jours francs avant la réunion du conseil et doit être accompagnée d'une notice explicative de synthèse sur les questions soumises à la délibération. Dans les communes de moins de 3 500 habitants ce délai est ramené à 3 jours francs avant la délibération. La loi du 17 mai 2013 ne modifie pas ces modalités.

    L'obligation d'information préalable est encore plus contraignante pour les conseils départementaux et régionaux car les présidents doit adresser 12 jours au moins avant la réunion un rapport sur chacune des affaires qui seront soumises au conseil. Le défaut ou l'insuffisance d’information est une irrégularité substantielle pouvant entrainer l’annulation de la délibération. Il y a énormément de jurisprudence prononçant des annulations. Aujourd'hui, le juge administratif est un peu moins rigoureux car il examiner si l'insuffisance d'infirmation a eu une influence sur la décision. Dans le cas d'une absence d’information, il annulera toujours.

     

    B.   Les règles du quorum nécessaire à la délibération

     

    Dans les commune, il est prévu que le conseil municipal ne délibère valablement que si la majorité de ses membres en exercice est présent, étant précisé que les conseillers absents ayant donné une procuration ne sont pas comptabilisés dans les présents. Si ce quorum n'est pas atteint, le conseil peut être convoqué une deuxième fois au moins 3 jours après et cette fois sans condition de quorum.

     

    Les mêmes dispositions sont prévues pour le conseil général et régional.

     

    C.   Les règles concernant la délibération elle même

     

    Les séances ont un caractère public, sauf demande à huit clos. Il appartient au maire ou au président du conseil d'assurer la police de l'assemblée. Ils président la réunion.

     

    Au cours de ces séances, doit être mis en œuvre le droit à la libre expression. Les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés par les membres présents ou représentés. En cas de partage, la voie du maire ou du président du conseil est prépondérante.

     

    Il est dressé un procès verbal de chaque séance du conseil, le compte rendu étant affiché sous 8 jours en mairie. Dans les conseils généraux et régionaux, les obligations sont plus précises quant au contenu de ce compte rendu puisqu'on y retrouve les rapports présentés, le nom des personnes ayant pris part au débat, l'analyse de leurs opinions,...

     

    SOUS SECTION 2. LE RÈGLEMENT INTÉRIEUR

     

    La pratique de ces règlements intérieurs est admise et même systématisée depuis 1992. Le Conseil constitutionnel a reconnu que ce règlement intérieur participe de la libre administration de chaque collectivité territoriale.

     

    Ce règlement intérieur est obligatoire dans les communes de plus de 3 500 habitants, le département et la région. Le conseil municipal est tenu de l'établir dans les 6 mois qui suivent son renouvellement, ce délai étant ramené à un mois pour le conseil général et régional. La délibération qui adopte ce règlement intérieur comme celle qui le modifie sont des actes administratifs pouvant faire l'objet d'un REP par un administré ou un membres du conseil : CE. 1995.

     

    Ce règlement intérieur ne peut avoir que des règles relatives au fonctionnement des conseils ou à la commission permanente ou du bureau dans le respect des règles établies par la loi.

     

    A ce titre, le règlement intérieur fixe notamment les règles relatives au droit à l'information des conseillers ou bien encore les modalités d'exercice des questions orales.

     

    Une délibération prise en violation du règlement intérieur est illégale.

     

    SECTION 2. LES COMPÉTENCES DE L’ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE

     

    La commune dispose de la clause générale de compétence qui signifie qu'elle peut délibérer sur toute affaire présentant un intérêt communal.

     

    Concernant les départements et régions, les choses sont plus complexes car depuis 2010 a été supprimé la clause générale de compétence. En conséquence, ces collectivités ne peuvent agir que dans les domaines de compétences limitativement énumérés par la loi. Aujourd'hui, dans le projet de loi de modernisation des collectivités publiques, ilk est question de rétablir la clause générale de compétence pour ces deux collectivités.

     

    Chaque assemblée décide pour les compétences adressées à la collectivité par la loi ou pas la clause générale de compétence.

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE FONCTIONNEMENT DE L’EXÉCUTIF

     

     

     

    Sauf dans certaines collectivités spécifiques, l'exécution des délibérations relève de la compétence du maire ou du président de l’organe délibérant. Cette fonction d'exécution des délibérations n'est toutefois par exclusive car les textes confient à l’exécutif, en particulier au maire, une série de compétences propres.

     

    SECTION 1. L’EXÉCTION DES DÉLIBÉRATIONS, LES COMPÉTENCES PARTAGÉES

     

    Le maire en tant qu'exécutif est chargé par le CGCT de préparer et d'exécuter les délibérations du conseil municipal de sorte que la fonction de délibérer est distinguée de la fonction d'agir. Dans ce cadre, l'article L. 2122-21 du CGCT dresse une liste de missions qui incombent plus particulièrement au maire sous le contrôle du conseil municipal. Parmi ces missions qui incombent au maire sous le contrôle du conseil municipal, on a par exemple la mission de conserver et administrer les propriétés de la communes, la représentation de la justice en demande ou en défense, la direction des travaux communaux, l'élaboration le budget et le mettre au vote du conseil,... Cette liste n'a pas d'équivalent dans le département et la région où les textes se contentent d'affirmer que le président se charge d'ordonner les dépenses, prescrire les recettes et préparer les délibérations.

     

     

    Cette répartition des rôles entre l'assemblée délibérante et l'exécutif connait des aménagements dans la mesure où des compétences attribuées à l'organe délibérant peuvent être déléguées soit à l’organe exécutif soit à un organe plus restreint que le conseil donc la commission permanente. Ces compétences sont elles aussi énumérées dans le CGCT.

     

    L'article L. 2122-22 donne la liste des compétences que le conseil peut donner à l’exécutif. Cette liste comprend 24 domaines. On a par exemple la compétence pour passer des contrats d'assurance, la compétence pour décider de l'aliénation de grès à grès de biens immobiliers jusque 4 600 euros, la création de classes dans les établissements d’enseignement, exercer au nom de la commune le droit de préemption en particulier le droit de préemption urbain,...

    S'agissant des délégations au profit des présidents des conseils généraux et régionaux, le principe est effectivement est la possibilité de recevoir des délégations uniquement sur le fondement d'un texte. Or, il a fallu du temps pour que les textes interviennent. La première loi intervient en 2001, la dernière étant du 4 août 2004. L'article 3211-2 du CGCT concerne le président du conseil général alors que l'article 4221-5 fixe la liste pour le président du conseil régional. Ces listes sont proches de celle du maire.

     

    Les délégations peuvent se faire a profit de la commission permanente dans les département et les régions. Ces délégations sont exactement les mêmes que celles prévues au profit aux présidents.

     

    Ces délégations forment le premier élément qui permet de dire que l'exécutif n'est pas qu'un simple exécutant.

     

    SECTION 2. LES COMPÉTENCES PROPRES DE L’EXÉCUTIF

     

    Elles concernent essentiellement le maire qui dispose de compétences propres à deux titres : en tant qu'exécutif communal et en tant qu'agent de l'Etat.

     

    En tant qu'exécutif communal, il est en effet d'abord le chef hiérarchique des agents communaux. A ce titre, il exerce toutes les attributions d'un chef de service donc il peut nommer, sanctionner, révoquer,... Il a aussi un pouvoir d’organisation interne des services. Le maire est aussi compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme à condition que la commune soit dotée d'un document d'urbanisme local. Le maire est autorité de police municipale et a à ce titre compétence pour prévenir toutes les mesures visant au maintien de l'ordre public. Ces compétences s'entendent aussi bien de la police administrative générale que de certaines polices spéciales qui sont confiées au aire par les textes comma la police des funérailles et des lieux de sépultures, celle de défense intérieure contre l'incendie,... La loi du 13 août 2004 a prévu le transfert à la demande des maires d’une partie de leur pouvoir de police au président des EPCI à fiscalité propre pour l'exercice de certaines compétences. La loi du 16 décembre 2010 a rendu obligatoire certains de ces transferts de compétence qui sont des polices spéciales sous réserve d'une opposition manifestée pare les maires.

     

    En tant qu'agent de l'Etat, c'est l'article L. 2122-27 qui donne une liste. Il est plus particulièrement officier de l'état civil, officier de police judiciaire, chargé de participer à l’organisation des élections, chargé de gérer le recensement des jeunes, chargé de la publication des lois et règlements dans la commune. Le 18 octobre 2013, le Conseil constitutionnel a décidé qu'il n'était pas nécessaire d'instaurer une claude de conscience pour permettre aux maires de ne pas célébrer les mariages homosexuels. L'objectif est de faire en sorte que la loi soit appliquée et respectée. Le Conseil a aussi rappelé le rôle d'agent de l'Etat du maire dans cette décision.

     

    Concernant les présidents des conseils régionaux et départementaux, ils sont moins nombreux que pour le maire car c'est le préfet qui dispose du pouvoir de police dans le département et il n'y a pas de police régionale. Ainsi, ces présidents ont principalement au titre de leurs compétences propres la fonction de chef des services. Par ailleurs, le président du conseil général dispose également de la compétence de gestion du domaine public du département.

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE III

    LES ORGANES CONSULTATIFS LOCAUX

     

     

     

    On retrouve en premier lieu le conseil économique social et environnemental de la région qui jour un rôle essentiel. La composition exit fixée dans le CGCT.

     

    Les membres de ce conseil nommés par arrêtés préfectoraux pour 6 ans sont répartis en 4 collèges :

    - le premier collège est formé des représentants des entreprises et des activités professionnelles non salariées dans la région

    - le deuxième collège est constitué des représentants des organisation syndicales de salariés représentatifs au niveau nationale

    - le troisième collège est constitué des représentants des organismes et des associations participants à la vie collective de la région

    - le quatrième collège regroupe les personnalités qui en raison de leur qualité ou de leurs activités concurrencent au développement économique de la région

     

    Il est consulté obligatoirement et préalablement sur les documents relatifs à la planification en vue du développement économique et social de la région. Il est consulté également sur le budget de la collectivité, sur les orientations générales dans tous les domaines de compétence transférés par le législateur à la région et sur les orientations générales dans le domaine de l'environnement. En dehors de ces cas, les textes donnent la possibilité au conseil de donner des avis consultatifs sur saisine du président du conseil régional ou même par auto saisine.

     

    On retrouve dans chaque département la commission départementale de la coopération intercommunale. Elle est composée de représentants des collectivités élus. La commission est chargée d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale dans le département et faire des suggestions pour renforcer cette coopération.

     

     

     

     

     

     

     

    PARTIE III

    L’ACTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

     

     

    Les collectivités territoriales ne peuvent réellement s'administrer librement que si elles disposent de compétences qui leurs sont propres et qui sont donc distinctes de celles de l'Etat. Par ailleurs, la libre administration de ces collectivités ne peut être réelle, effective que si elle dispose des moyens humains, financiers, matériels pour exercer ces compétences.

     

    Dans tout état de cause, dans leur action, les collectivités territoriales restent soumises à un contrôle sur les actes par lesquels s'exercent leurs compétences.

     

     

    TITRE I

    LES COMPÉTENCES LOCALES

     

     

     

    Aujourd'hui, dans la constitution, est consacrée l'organisation décentralisée de la République française. Cela entraine des conséquences primordiales concernant l'exercice des compétences des autorités décentralisées. En effet, dans ce schéma, l'Etat unitaire dispose seul de la compétence de sa compétence, les collectivités ne disposant donc que des compétences qui peurs sont données par l'Etat donc des compétences d'attribution. Ainsi, les compétences des collectivités territoriales ne sont pas des compétences initiales, seules celles de l'Etat le sont. Pour autant, il faut que ces compétences transférées par l'Etat existent.

     

    La Constitution ne détermine pas de compétences propres qui seraient constitutionnellement garanties aux collectivités territoriales. Elle renvoie au législateur le soin de déterminer ces compétences. Mais, la Constitution définie néanmoins des principes qui doivent régir l'attribution ou le transfert des compétences aux collectivités territoriales. On retrouve le principe de subsidiarité, le principe de compensation,...

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES PRINCIPES GÉNÉRAUX RELATIFS

    À LA DÉTERMINATION DES COMPÉTENCES

     

     

     

    Il existe deux modes de répartition des compétences :

    - celle dite des blocs de compétence ou de l'énumération des compétences

    - celle de la clause générale de compétence qui véhicule l'idée selon laquelle une certaine catégorie de collectivités a vocation à intervenir dans toutes les affaires d'intérêt local

     

    Le système français n'a pas clairement fait le choix entre les deux. La définition des compétences locales par la clause générale de compétence dans les lois de décentralisation a été supplantée par la technique de l'énumération des compétences en 1983. Cette préférence donnée en 1983 à la technique des blocs de compétences s'explique par le fait qu'une métropole l'existence de trois grandes catégories de collectivités appellent une recherche de spécialisation de chacune d'elles. Pourtant, la clause générale de compétence a substituée mais de façon résiduelle.

     

    La loi du 16 décembre 2010 a supprimé pour le département et la région la clause générale de compétence. Cette suppression est relative et le projet de loi actuel veut la rétablir. Ce rétablissement sera accompagné de dispositifs pour coordonner l'action des collectivités territoriales. Ce projet de loi a été adopté en première lecture au Sénat le 7 octobre 2013.

     

    SECTION 1. LE PRINCIPE DES BLOCS DE COMPÉTENCE D’ATTRIBUTION

     

    Ce principe a été à l’origine conçu comme une réaction face aux insuffisances de la technique traditionnelle de la clause générale de compétence. En effet, l'absence de critère précis permettant d'identifier un intérêt local ne garantissait pas l’existence d'affaires locales et seul le législateur est compétent pour déterminer un tel intérêt. Dans ces conditions, plusieurs analyses doctrinales ont cherché à démontrer avant 1982 que cette technique de la clause générale de compétence n'avait pas protégé les communes des dessaisissements dont elles ont été victimes de la part de l'Etat ni des empiétements par d'autres collectivités. Il y a donc une difficulté pour les communes à affirmer le domaine de ces compétences et donc les analyses prenait position en faveur de la technique des blocs de compétences.

     

    Cette technique se heurte aussi à certains obstacles. Elle se heurte d'abord à des obstacles pratiques dès lors qu'un bon nombre de compétence peut être difficilement attribué intégralement et exclusivement à une collectivité. Il y a aussi des obstacles politiques car les représentants de chaque catégorie de collectivité demande souvent le transfert d'une partie seulement d'une compétence déterminée.

     

    Pour ces raisons, l'article 1111-4 du CGCT affirme de manière prudente que « la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue dans la mesure du possible en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements et aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétence ainsi que les ressources correspondantes soient affectées en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ». La répartition des compétences tient donc d'avantage des objectifs au lieu d'être une véritable règle impérative.

     

    L'objectif est donc de rechercher une certaine spécialisation de chaque niveau de collectivité qui tendant à donner à la région une vocation stratégique essentiellement dans les domaines du développement économique, de l'aménagement du territoire, de l'éducation et de la formation tandis qu'il est mis à la charge du département l'action sociale et les transports non urbains de personnes et que la commune exerce de son coté principalement des compétences dites de proximité au premier rang desquels se trouve l'urbanisme.

     

    Il reste que demeure la nécessité d’attribuer aux collectivités territoriales une vocation générale, faute de quoi elles ne seraient que des établissements publics soumis au principe de spécialité. Il y a donc une conciliation entre compétences d'attribution dans un Etat unitaire et vocation des collectivités à traiter des affaires locales. Cette conciliation s'opère en considérant que ces collectivités doivent se voir garantir des compétences d'attribution d'une ampleur telle que leur vocation générale soit effectivement reconnue par le Législateur. Par ailleurs, ces collectivités doivent conserver un pouvoir d'initiative dans les affaires locales qui justifient le maintien de la clause générale de compétence.

     

    SECTION 2. LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE

    SOUS SECTION 1. L’ORIGINE ET LA SIGNIFICATION DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE

     

    Cette clause est une construction doctrinale tirée de la grande loi municipale du 5 avril 1884 au terme de laquelle le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Cette expression sera codifiée dans le CGCT et étendu à l'ensemble des collectivités. L'article L. 1111-2 a repris le principe suivant lequel les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence.

     

    Cette affirmation a été interprétée comme signifiant que les compétences des collectivités territoriales ne se réduisant pas à celles que l'Etat leur a expressément attribué mais résulteraient également de manière secondaire d'une compétence générale qui habiliterait les collectivités territoriales à se saisir de toute question intéressant l'intérêt public local.

     

    Cela étant, la clause générale de compétence ne peut jouer que dans certaines limites qui sont de deux ordres :

     

    Tout d'abord, elle ne peut justifier une intervention de la collectivité que si aucune autre autorité n'a été expressément désignée pour exercer cette compétence. La compétence générale d'une collectivité ne doit donc pas méconnaitre les compétences des autres collectivités. A ce titre, les collectivités territoriales doivent respecter les compétences de l'Etat d'abord. Elles doivent également respecter les attributions d'une autre collectivité. Enfin, les collectivités ne doivent pas empiéter sur les attributions des établissements publics, qu’il s’agit d'établissements publics d'Etat ou d'établissements publics locaux. La jurisprudence rappelle souvent cette interdiction notamment dans le cas de interdiction des communes d'intervenir sur le champ des EPCI.

    Ensuite, la clause ne peut jouer que dans la mesure où l'intervention de la collectivité est justifiée par un intérêt public local. Toute la difficulté est de définir l'intérêt public local. Les critères ont été posés par CE. 1995. Commune de Villeneuve d'Ascq : le Conseil d'Etat a considéré que l'intérêt doit être public, doit respecter une certaine neutralité et doit répondre aux besoins des habitants de la collectivité concernée.

    Concernant l'intérêt public, cela exclut l'intervention de la collectivité pour satisfaire un intérêt privé. Par exemple, la création d'une voie privée pour une utilisation privée n'est pas d'intérêt public. De même, des travaux sur le réservoir d'eau d'un lotissement privé ne relève pas non plus d'un intérêt public.

    Concernant le critère du respect d'une certaine neutralité, il implique que la collectivité ne puise pas intervenir pour un motif politique ni s’immiscer par exemple dans un conflit collectif du travail et également doit respecter le principe de laïcité. Un arrêt récent du Conseil d'Etat montre la difficulté d'apprécier ce critère : CE. 4 mai 2012. Fédération de la libre pensée et d'action sociale du Rhône : le contentieux portait sur une délibération du conseil municipal de la ville de Lyon attribuant à une association une subvention pour l'organisation d'une réunion. Le Conseil d'Etat a été amené à ce prononcer sur la question de savoir si l'association en cause avait ou pas une activité cultuelle. A cette occasion, le Conseil d'Etat considère qu'effectivement lorsqu'une association a parmi ses activités une activité consistant dans l'organisation de prières collectives de ses membres, elle dit être considérée comme ayant une activité cultuelle. Or, tel n'est pas le cas d'une association dont les membres à l'occasion d'activités associatives sans lien avec le culte décident de se réunir entre eux pour prier. Ensuite, le Conseil d'Etat a considéré qu'eu égard au nombre important de participants notamment étrangers et à l'intervention au cours des tables rondes de nombreuses personnalités nationales, cette manifestation était positive pour l'image de marque et le rayonnement de la commune de Lyon et en conséquence de nature à contribuer utilement à la vie économique de son territoire.

    Concernant le critère de la réponse aux besoins des habitants de la collectivité concernée, il s'agit d'un critère déterminant.

    CE. 2004. Commune de Celoux : Le Conseil d'Etat a considéré qu'une commune pouvait légalement financier y voyage d'une semaine à la Guadeloupe ouvert en priorité aux enfants de la commune et aux parents souhaitant les accompagner. Il a considéré que cette décision présentait un intérêt public communal d'une part en ce que ce voyage favorisait l'ouverture vers l'extérieur des habitants de cette commune géographiquement isolée à 1000 mètres d'altitude et également car cela permettait de fédérer l'esprit communal.

    CE. 2006. Commune de Grimot : Le Conseil d'Etat admet la légalité d'une subvention permettant de prendre en charge les dettes d'une association qui avait organisé deux représentations chorégraphiques. Le Conseil d'Etat prend le soin de démonter la proximité entre l’association qui va organiser cela et la commune.

    CAA de Marseille. 14 février 2013. Société Nestlé Waters : Est contesté une délibération de la commune de Vergèse qui avait décidé de changer la dénomination de l'un de ses lieux dits appelé les bouillens. Sur le territoire concerné, se trouvent les sources de l'eau Perrier et donc la commune l'a appelé source Perrier les bouillens. La CAA précise que la source de ce lieu, eu égard à l'exploitation commerciale qui en a été faite depuis la fin di XIXe à l’initiative du docteur Perrier, constitue un élément fort du patrimoine historique et touristique de la commune. Que dès lors, l'inscription dans la toponymie locale du nom sous laquelle la source est aujourd'hui connue présente un intérêt public pour la commune.

     

    Le territoire peut effectivement constituer un indice pour rattacher initiative locale aux besoins de la population mais il ne s'agit pas d'une condition nécessaire car la collectivité peut se voir reconnaître un intérêt à agir hors de son territoire. Par exemple, en matière d'expropriation, si les terrains nécessaires à la collectivité ne peuvent être trouvés sur son territoire, cette dernière peut intervenir hors de son territoire dès lors que l'opération bénéficie bien à toute ou partie de la population. De la même façon, une commune peut exproprier un terrain pour les besoins d'un service public national comme les bureaux de poste.

    En tout état de cause, dans leur intervention, les collectivités doivent respecter l’initiative privée au nom de la liberté du commerce et de l'industrie.

     

    SOUS SECTION 2. LA VALEUR JURIDIQUE DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE

     

    La question s'est posée en effet de savoir si cette clause générale de compétence était ou pas constitutionnellement garantie. Les partisans relevaient deux moyens :

    Le premier est tiré de la libre administration des collectivités territoriales et également du principe de subsidiarité. Pour eux, cette clause constituait une conséquence voir une composante de la libre administration, les collectivités ayant vocation à intervenir pour les affaires locales et par la même pour des compétences pouvant être le mieux mis en œuvre à leur niveau.

    La second est tiré de l'existence d'un PFRLR à partir de la loi municipale de 1884 qu'ils ont tenté de faire reconnaître.

     

    Le Conseil constitutionnel a écarté ces deux moyens. Concernant le second moyen, il a considéré que la loi municipale de 1884 n'avait ni pour objet ni pour effet de créer une clause générale de compétence, notamment pour les départements et la région. Concernant le premier moyen, il a considéré que la loi a établit la possibilité pour le conseil régional et le conseil général de se saisir pas délibération spécialement motivée de tout objet d'intérêt régional ou départemental.

     

    SOUS SECTION 3. LA SUPPRESSION DE LA CLAUSE GÉNÉRALE DE COMPÉTENCE PAR LA LOI DE DÉCEMBRE 2010

     

    Le rapport Balladur préconisait une clarification des compétences entre les différentes collectivités. Pour parvenir à cet objectif, la loi de 2010 a renforcé la répartition par bloc de compétences dans le sens d'une relative spécialisation de chacune qui devait être également l'occasion de réduire les dépenses publiques en limitant les financements croisés. Cela devait s’appliquer pour janvier 2015.

     

    La réforme de 2010 opère une modification dans la répartition des compétences qui affecte essentiellement le département et la région. Dans la loi de décembre 2010, les dispositions du CGCT sont modifiées et prévoient que ce soit pour le département ou la région que ces collectivités règlent par leurs délibérations les affaires soit du département ou soit de la région dans les domaines que la loi leur attribue.

     

    Par ailleurs, l'article 1111-4 du CGCT prévoit que les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif et que lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivité une compétence exclusive, aucune autre collectivité ne peut intervenir dans les domaines relevant de cette compétence.

     

    On trouve le principe de trois façons :

    La première tient à la possibilité de délégations entre collectivités territoriales ou entre une collectivité et un EPCI. Ces délégations se formalisent sous la forme de conventions dans lesquelles doivent être fixées les modalités de contrôle de l'autorité déléguant sur l'autorité délégataire.

    La deuxième est que le texte prévoit à titre exceptionnel le maintien de certaines compétences partagées concernant trois domaines dans lesquels les associations craignaient de ne plus être soutenues financièrement : la culture, le tourisme et le sport.

    La troisième est le maintien de la possibilité pour le conseil général et le conseil régional de la possibilité de se saisir par délibération spécialement motivée de toute affaire présentant un intérêt départemental ou régional.

     

    Les financements croisés forment le corolaire à cela et désignent le cofinancement d'un projet par plusieurs collectivités territoriales. La réforme de 2010 introduit dans le CGCT des dispositions différentes selon que le territoire est ou non couvert par un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. A partir du 1er janvier 2015, dans les régions où n'avait pas été adopté un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des servies devait s'appliquer l'interdiction des financements croisés. Dans les régions couvertes d'un tel schéma, à partir du 1er janvier 2012, le département pouvait continuer à contribuer au financement des opérations font la maitrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements et également contribuer au financement des opérations d'intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements. Dans tous les cas, il était imposé que le maitre d'ouvrage assure une participation minimale au financement du projet à auteur de 20% du montant total des financements apportés par les personnes publiques à ces projets.

    En toute logique, ces limitations n'avaient vocation à s’appliquer que pour les compétences exclusives.

     

    SOUS SECTION 4. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LE PROJET DE LOI DE MODERNISATION ET DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE

     

    Dans ce projet de loi adopté en seconde lecture par le Sénat le 7 octobre 2013 est prévu le rétablissement de la clause générale de compétence du département et de la région. Le Législateur tient néanmoins compte des difficultés de mise en œuvre que cette clause peut comporter, notamment en terme d’enchevêtrement des compétences. Il donne la préférence à des mécanismes de coordination de l'action publique plutôt qu'à une stricte spécialisation de chaque collectivité.

     

    P1. Le rétablissement de la clause générale de compétence

     

    Le projet de loi modifie les dispositions du CGCT relatives à la compétence de l’assemblée délibérante de chacun des deux collectivités. L'article 3111-1 est ainsi rédigé dans le projet de loi : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. Il statut sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi ». De la même manière, l'article 4221-1 est modifié avec une rédaction calquée sur la précédente concernant ici les régions.

     

    Ainsi, chaque collectivité dispose selon le schéma applicable avant la réforme de 2010 de compétences résultant pour les unes des transferts de compétence par l'Etat et pour les autres de l'application de la clause générale de compétence.

     

    En outre, il est prévu que ces collectivités et les EPCI pourront exercer certaines compétences de l'Etat par le jeu de délégations contractualisées : article 1111-8-1.

     

    P2. La coordination de l'action publique territoriale

     

    Cette coordination se fait de deux manières :

     

    Par la désignation de collectivités chefs de file

     

    Cette désignation vient de l’article L. 1111-9 du CGCT.

    Par exemple, dans le I. de l'article, la région est chargée d'organiser l'action commune des collectivités en matière d'aménagement et de développement durable d territoire, en matière de climat et d'énergie, en matière de développement économique, en matière de soutien à l'innovation, en matière d'organisation de l’intermodalité et de la complémentarité des formes de transport et en matière de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche. Au II de l'article, il est dit que le département est chef de file en matière d'action sociale, de développement social et de résorption de la précarité énergétique, en matière d’autonomie des personnes et en matière de solidarité des territoires. Le III dit que la commune est chef de file pour la mobilité durable, en matière d'offre a service de proximité, en matière d'aménagement de l'espace et en matière de développement local.

     

    Dans tous les cas, le IV prévoit que les modalités de l'action commune des collectivités et de leurs groupements pour les compétences ici listés sont débattus par la conférence territoriale de l'action publique.

     

    Par des institutions chargées d'assurer cette coordination et qui vont être des lieux où on va aménager l'exercice des compétences

     

    Il s'agit des conférences territoriales de l’action publique car il y en aura une par région : article L. 1111-9-1. Les missions générales de cette conférence sont les suivantes. Elle débat et rend des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et des politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales ou de leurs groupements. Elles peuvent débattre de tout sujet ayant un intérêt public local.

     

    Pour l'organisation, on y retrouve le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents d'EPCI de plus de 20 000 habitants, un représentant élu des communes de plus de 20 000 habitants de chaque département, un représentant élu des communes de moins de 3 500 habitants, le cas échéant les maires des communes chefs lieux des départements et le cas échéant un représentant des collectivités territoriales et de groupements des territoires de montagne.

    Le texte laisse une grande liberté d’organisation car l'article L. 1111-9 dit qu'elle organise librement les travaux, établit librement son règlement intérieur et désigne son président parmi ses membres. On débat de tout et une fois que cela est fait les collectivités passent des conventions concernant les modalités.

    Tous les ans, les collectivités chefs de file doivent adresser à l'organe délibérant des collectivités et établissements publics concernés un rapport détaillant les actions menées dans le cadre de la convention.

     

    Il y avait dans le projet de loi une autre insistance, le haut conseil des territoires qui devait une instance de concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette instance a été supprimée par le Sénat en seconde lecture, considérant que lui même assurait déjà le rôle de représentation des territoires auprès de l'Etat.

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE CONTENU DES COMPÉTENCES LOCALES

     

     

     

    Les premières lois de décentralisation ont adopté cette démarche de compétences par blocs qui conduit en réalité à ce qu'aucune compétence ne soit entièrement attribuée à une collectivité. On a plutôt une distribution des compétences entre chaque catégorie. La commune se voit toujours attribué des compétences de proximité. Le département est considéré comme apte à prendre en charge de manière collective la vie quotidienne des administrés. La région est confortée au fil des réformes dans son action en direction de l'aménagement du territoire et du développement économique.

     

    La réforme en cours ne semble pas avoir vocation à changer cette répartition.

     

    SECTION 1. LES COMPÉTENCES DES COMMUNES

     

    Les compétences des communes sont de proximité et on observe que la loi du 13 août 2004 a affirmé que les communes constituent le premier niveau d’administration publique et le premier échelon de proximité. Ainsi, la commune, car géographiquement et affectivement la plus proche du citoyen, a vocation à exercer les compétences touchant le plus directement la population.

     

    Dans cette perspective, les compétences des communes sont principalement de 9 types :

     

    L'urbanisme

     

    C'est une compétence décentralisée. Les communes ont reçu compétence pour élaborer les documents d’urbanisme locaux permettant de planifier et réglementer l'occupation de l'espace. Ce sont principalement le PLU et le SCOT. Cette compétence est accompagnée de la compétence pour délivrer les autorisations d'urbanisme. Il y a aussi la compétence pour effectuer des opérations d'aménagement.

     

    Ce sont des compétences importantes car elles vont permettre la construction de la ville. Les communes sont donc attachées à ces compétences. La loi Grenelle II de 2010 a donné une préférence pour l'intercommunalité mais elle ne prévoit pas d'obligation. Dans le projet de loi actuel ALUR, on prévoit de rendre la compétence obligatoire pour l'intercommunalité. Le projet est encore en débat et les maires tentent de freiner. Ils oint réussi à introduire par le Sénat des amendant pour que les communes s'oppose au transfert de cette compétence.

     

    L'aménagement du territoire

     

    Les communes partagent cette compétence avec l'Etat car le Législateur a confirmé le caractère national de la politique d'aménagement et de développement durable. La loi donne la possibilité pour les communes d'élaborer des chartes de pays (= territoires déterminés comme tels par les élus locaux dès lors qu'ils présentent une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale). Ces chartes donnent un projet commun de développement durable du territoire concerner, pour développer les atouts du territoire et renforcer la solidarité entre la ville et la campagne. La mise en œuvre de cette charte passe par des contrats de pays.

     

    Le domaine culturel et sportif

     

    Les communes jouent depuis longue date un rôle en ces matières, en particulier par la mise en place d'activités que la jurisprudence regarde comme des exigences publics comme l'aménagement et d’organisation de théâtres. La loi permet par ailleurs aux communes de créer des bibliothèques ou des musées et leur attribue la responsabilité publique des établissements d’enseignement sans le domaine de la danse, de la musique et de l'art dramatique. Enfin, les communes ont également introduit un domaine traditionnellement réservé à l'Etat, celui de la protection du patrimoine en se voyant reconnaître compétence pour élaborer des documents de réglementation en matière d'architecture et de paysage.

     

    L'habitat

     

    Les communes regroupées en EPCI peuvent en particulier se doter d'un programme local de l'habitat qui fixe pour une durée de 6 ans les objectifs et les principes de la politique en matière d'habitat en favorisant notamment le renouvellement urbain, la mixité urbaine et la mixité sociale.

     

    La voirie

     

    La commune est gestionnaire des voies appartenant à son domaine public routier ainsi que des chemins ruraux.

     

    L'interventionnisme économique

     

    Il est possible, en particulier en cas de défaillance de l'initiative privée. Cette interventionnisme peut prendre trois formes : aides au développement économique, garanties d'emprunt et de cautionnement et participations au capital de certaines sociétés.

     

    L'éducation

     

    En particulier, les communes ont la charge de la création de l'implantation des écoles primaires ainsi que la gestion et le financement de ces écoles ainsi que de l'élaboration de la carte scolaire. Elles peuvent éventuellement organiser dans ces établissements pendant les heures d'ouverture des activités complémentaires à caractère sportif, culturel ou éducatif. Il s'agit d'une compétence logistique mais le service public de l'éducation reste national.

     

    L'action sanitaire et sociale

     

    La commune peut mener certaines actions et notamment la loi a maintenu les bureaux municipaux d'aide sociale.

     

    En matière d’équipements publics

     

    Notamment, cela se retrouve en matière de port maritime. On a aussi la création de cours d'eau.

     

    En dehors de ces grands blocs de compétence, on peut relever qu'une part importante de l'activité et des ressources de certaines communes sont tirés du tourisme.

     

    En matière d’environnement, si les communes n'ont pas de compétences spécifiques, elles peuvent jouer un rôle non négligeable à travers la mise en œuvre du pouvoir de police du maire ou à travers de l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme.

     

    SECTION 2. LES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS

     

    Les départements ont initialement été conçus en 1983 comme des collectivités gestionnaires tournées vers les services et les actions de solidarité. Les compétences du département sont en conséquence majoritairement accès vers l’action sociale. Les dépenses à ce titre représentent plus de la moitié des dépenses de ces collectivités.

     

    La loi du 13 août 2004 a amplifié à cet égard le mouvement de transfert qi avait été engagé en 2003 en consacrant en particulier le rôle de chef de file du département dans le domaine de l’action sociale.

     

    A ce titre, le département est chargé de mettre en œuvre une politique d’action sociale en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat et aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. Dans ce cadre, le département met en place principalement deux types d’action :

    -       Tout d’abord, il est chargé de l’élaboration du schéma départemental d’action sociale. Ce schéma précise la nature des besoins sociaux et en particulier ceux nécessitant la création d’établissements de services sociaux ou médico sociaux. Le schéma précise également les perceptives de développement ou de redéploiement pour les services existants. Il définit également les critères d’évaluation des actions départementales et en tant que chef de file les modalités de collaboration ou de coordination avec les autres collectivités territoriales.

    -       Ensuite, le département est en charge de l’ensemble des prestations légales d’aide sociale à l’exception de celles que l’Etat se réserve, notamment en matière de couverture médicale universelle. Ces aides sociales sont celles notamment ern direction des personnes âgées, des adultes handicapés et de l’enfance. Le département assume par ailleurs la gestion complète du RSA. Dans ce cadre, le département dispose d’un pouvoir réglementaire au moyen duquel il élabore un règlement départemental d’aide sociale qui fixe les règles d’attribution de ces différentes prestations. Enfin, le département doit mettre en place et financer le service départemental d’action sociale chargé d’aider des personnes en difficulté à retrouver ou développer leur autonomie de vie et le service d’aide social à l’enfance.

     

    Cette action sociale se prolonge par une action sanitaire en vue de la protection sanitaire de la famille et de l’enfance ou encore du dépistage précoce des infections cancéreuses. A ce titre, le département organise et finance notamment les services de vaccinations, les centres de consultation de protection maternelle et infantile ainsi que la formation des assistantes maternelles agréées. C’est le président du conseil général qui a la compétence pour délivrer les agréments permettant de vérifier la capacité des personnes intervenant dans les divers domaines de l’action sanitaire et sociale.

     

    Un deuxième domaine d’intervention est constitué par l’environnement et le cadre de vie. Dans ce domaine, le département exerce trois compétences :

    -       La première réside dans la protection des espaces naturels sensibles où le département élabore une politique de protection et de gestion. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette politique, le département peut délimiter des zones à l’intérieur desquelles il dispose d’un droit de préemption. Le département dispose aussi d’un outil fiscal qui a été pendant longtemps la taxe départementale qui était perçue au moment de la délivrancedes autorisationsd’urbanisme. La loi de 2010 a prévu la disparition de cette taxe qui a toute fois été remplacée au 1er mars 2012 par une fraction de la taxe d’aménagement. 

    -       La deuxième est l’élaboration des plans d’itinéraire et promenade de randonnées. Ce plan est lui-même inclut dans un plan plus vaste qui est le plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs au sport de nature prévu par le code de l’environnement.

    -       La troisième est l’élaboration du plan d’élimination des déchets ménagers. Ce service public doit être mis en œuvre dans le cadre de pans établis dans chaque département et qui fixe des objectifs en matière de réduction de la production et de la nocivité des déchets, en matière de transports et de valorisation des mêmes déchets. Toutes les décisions prises en la matière doivent être compatibles avec ces plans. Le préfet dispose d’un pouvoir de substitution dans l’hypothèse où le département négligerait d’élaborer ce plan.

     

    Une troisième compétence se retrouve en matière d’équipements. Dans ce domaine, le département intervient dans quatre cas :

    -       Pour l’équipement et le remembrement local. A ce titre, le département peut en particulier établir un programme d’aide à l’équipement rural en tenant compte de priorités établies par les communes.

    -       Pour les grands équipements. Le département intervient plus particulièrement pour les ports maritimes dont le transfert par l’Etat a été prévu par la loi du 13 août 2004. Le département intervient aussi pour l’aménagement des vois d’eau et des ports intérieures et en matière d’aérodrome.

    -       Pour les transports non urbains de personnes. Il intervient notamment pour les transports scolaires mais hors du périmètre des transports urbains. Il intervient aussi en matière de transports ferrés et également en matière de transports routiers avec un plan départemental de transports routiers.

    -       Pour l’interventionnisme économique. Il existe deux cas dans lesquels le département accorde seul ou concurremment avec la région certaines aides. D’abord, le département est compétent pour accorder des aides à des entreprises en difficultés à condition que cette intervention vise à la protection des intérêts économiques et sociaux de la population départementale et que le département passe une convention avec des entreprises bénéficiaires de ces mesures. Ensuite, il y a les aides à objectifs spécifiques qui sont largement tournées vers le milieu rural. Il peut s’agit aussi d’aide pour le maintien de services nécessaires à la population rurale.

     

    Aussi, le département intervient dans l’éducation. Ici, le département est chargé de la construction, de l’entretien et de l’équipement des collèges. A ce titre, le département est également responsable depuis 2004 de l’accueil, de la restauration et de l’hébergement ainsi que de l’entretien général et technique des bâtiments. Il assure désormais le recrutement et la gestion des personnels. Depuis 2004, le département est propriétaires des nouveaux collèges qu’il crée mais également de ceux i appartenaient à l’Etat avant la décentralisation qui leur avait été confiés.

     

    On retrouve aussi le domaine de la culture. C’est un domaine dans lequel les compétences étaient étoffées par la loi de 2004. Ces compétences incluent les archives, la protection du patrimoine, les enseignements artistiques du spectacle pour lesquels le département est chef de file.

     

    SECTION 3. LES COMPÉTENCES DES RÉGIONS

     

    Les régions jouent principalement un rôle en matière d’interventionnisme économique. Ce n’est pas un hasard car les régions découlent des régions économiques de 1960. Cette compétence a été proclamée par les lois de 1982 et renfoncée par les lois du 27 février 2002 et du 13 août 2004 en réaction à l’éparpillement des initiatives locales en la matière.

     

    Cet interventionnisme économique se traduit notamment par des aides aux entreprises. Ces aides peuvent être des aides directes ou indirectes. La forme que peuvent vêtir les aides directes estprévue par le CGCT. Il peut s’agir par exemple de prestations de service, de subventions, de bonifications d’intérêts, de prêts ou d’avance remboursables à taux nul ou à des conditions plus avantageuses que celles du taux moyen des obligations. La compétence de la région pour ces aides directes est de principe. Le CGCT prévoit en effet à l’article 1511-1 que la région coordonne sur son territoire les actions de développement économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements sous réserves des attributions de l’Etat. Le conseil régional définit le régime des aides et décide de leur octroi. Les communes ou départements peuvent participer cependant au financement de ces aides dans le cadre de conventions passées avec la région.

    Les aides eux entreprises peuvent également être indirectes. Elles prennent alors la forme de l’aménagement de certaines zones industrielles ou artisanales, de location de bâtiments à prix préférentiel, de l’aide en participation au capital des sociétés. Le principe est aussi l’intervention préalable de la région.

     

    Second volet, on a une compétence en matière d’aménagement du territoire. C’est une mission que les régions assument depuis les années 1970 qui a été consacrée en 1982. Depuis les années 1990, elles sont mises sur le développement durable.

    Cette mission se traduit par deux types d’action. D’abord, on a la participation de la région dans les sociétés de développement régional. Aussi, on a l’élaboration de document de planification et de mise en œuvre de développement. Notamment, les régions sont chargées d’élaborer les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire. La région passe également les contrats de projet Etat-région, contrat qui ont été prévus dès 1982 et qui ont pour but de prévoir les actions que l’Etat et la région s’engagent à mener conjointement et qui peuvent être prolongés par d’autres contrats prévoyant leur mise en œuvre. La nature de ces contrats est assez ambiguë puisque la loi du 29 juillet 1982 précise qu’ils ne sont réputés contenir que des clauses contractuelles, en conséquence de quoi le Conseil d’Etat dans sa fonction de juge de l’excès de pouvoir déclare irrecevables les recours formés contre ces contrats pour méconnaissance des engagements souscrits à l’intérieur de ces contrats. Mais, dans le même temps, le Conseil d’Etat considère qu’un tel contrat n’emporte par lui même aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit : CE. 1996. Association Estuaire écologie. Se pose donc la question de la possibilité d’engager la responsabilité de l’Etat pour non respect des engagements souscrits dans les contrats de projet Etat-région. On semble dire que cela dépend du degré de précision du contrat.

     

    Troisième volet, on a l’éduction et la formation professionnelle. Au titre de l’éducation, les régions ont en charge les lycées et tous les établissements d’éducation spéciaux. Ils sont chargés également d’établir un schéma prévisionnel des formations tant des collèges que des lycées. Dans ce schéma on essaye de programmer la création de futurs établissements. La région est également compétente en matière de formation professionnelle et d’apprentissage.

     

    Quatrième volet, on retrouve la culture. La région partage des compétences avec l’Etat en matière de protection du patrimoine notamment pour conduire l’inventaire général du patrimoine naturel et en matière d’enseignement artistique professionnel.

     

    Cinquième volet, on a le tourisme qui est partagé avec l’Etat. La région définit en particulier ses objectifs dans le cadre du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire et les modalités de mise en œuvre de ces objectifs sont fixées par un schéma régional de développement du tourisme approuvé par le conseil régional.

     

    Sixième volet, on a les équipements qi peuvent concerner les ports intérieurs et voies d’eau s’ils sont la propriété de la région. C’est aussi le cas dans le domaine maritime.

     

    Septième volet, c’est le cas en matière d’environnement pour la protection de parcs naturels régionaux et pour élaborer aussi un plan régional de la qualité de l’air.

     

    Huitième volet, on a les fonds structurels car les régions se sont vues reconnaître en 2004 la compétence à titre expérimental en matière de gestion des fonds structurels européens.

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE II

    LES MOYENS POUR EXERCER LES COMPÉTENCES

     

     

     

    Il leur faut des moyens en personnels, des moyens financiers et des moyens matériels.

     

    Concernant les moyens en personnels, a été mis en place une fonction publique territoriale par une loi du 26 janvier 1984 plusieurs fois modifiée par notamment une loi du 13 juillet 1987 qui a renforcé le pouvoir des élus en matière de gestion et de recrutement des fonctionnaires ou une loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et au parcours professionnel de cette fonction publique territoriale.

     

    Cette fonction publique territoriale a mis en place une fonction publique unique pour l’ensemble des agents des différentes collectivités territoriales. Cette fonction publique est recrutée par concours en principe et est organisée en cadres d’emploi qui regroupe des métiers territoriaux organisés en 8 filières (administratives, culturelles,…). Cette fonction est organisée en trois catégories : A (fonctions de direction et de conception), B (fonctions d’application) et C (fonctions d’exécution).

     

    Il existe un corps d’agents publics non statutaires à côté de la fonction publique. Il représente 30% des agents des collectivités territoriales.

     

    Concernant les moyens financiers, la Constitution attribue aux collectivités des garanties quant aux ressources mais si elle ne reconnaît pas une véritable autonomie financière.

     

    Une première garantie tient dans la contractualisation des concours financiers de l’Etat. Elle permet d’assurer la prévisibilité des dotations. Cette contractualisation passe par la reconnaissance de l’existence d’une enveloppe qui recouvre l’ensemble des dotations dites enveloppe normée dont l’évolution varie comme l’indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages. Cela a permis aux collectivités pendant un certain temps de bénéficier des fruits de la croissance. Cela étend, depuis 2008, a été institué un contrat de stabilité qui associe les collectivités territoriales à l’effort de maitrise des dépenses publiques. L’enveloppe est élargie à des dotations et donc on freine l’évolution de certaines dotations. Aussi, l’évolution de l’enveloppe est limitée au rythme de l’inflation officielle.

     

    La deuxième garantie est le principe constitutionnel selon lequel d’une part, les collectivités territoriales doivent avoir des ressources propres qui constituent une part déterminante de leurs ressources générales et d’autre part, qui consiste dans des mécanismes de péréquation entre collectivités.

     

    La troisième garantie est la compensation financière des nouvelles compétences. Elle est inscrite à l’article 72-2 de la Constitution. Cela signifie que toute création ou extension de compétences augmentant les dépenses des collectivités doit s’accompagner d’une compensation financière. Ce sont des compensations qui peuvent prendre des formes variées comme des compensations fiscales avec des transferts de droit de percevoir des impôts comme la taxe de publicité foncière, des compensations d’indemnité,…

     

    La dernière garantie est celle de péréquation qui permet de répartir plus également les richesses entre collectivités. L’exercice est difficile car il s’agit de faire en sorte que l’écart de développement entre les collectivités ne se développe pas et il s’agit de faire en sorte que celles qi sont dynamique ne soient pas découragées par des prélèvements de ressources aux bénéfices de collectivités plis défavorisées. Les dispositifs peuvent être de deux sortes. Il y a la péréquation verticale qui consiste pour l’Etat à orienter une grande partie de ses dotations vers les collectivités les moins favorisées fiscalement. La péréquation horizontale consiste à prélever sur les ressources des collectivités les plus riches aux bénéfices des collectivités les moins favorisées.

     

    Les ressources sont de trois ordres. On retrouve les ressources fiscales, produit de toutes les taxes et impôts que les collectivités peuvent lever. On a aussi les ressources étatiques qui se répartissent en deux dotations avec les dotations de fonctionnement et les dotations d’investissement. Enfin, on a les ressources dans les redevances pour service rendu puisque les services publics locaux donnent lieu à des redevances qui sont perçues par les collectivités territoriales.

     

    Les collectivités peuvent aussi bénéficier des ressources tirées des fonds structurels européens à certaines conditions. Il ne faut pas oublier que les collectivités ont aussi la possibilité de recevoir des dons et des lègues ainsi que le produit de biens.

     

    Concernant les moyens matériels, ils sont nécessaires à l’exercice des compétences des collectivités. Ils résident principalement dans le patrimoine des collectivités, essentiellement le patrimoine immobilier, domaine privé et domaine public avec tous les mécanismes de valorisation mis en place par les textes comme les beaux emphytéotiques administratifs.

     

     

     

     

     

     

     

    TITRE III

    LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF

    SURLES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

    La décentralisation n’a jamais été synonyme de liberté totale pour les collectivités territoriales. Ces collectivités font l’objet d’un contrôle exercé dans un Etats unitaire comme la France par l’autorité étatique. L’équilibre entre la libre administration et la nécessité du contrôle apparaît de façon claire à l’article 72 de la Constitution et plus particulièrement aux alinéas 3 et 6. Si le 3e alinéa met l’accent sur la liberté, l’alinéa 6 précise que dans les collectivités territoriales de la République le représentant de l’Etat représentant chacun des membres du Gouvernement à la charge des intérêts nationaux du contrôle administratif et du respect des lois.


    Le contrôle ne peut donc être le même que celui qui existe dans une hiérarchie car tout en maintenant le caractère unitaire de l’Etat, ce contrôle doit respecter la libre administration. Il existe d’autres formes de contrôle en dehors de celui exercé par l’Etat comme le contrôle démocratique qui passe par les urnes mais également un contrôle particulier qi passe par un mécanisme permettant à un contribuable local d’exercer toutes les actions contentieuses de la commune, que ce soit en action ou en défense, lorsque cette commune refuse ou néglige d’exercer une action. On appelle cela le mécanisme de l’autorisation de plaider car le contribuable peut agir à la place de la commune que s’il a une autorisation de plaider de la part du tribunal administratif. La loi précise que le contribuable agit dans ce cas à ses frais et risques.

     

    Le contrôle étatique peut être exercé sur les organes ou sur les actes des collectivités territoriales. Si on peut dire que le contrôle sur les personnes n’a été que peu affecté par les lois de décentralisation en revanche, le contrôle sur les actes a lui fait l’objet de véritables bouleversements.

     

     

     

    CHAPITRE I

    LE MAINTIEN DE LA TUTELLE SUR LES ORGANES

     

     

    Les lois de décentralisation n’ont pas fait disparaître le contrôle sur les personnes qui s’apparente à une véritable tutelle car elle permet aux autorités étatiques de mettre fin aux mandats et fonctions d’élus issus du suffrage universel avant l’expiration de leur mandat. Le contrôle sur les organes comprend d’une part le contrôle sur les élus à titre individuel et, d’autre part, le contrôle sur les assemblées délibérantes.

     

    Ce contrôle obéit à des considérations variées. Il peut s’agir de considérations disciplinaires ou bien de considérations liées à des causes d’inéligibilité ou d’incompatibilité ou encore liées au fonctionnement du service public. En tout état de cause, dès lors que ce contrôle aboutit à sanctionner des personnes investies de fonctions publiques par le suffrage universel, des règles de procédure et ou de fond particulières s’imposent pour encadrer ce contrôle.

     

     

     

    SECTION 1. L’EXCLUSION DES FONCTIONS DES ÉLUS LOCAUX

     

    Cette exclusion peut passer par deux types de procédures. La première est la suspension et la révocation. La seconde est la démission d’office.

     

    SOUS SECTION 1. LA SUSPENSION ET LA RÉVOCATION

     

    S’agissant de ces mesures, il faut d’abord préciser que seuls les maires et les adjoints au maire peuvent faire l’objet de telles mesures. On explique cela souvent par le fait que les autres élus n’ont jamais été des agents de l’Etat.

     

    Les maires et les adjoints peuvent faire l’objet d’une mesure de suspension prononcée par un arrêté ministériel motivé pour ne drée maximale d’un mois soit d’une mesure de révocation qui intervient pas décret motivé et délibéré en conseil des ministres.

     

    Les textes n’indiquent pas les motifs pour lesquels ces mesures peuvent être prononcées. Mais, compte tenu de la gravité de ces mesures, il ressort de la jurisprudence que l’autorité administrative ne peut se fonder que sur des faits de nature à perturber le bon fonctionnement du service public et lescirconstances précises de temps et de lieu jouant un intérêt déterminant.

     

    Exemple : justifie de telles mesures le fait pour un maire d’avoir mis son adjoint dans l’impossibilité d’exercer en son absence la continuité des services public communaux.

     

    Une simple illégalité ne peut suffire. Par ailleurs, la qualité en laquelle le maire agit est indifférente. Le fait que la sanction soit motivée par des faits étrangers à l’exercice des fonctions est indifférent dès lors que ces faits en raison de leur gravité privent le maire de l’autorité morale nécessaire à l’exercice de ses fonctions.

     

    Les motifs sont donc laissés à l’appréciation du juge. L’idée ressortant de la jurisprudence est que les causes doivent perturber le bon fonctionnement du service public. Un des cas connus est la mesure de suspension prononcée contre Noel Mamer qui avait prononcé un mariage homosexuel alors que c’était interdit.

     

    Une procédure particulière doit être observée. Le CGCT exige que la procédure de sanction soit contradictoire. L’élu doit avoir au préalable été entendu ou invité à fourbir des explications. C’est le minimum imposé par les textes mais le formalisme selon lequel ce contradictoire est organisé est laissé à la libre appréciation de l’autorité de l’Etat.

     

    Concernant les effets, il faut préciser que les deux sanctions sont indépendantes. Cela signifie que la révocation peut être prononcée même si elle n’a pas été précédée d’une suspension et inversement l’illégalité d’une mesure de suspension ne peut être invoquée au soutien du recours dirigé contre la mesure de révocation. En tout état de cause, le juge n’exerce qu’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation qu’aurait commis l’autorité administrative en prononçant la mesure de suspension ou de révocation.

     

    Ces procédures sont tout de même exceptionnelles. Entre 1990 et 2004, il y a eu 18 suspensions et 0 révocations.

     

    SOUS SECTION 2. LA DÉMISSION D’OFFICE

     

    Ces mesures de démission d’office correspondent à des hypothèsessoit d’inéligibilité et d’incompatibilité survenues postérieurement à l’élection soit sanctionnent le refus d’accomplir une tache prévue par la loi.

     

    P1. La démission pour cause d’inéligibilité ou d’incompatibilité

     

    La procédure n’est pas la même selon que l’élu concerné est un conseiller municipal ou bien un conseiller général ou régional.

    Lorsque l’élu est un conseiller municipal, c’est le préfet qi est compétent pour prononcer la démission d’office. Lorsqu’est en cause une inéligibilité, en cas ‘abstention du préfet, tout électeur de la commune peut demander à tout moment au préfet de prononcer cette démission. Tant que le préfet n’a pas prit d’arrêté de démission d’office, l’élu peut continuer d’exercer son mandat. Une fois l’arrêté de démission d’office prit, l’élu déclaré démissionnaire d’office peut faire une réclamation auprès du tribunal administratif dans les 10 jours suivant la notification de l’arrêté. Ce délai de 10 jours n’est opposable à l’élu que si la notification précise les voies et délais de recours conformément au CJA. Ce recours formé par l’élu est suspensif et doc l’élu peut continuer d’exercer ce mandat, sauf cas particuliers.

     

    Lorsque l’élu est un conseiller général, la décision relève de la compétence du conseil général qui est tenu d’agir soit d’office soit à la demande de tout électeur.

     

    Lorsque l’élu est un conseiller régional, le droit commun s’applique. C’est le préfet de région qi a compétence pour prononcer cette démission d’office. Si le motif de la décision est une inéligibilité, le conseiller en cause peut former une réclamation auprès du tribunal administratif qui sera suspensif. Si le motif est une incompatibilité, l’élu régional dispose d’un délai d’un mois pour démissionner ou mettre fin à la situation d’incompatibilité. Le silence du conseiller vaut démission implicite.

     

    P2. La démission pour refus de l’élu d’accomplir une tâche prévue par la loi

     

    Cela est envisagé par les textes pour l’ensemble des élus territoriaux et a une coloration nettement disciplinaire.

    Dans cette hypothèse, sont déclarés démissionnaires d’office par le tribunal administratif les élus qui sans excuse valable ont refusé de remplir une des fonctions qui leur sont dévolues par la loi. Il s’agit donc d’insuffisance quant à la manière d’exercer des fonctions qui leur sont confiées.

     

    Seuls peuvent être sanctionnés le refus d’exercer des sanctions prévues par des textes législatives ou réglementaires comme le refus d’exercer la présidence d’un bureau de vote ou le rôle d’assesseur à un bureau de vote.

     

    Le juge administratif doit donc juger si l’excuse du refus est valable ou pas. Par exemple, la production d’un certificat médical est une excuse valable. A l’inverse, n’a pas été regardé comme une excuse valable le fait pour un élu de faire savoir qu’en raison d’une notification tardive de l’arrêté du maire le désignant comme président d’un bureau de vote il s’était déjà engagé envers un candidat à être assesseur dans un autre bureau de vote.

    Le juge administratif prend en compte les manœuvres éventuelles du maire par exemple destinées à provoquer un refus d’un des conseillers à exercer l’une des taches. 

     

    Cette démission d’office ne relève pas du contentieux électoral différemment au premier. C’est un contentieux de pleine juridiction classique.

     

    SECTION 2. LA DISSOLUTION DES ORGANES DÉLIBÉRANTS

     

    C’est une procédure qui présente un caractère collectif et qui pour cette raison est la plus grave des mesures qui puisse frapper l’organe délibérant d’une collectivité territoriale. Cette procédure de dissolution est prévue par le CGCT pour les organes délibérants des trois grandes collectivités territoriales de droit commun. En pratique, seuls les conseils municipaux font l’objet d’une telle décision qui touche ne moyenne une dizaine de conseils par an.

     

    Cette dissolution ne peut être prononcée que par décret motivé pris en conseil des ministres et qui doit être publié au journal officiel. Concernant le conseil régional, le Parlement dit être informé dans les plus brefs délais.

     

    Concernant les motifs, ils ne sont pas prévus concernant les conseils municipaux alors que pour les autres conseils sa mise en œuvre peut être effectuée lorsque le fonctionnement de l’assemblée se révèle impossible. C’est ce motif qui justifie la dissolution de tous les organes délibérants. La dissolution ne saurait en conséquence être utilisée dans in but purement politique ce qi serait un détournement de pouvoir. En revanche, peut justifier la dissolution d’un conseil municipal l’impossibilité d’élire le maire et les adjoints après deux séances du conseil municipal (CE. 1936. Berton). La théorie des circonstances exceptionnelles peut justifier une dissolution (CE. 1989. Galio). En dehors de ces cas, dans la majorité des cas, la dissolution est prononcée en raison de l’impossibilité de voter le budget.

     

    Bien entendu, le juge vérifie que les circonstances invoquées sont matériellement exactes. Il vérifier également que ces circonstances sont bien de nature à rendre impossible le fonctionnement du conseil.

     

    S’agissant de la procédure, cette dissolution est prononcée par un décret motivé en conseil des ministres. Les modalités devant précéder ce décret sont réduites à leur plus simple expression. La décision n’a pas à être précédée d’une enquête. Le maire n’a pas à être averti au préalable et elle n’a pas à être précédée d’une procédure contradictoire (CE. 1990. Mme Bodin). Le décret doit simplement être motivé.

     

    S’agissant des effets, la dissolution met fin aux mandats des conseillers et doit être procédé à de nouvelles élections dans les deux mois suivants, à moins que l’on se trouve dans les trois mois précédents le renouvellement général des conseils municipaux. Pendant cet intervalle de temps, une délégation spéciale est constituée par le préfet dans un délai de 8 jours à compter de la dissolution, dont les pouvoirs sont limités aux actes de pure administration conservatoire et urgent.
    Dan le cas des conseillers régionaux et généraux, des élections sont organisées mais les affaires de la collectivité, courantes en particulier, restent  confiées à l’exécutif dont les décisions ne sont toutefois exécutoires qu’avec l’accord du représentant de l’Etat.

     

    Si le décret est annulé, la dissolution l’est aussi. Généralement, en raison des délais habituels de jugement, la décision d’annulation intervient alors que de nouvelles élections ont eu lieu. L’ensemble du conseil municipal est alors rétabli dans ses fonctions sauf si les nouvelles élections ont eu lieu à l’occasion du renouvellement général des conseils municipaux.

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LE CONTRÔLE SUR LES ACTES

     

     

    Le régime du contrôle sur les actes avant 1982 était un régime de tutelle à priori en ce qu’il permettait aux représentants de l’Etat de contrôler les actes des collectivités territoriales avant leur entrée en vigueur. Par ailleurs, ce contrôle pouvait s’exercer pour des contrôles de légalité mais également d’opportunité. Le régime du contrôle impliquait un pouvoir d’approbation préalable d’annulation voir de substitution.

     

    La loi du 2 mars 1982 a transformé la tutelle à priori en un contrôle à postériori confié au juge administratif. Le Conseil constitutionnel a affirmé la constitutionnalité de cette réforme alors que l’article 72 de la Constitution mentionne un contrôle administratif dans la mesure où le préfet observe un rôle essentiel dans la saisine du juge. Le Conseil constitutionnel a toutefois estimé que le préfet devait avoir connaissance de l’acte avant que celui ne devienne exécutoire pour être en mesure de saisir le juge en cas d’illégalité.

     

    Une loi du 22 juillet 1982 a précisé les nouvelles conditions d’exercice du contrôle administratif sur les actes, à savoir que les actes des collectivités ne deviennent exécutoires qu’à la double condition d’avoir été publié et transmis au représentant de l’Etat. Le préfet e dispose que pour les actes qui lui sont transmis de la seule possibilité de saisir le tribunal administratif d’un recours spécial appelé le déféré préfectoral et ce dans un délai de 2 mois à compter de la transmission de l’acte.

     

    SECTION 1. L’ALLÉGEMENT DU CONTRÔLE SUR LES ACTES DE NATURE ADMINISTRATIVE

     

    Le déféré préfectoral a remplacé le contrôle à priori des actes et ce déféré présente la caractéristique d’être un contrôle non seulement à postériori mais aussi et surtout d’être un contrôle uniquement de légalité. C’est un contrôle qui s’inscrit dans le cadre des dispositions de la charte européenne de l’autonomie locale dont l’article 8 dispose en effet que le contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels.

     

    Il faut toutefois préciser que la suppression de la tutelle ne joue pas s’agissant d’un certain nombre de compétences transférées par l’Etat aux collectivités territoriales. L’Etat conserve en effet dans un nombre de cas non négligeable un pouvoir d’approbation généralement tacite maos également un pouvoir de substitution. Les domaines de l’urbanisme et de l’environnement donnent de multiples exemples de ces compétences dont l’exercice reste soumis à la tutelle de l’Etat. L’Etat peut se substituer aux autorités défaillantes pour modifier unilatéralement un document d’urbanisme qui ferait obstacle à la mise en œuvre d’un projet d’intérêt général ou pour adopter au lieu et place des collectivités compétentes les plans relatifs à la gestion des déchets. L’exercice de ces pouvoirs est justifié par l’importance des enjeux concernés. La charte européenne prévoit d’ailleurs que le contrôle administratif doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

     

    SOUS SECTION 1. LA SUBSTITUTION DU DÉFÉRÉ PRÉFECTORAL AU POUVOIR D’ANNULATION

     

    La loi du 22 juillet 1982 a organisé in mécanisme de transmission obligatoire des actes des collectivités territoriales qi est le même quelque soit la collectivité concernée. Cette transmission est une condition du caractère exécutoire des actes et elle est organisée pour permettre précisément la saisine du juge administratif.

     

    Dans le prolongement de la loi de 1981 dite MURCEF qui avait exclu de l’obligation de transmission certains marchés publics, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a introduit un certain nombre de dispositions visant à faciliter l’exercice du déféré. Les lois du 20 décembre 2007 et du 12 mai 2009 poursuivent l’allégement concernant certains actes.

     

    P1. L’obligation de transmission

     

    Les actes juridiques les plus importants pris par les autorités locales (organes délibérants ou autorités exécutives) doivent être transmis a service de préfecture ou de sous préfecture.

    La loi de 1982 a laissé les collectivités libres de leur décision quant au moment de la transmission.

     

    La liste des actes soumis à cette obligation de transmission a été allégée en particulier par les lois de 2004 et de 2007 afin d’alléger la charge des services préfectoraux chargés du contrôle, ce qui révèle la réduction des moyens de l’Etat sur la décentralisation. Ont ainsi été exclus de la liste les actes pris par les autorités locales lorsqu’elles agissent au nom de l’Etat, les actes soumis à un régime de droit privé,… L’article 2131-2 du CGCT présente cette liste des actes encore soumis à cette obligation. Le domaine reste assez large avec notamment les actes réglementaires dans les domaines relevant de leur compétences ou les décisions en matière d’urbanisme.

     

    Pour le représentant de l’Etat, la transmission de l’acte déclenche le délai de recours. Ce délai de recours reste de droit commun pour les administrés. En dépit des allégements, ce sont des missions d’actes qui sont transmis chaque année en procédure.

     

    P2. Le contrôle du représentant de l’Etat

     

    Les actes transmis sont soumis à une appréciation de légalité qui doit être effectué dans un délai de 2 mois à compter de la transmission. Si le préfet estime que l’acte est illégal, il peut différer cet acte au tribunal administratif.

     

    La loi du 22 juillet 1982 a néanmoins prévu que le préfet est tenu d’informer l’autorité locale sans délai de son intention de saisir la juridiction et de lui communiquer toute précision utile sur les illégalités qu’il a constaté. Cette obligation correspond à la pratique dite des lettres d’observations. Cette pratique vise à empêcher les recours au juge et de favoriser le dialogue entre la collectivité et le préfet et de fait plus de 98% des conflits relatifs à la légalité des actes sont réglés durant cette phase administrative.

    La procédure de lettre d’observation comte tenu de sa fonction est considérée par le juge administratif comme un véritable recours gracieux dans ses effets. Lorsque le préfet n’obtient pas de la collectivité qu’elle retire son acte, elle défère l’acte par un recours aboutissant à l’annulation de l’acte par le juge en cas d’illégalité.

     

    Particularité du déféré préfectorale par rapport au REP :

     

    -       C’est un recours exercé seulement par le préfet.

    -       Le préfet n’a pas à établir un intérêt à agir. Cet intérêt est déduit de la loi et à titre permanent en raison de la mission que lui confie l’article 72 de la Constitution.

    -       Le point de départ du délai est la transmission complète de l’acte. La demande de complément du préfet doit intervenir dans son délai de 2 mois.

    -       Ce déféré peut être formé à l’encontre d’acte ne faisant pas grief c’est-à-dire des actes purement préparatoires mais aussi à l’encontre d’actes contractuels.

    -       Si ce déféré est assorti d’une demande de référé suspension, les conditions permettant d’obtenir cette suspension sont moins restrictives.

     

    Pour autant, le juge administratif assimile le déféré préfectoral au REP dont il constitue une variante car le déféré a des spécificités.

     

    Ce déféré préfectoral peut être spontané ou provoqué donc à la demande d’une personne ayant un intérêt. Lorsqu’une personne demande au préfet d’exercer un déféré préfectoral, le préfet n’est pas tenu de déférer l’acte même si celui ci est illégal, le déféré étant facultatif. Cette demande préserve néanmoins le tiers qui conserve la possibilité de former par la suite un recours contentieux, la demande de déféré prorogeant le délai de recours (CE. 1991. Brasseur). Lorsque le préfet défère un acte devant le juge administratif, il conserve la possibilité de se désister à tout moment de la procédure sans se justifier.

     

    Plus de 5 millions d’actes sont transmis chaque année en préfecture. Sur ces 5 millions d’actes, seuls 0.023% font l’objet de déféré préfectoral. Plusieurs raisons expliquent ce chiffre très faible :

    -       Les lettres d’observations permettraient dans la plus large partie des cas de résoudre les difficultés. Le contrôle du préfet reste donc efficace sur le mode de dialogue entre le préfet et les collectivités territoriales.

    -       Le caractère discrétionnaire de l’exercice du déféré préfectoral dans la mesure où les préfets hésitent souvent à mettre en œuvre le déféré soit pour garder de bonnes relations avec les élus locaux soit parce qu’il ne leur parait pas opportun de remettre en cause certains actes même illégaux en raison de l’intérêt à appliquer les actes (domaine de l’environnement, domaine économique,…)

    -       L’insuffisance de moyens humains et matériels des services de préfecture et de sous préfecture

     

    Le législateur est intervenu pour tenter d’améliorer les conditions du contrôle et donc son efficacité. Les dispositions introduites par les lois de 2004 et 2007 visent principalement deux objectifs :

    -       La rationalisation du processus de contrôle des actes qui passe en substance par deux méthodes : recentrage du contrôle sur les actes les plus importants et modernisation du mode de traitement du contrôle avec en particulier l’introduction en 2004 de la dématérialisation et de la télétransmission des actes

    -       Le renforcement des moyens d’expertises qui passe par deux types de mesures : réorganisation des services préfectoraux et création de pôles juridiques interministériels de contrôle de légalité pour aider les préfectures en leur fournissant une information permanente et une assistance juridique

     

    Le juge administratif a du mal à reconnaître la responsabilité de l’Etat dans la carence du déféré préfectoral. Il demande une faute lourde sous trois conditions : la décision en cause doit être importante, l’illégalité doit être facilement reconnaissable et une abstention prolongée du représentant de l’Etat.

     

    SOUS SECTION 2. LE MAINTIEN DE POUVOIRS HÉRITÉS DE LA TUTELLE

     

    Il y a trois types de pouvoirs qui ont subsisté.

     

    Le pouvoir d’approbation

     

    Il subordonne le caractère exécutoire de certaines décisions à l’expiration d’un délai suivant la transmission de l’acte. Aujourd’hui, ce pouvoir est maintenu principalement dans les domaines de l’urbanisme. On prévoit en particulier un mécanisme d’approbation tacite applicable à certaines décisions en raison de leurs effets et conséquences parfois irréversibles sur l’utilisation des sols. Les hypothèses dans lesquelles ce pouvoir d’approbation est maintenu sont assez limitées. Elles visent en particulier le cas des plans locaux c’urbanisme qui sont approuvés sur les territoires dépourvus de SCOT. Dans ce cas, la délibération approuvant le PLU ne devient exécutoire qu’au terme d’un délai de 1 mois après transmission au préfet. Dans ce délai d’un mois, le préfet a la possibilité de demander à la commune ou l’intercommunalité concernée d’y apporter certaines modifications pour des motifs expressément prévus par le code de l’urbanisme. Dans ce cas, le PLU ne devient exécutoire qu’une fois les modifications approuvées.

     

    On retrouve un mécanisme similaire dans le cas de l’entrée en vigueur des programmes locaux de l’habitat.

     

     

     

     

     

    Le pouvoir d’autorisation

     

    L’Etat peut en bénéficier de façon très résiduelle car il s’accorde mal avec les principes de la décentralisation. Par exemple, les offices publics de l’habitat sont créés par décret en Conseil d’Etat à la demande de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de rattachement. Lorsqu’une commune ou un département entend participer au capital d’une société commerciale, un décret est nécessaire. De la même façon, seul un décret permet de modifier le périmètre d’intervention du département pour mettre en œuvre une politique de protection et de mise en valeur des organes naturels et agricoles quand il s’agit de retirer un ou plusieurs terrains.

     

    Le pouvoir de substitution

     

    Le Conseil constitutionnel a validé ce type de prérogative en précisant qu’elle était sa finalité. Pour ce dernier, il s’agit de permettre au représentant de l’Etat de pourvoir sous contrôle du juge à certaines difficultés administratives résultant de l’absence de décisions de la part des autorités décentralisées lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l’application des lois. C’est notamment le cas en matière de police municipale car le préfet peut se substituer au maire en cas de carence de celui ci après mise en demeure pour le maintien de l’ordre public. On retrouve aussi ce pouvoir dans certaines législations spécifiques comme le droit de l’urbanisme. Par exemple, le préfet peut se substituer à la commune qui négligerait d’annexer dans son PLU la liste des servitudes d’utilité publique applicables dans la commune. Aussi, le préfet peut se substituer au département en matière d’élaboration ou de révision des plans départementaux d’élimination des déchets.

     

    SECTION 2. LES SÉCIFICITÉS DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

     

    Les actes budgétaires sont des actes administratifs et en ce sens ils relèvent du contrôle sur les actes administratifs précédemment exposés. Mais, comme ils mettent en cause l’usage des deniers publics, ils sont aussi soumis à un contrôle spécifique organisé par la loi du 2 mars 1982.

     

    Ce contrôle fait intervenir une institution crée par la même loi, les chambres régionales des comptes. Ce sont des juridictions financières soumises au contrôle de la Cour des comptes et qui interviennent en qualité d’organismes administratifs par des avis, des recommandations et éventuellement des mises en demeure. Elles contrôlent les collectivités, les EPCI, les sociétés d’économie mixte, les établissements publics locaux d’enseignement et certaines associations bénéficiant de certaines aides publiques.

     

    Le contrôle est prévu dans 4 cas :

    -       le budget n’est pas adopté à la date légalement prescrite

    -       le budget n’est pas voté en équilibre réel

    -       il existe un déficit de l’arrêté des comptes qui dépasse 5% ou 10% pour les communes de moins de 20 000 habitants

    -       en cas d’omission ou d’insuffisance de crédits correspondant à des dépenses obligatoires

     

    Dans ces 4 cas, la chambre régionale des comptes est saisi soit par le préfet soit par le comptable public de la collectivité ou par un tiers y ayant un intérêt comme un créancier impayé de la collectivité. A compter de cette saisine, la chambre régionale des comptes émet dans un délai d’1 mois un avis, une proposition ou une mise en demeure qui ne sont pas des décisions faisant griefs mais des mesures préparatoires dans le cadre d’une procédure complexe. La collectivité concernée doit alors réagir et son refus provoque l’intervention du préfet qui peut s’écarter de l’avis de la chambre régionale des comptes par une décision motivée. Ainsi, lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel, le préfet va pouvoir soit inscrire des recettes supplémentaires soit diminuer des dépenses. Dans l’hypothèse où le budget n’est pas voté à la date légalement prévue, le préfet adopte le budget et le rend exécutoire.

     

    Au final, les chambres régionales des comptes ne sont pas très saisies car il y a moins de 1000 saisines par an donc moins de 1% des actes. Une fois le contrôle budgétaire mis en œuvre, le préfet ne peut plus effectuer le déféré préfectoral.

     

    Elles exercent aussi un contrôle à priori des actes des collectivités pour faire des observations sur la gestion des collectivités.

     

     

     

     

    PARTIE IV

    LES RELATIONS JURIDIQUES LOCALES

    -

    LA COOPÉRATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

     

     

     

    La question de la superposition des collectivités locales manifeste un facteur d’inefficacité de l’action publique locale et de gaspillage des deniers publics. La réforme de 2010 a donc poursuivi un objectif de clarification et de rationalisation des compétences des collectivités locales.

     

    Cette réformez favoriser les rapprochements institutionnels en particulier en définissant deux pôles de collectivités locales regardées comme complémentaires. Le premier était constitué par le binôme région et département donc l’action devait être coordonnée par le conseil départemental. Le deuxième pole était constitué par les communes et les intercommunalités ayant en charge des actions de proximité et de service. Au sein de chacun des pôles, la réduction du nombre de collectivités a été encouragée.

     

    Ce schéma est un peu remis en question par le projet de la modernisation de l’action des collectivités territoriales notamment par la suppression de la spécialisation de la compétence des régions et des départements et donc le rétablissement de la clause générale de compétence. Néanmoins, il subsiste la volonté de favoriser la coopération entre les collectivités pour rationnaliser les structures territoriales.

     

    Cette coopération entre collectivités peut consister dans une coopération contractuelle. Il existe effectivement depuis une longue date des mécanismes contractuels par lesquels les collectivités peuvent mutualiser leurs moyens en vue d’actions d’intérêts communs. Ces contrats par lesquels plusieurs collectivités s’associent pour une œuvre commune se distinguent des contrats par lesquels une collectivité fournit à d’autres une assistance administrative ou technique. C’est un moyen de plus en plus utilisé. Un contrat se développe, celui de développement territorial mis en place dans le cadre du projet de loi sur le Grand Paris.

     

     

     

    TITRE UNIQUE

    LA COOPÉRATION INSTITUTIONNELLE

     

     

     

    Le CGCT avec l’article L. 5111-1 donne une définition générale de la coopération institutionnelle. Les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leur compétence en créant des organismes publics de coopération. Les formes de cette coopération sont multiples et l’article en dresse un inventaire. Il précise que forment la catégorie de groupement de collectivités locales les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes inter régionales.

     

    Dans cette énumération deux types de coopérations sont évoquées : les coopérations verticales et les coopérations horizontales.

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE I

    LES COOPÉRATIONS VERTICALES

     

     

     

    La coopération dite verticale associe entre eux plusieurs niveaux de collectivités territoriales voir de groupements de collectivités ou d’autres établissements au sein d’un établissement public de coopération. Cette coopération verticale peut revêtir deux formules : l’agence départementale et la formule du syndicat mixte.

     

    SECTION 1. L’AGENCE DÉPARTEMENTALE

     

    Elle peut associer le département, les communes et des EPCI en vue d’apporter aux adhérents une assistance d’ordre technique, juridique et financière. Au départ, ce dispositif était conçu comme destiné à créer dans les départements des agences de service au profit des petites communes tout en respectant en apparence le principe d’interdiction d’une tutelle d’une collectivité sur une autre. C’est un mécanisme peu utilisé.

     

    SECTION 2. LE SYNDICAT MIXTE

     

    C’est le mécanismeprivilégié des collectivités avec d’autres personnes publiques. En janvier 2010, il y en 3194. Parmi cette masse, le CGCT distingue deux types de syndicats mixtes: les syndicats mixtes fermés qui ne peuvent associer que des communes et des EPCI et les syndicats mixtes ouverts permettant d’associer des régions, des départements, des communes, des EPCI, des chambres consulaires en vue d’œuvre ou de service présentant une utilité pour chacune de ces personnes.

     

    Le syndicat mixte fermé n’est ni un EPCI ni un établissement public tout court mais il peut percevoir des contributions fiscales. Le syndicat mixte ouvert est un établissement public en principe à caractère administratifmais il peut aussi avoir un caractère industriel et commercial. Ainsi, leur action est soumise au contrôle de droit commun et au contrôle budgétaire.

     

    Dans les deux cas, le syndicat est crée par délibérations concordantes des différents membres et par arrêté préfectoral. Le préfet a ici un pouvoir discrétionnaire. Un comité syndical composé des représentants des membres du syndicat administre le syndicat.

     

    Le succès du syndicat mixte est du au fait que c’est une solution à nombres de problèmes en raison des actuelles structures des collectivités. Ainsi, il permet de situer la gestion de certaines actions locales au niveau le plus pertinent. Cela se retrouve beaucoup en matière de politique de transports en commun.

     

    C’est tout de même une solution imparfaite car le syndicat institutionnalise le financement croisé de compétences partagées.

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    CHAPITRE II

    LES COOPÉRATIONS HORIZONTALES

     

     

     

    On a un premier type avec les coopérations inter régionales et inter départemental. La coopération entre les départements en vue de gérer des intérêts communs a été prévue très tôt. La loi du 6 février 1992 a tenté de la relancer à travers la création des établissements publics de coopération inter départemental à l’article 5421-1. Il en est de même pouer les régions.

     

    Dans les deux cas, les structures crées sont des établissements publics dont les compétences sont fixées au moment de leur création. Ce sont des compétences déléguées par les régions ou départements à l’établissement public.

    Ces ententes sont parfois crées pour des grandes opérations d’aménagement mais au final elles n’ont pas connu le succès attendu. Il peut exister des coopérations de ce genre mais les collectivités concernées leur ont préféré des outils plus souples comme la forme de l’association avec la loi de 1901.

     

    La coopération inter communale s’est davantage développée car elle a été pendant longtemps favorisé pour pallier les inconvénients de la balkanisation du pouvoir communal ; Elle a été très tôt privilégiée car dès 1890 est crée la première forme de coopération avec le syndicat de communes. Puis le législateur crée d’autres structures comme la communauté urbaine, la communauté de communes,… La loi du 16 décembre 2010 a ajouté encore le pôle métropolitain et la métropole pour des agglomérations de plus de 500 000 habitants. L’objectif en 2010 est d’intégrer ce qu’on appelle le fait métropolitain donc le fait que les villes se sont d’abord transformées en agglomération puis en métropole pour former des régions urbaines. La métropolisation est considérée comme la forme spatiale de la mondialisation.

     

    Ces deux nouvelles formes répondent donc à une exigence de gouvernance nouvelle pour assurer au mieux les effets sociaux et environnementaux du phénomène. Ces deux nouvelles structures s’appliquent à des situations différentes. La métropole est conçue comme s’appliquant aux très grandes agglomérations alors que les pôles métropolitains s’appliquent aux aires urbaines vastes et polycentriques. Leur nature est donc différente. La métropole est un EPCI à fiscalité propre alors que le pôle métropolitain est une variante du syndicat mixte qui peut regrouper que des structures inter communales.

     

    Cette distinction vient dans le prolongement de la structuration de l’intercommunalité autour de deux grandes options. La première est celle de la coopération souple (coopération associative ou de gestion) très respectueuse de l’autonomie communale et qui s’apparente à une intercommunalité de gestion. La seconde est celle de l’EPCI à fiscalité propre qui regroupe l’ensemble des structures que l’on désigne sous le terme de communautés et qui est la forme la plus intégrée de coopération dotée de ressources fiscales propres et de compétences variables selon le degré d’intégration ou selon qu’elle concerne des agglomérations ou des zones rurales. Ces EPCI à fiscalité propre forment ce qu’on appelle l’intercommunalité dite de projet ou la coopération fédérative. Le principal apport de la loi de 2010 vient du fait qu’elle fait de la communauté la forme obligatoire de la coopération intercommunale et donc cela condit à réduire le nombre et l’importances des structures de coopération associative.

     

    La plupart des différentes structures prennent la forme d’EPCI. Ceux qi sont des EPCI sont clairement identifiés par le CGCT à l’article 5210-1 : les syndicats de communes, les communautés urbaines, les communautés de communes, les communautés d’agglomérations, les syndicats d’agglomérations nouvelles et les métropoles.

     

     

     

     

    SECTION 1. LE STATUT GÉNÉRAL DES EPCI

     

    L’EPCI est une personne morale de droit public distincte des communes qui la constituent. Il relève de la catégorie des établissements publics à caractère administratif. Le statut général de l’EPCI est fixé par le CGCT.

     

    P1. LA CRÉATION DES EPCI

     

    Elle est subornée à l’accord du préfet qi est le seul à pouvoir créer de nouvelles personnes de droit public. Néanmoins, l’initiative de la création d’un EPCI intervient concurremment aux conseils municipaux des communes concernées et au préfet.

     

    Une fois la création décidée dans son principe, doit être définie le périmètre d’intervention de l’EPCI. Il appartient au préfet de le délimiter en dressant de manière discrétionnaire la liste des communes intéressées. Ce périmètre doit être pertinent et doit être d’un seul tenant et sans enclave. Un critère tenant au seuil démographique existe aussi. Après, les communes ont 3 mois pour délibérer sur le périmètre et le statut de l’EPCI. Le silence est assimilé à une décision favorable.

     

    L’accord des communes est acquit à la majorité qualifiée des conseils municipaux. Il s’agit de la majorité des 2/3 des conseils municipaux représentants plus de la moitié de la population ou inverse. Une fois cette majorité acquise, le préfet peut donc prendre un arrêté créant l’EPCI et délimitant son périmètre et ses statuts. Il peut aussi ne pas créer l’EPCI.

     

    Le périmètre de l’EPCI définie peut par la suite être modifié par un élargissement donc avec de nouvelles communes intégrées ou par une réduction par le retrait de certaines communes de l’EPCI. Le retrait peut cependant être empêché notamment si le périmètre risque de ne plus être d’un seul tenant.

     

    P2. L’ORGANISATION DES EPCI

     

    L’EPCI dispose d’un organe délibérant (conseil communautaire) composé de délégués qui seront élus au suffrage universel direct par les administrés en même que l’élection des conseillers municipaux. Il y a aussi un organe exécutif avec le président de l’EPCI élu par l’organe délibérant et qui a un rôle traditionnel d’exécutif. On retrouve aussi un bureau composé du président, de plusieurs vices présidents et éventuellement d’autres membres et qi a vocation à recevoir une partie des fonctions du président.

     

    P3. LES COMPÉTENCES DES EPCI

     

    Ils ont des compétences qui sont assez souples pour les EPCI d’association mais qui sont d’abord obligatoires par la loi pour certaines et optionnelles pour d’autreconcernant l’EPCI à fiscalité propre.

     

    De nombreuses compétences exercées par les EPCI sont des compétences partagées entre l’EPCI et les communes. Elles sont subornées à la détermination de l’intérêt communautaire (ligne de partage au sein d’une compétence entre les domaines d’action relevant de l’EPCI et ceux restant à la commune) pour le transfert. L’intérêt communautaire est définit dans le statut de l’EPCI mais pas toujours de manière claire et donc on peut avoir des doutes.

     

     

     

     

    SECTION 2. IVENTAIRE DES STRUCTURES D’INTERCOMMUNALITÉ

    P1. LES STRCTURES DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE GESTION

     

    Il y en a deux : le syndicat de commune et le pole métropolitain.

     

    A.   Le syndicat de commune

     

    C’est un établissent public ne regroupant que des communes et il revêt des formes variées dont les deux principales sont le syndicat inter communal à vocation unique et le syndicat inter communal à vocation multiple. La chose qui les distingue est donc le nombre de compétence, une ou plusieurs.

     

    C’est la forme la plus respectueuse de l’intérêt communal dans la mesure où il est géré par un comité où toutes les communes sont représentées sur un pied d’égalité. Ces communes disposent en outre d’un droit de retrait.

     

    C’est une formule qui a rencontré un grand succès en raison de sa souplesse. Les chiffres font été au 1er janvier 2010 de plus de 15 000 syndicats de communes dont les 2/3 sont des syndicats de communes à vocation unique. Elles ont joué un rôle essentiel dans la réalisation et la gestion des équipements publics.

     

    Mais cela reste insuffisant car on considère qu’il contribue à l’incohérence et la complexité de la carte communale car il est fondé sur l’intérêt des communes. On remarque d’ailleurs une réduction du nombre de syndicats de communes depuis 2006.

     

    La loi de 2010 a mis en place le pole métropolitain.

     

    B.   Le pôle métropolitain

     

    Il n’est pas qualifié d’EPCI par le texte mais comme établissement public. Ce pôle métropolitain regroupe lui même des EPCI à fiscalité propre qui forme un ensemble de plus de 300 000 habitants dont un EPCI de plus de 150 000 habitants.

     

    Le texte en cours d’adoption impose seulement que le pôle regroupe des EPCI à fiscalité propre sous ré »serve que l’un d’entre eux compte au moins 100 000 habitants.

     

    Ce mécanisme n’est pas applicable en Ile de France.

     

    Il est crée par arrêté préfectoral mais sans que le préfet puisse en prendre l’initiative en vue « d’action d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion d’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des SCOT et de développement des infrastructures de transports afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire ainsi que l’aménagement d’un territoire infra départemental et infra régional ».

     

    P2. LES STRUCTURES DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET

     

    Ces structures sont favorisées. Aujourd’hui, on compte 2 406 communautés regroupant près de 27,5 millions d’habitants. 

     

    Les premières sont les communautés de communes introduites par la loi du 6 février 1992. Elle constitue la forme la plus étendue mais la moins intégrée de communauté de projet. Elle peut être constituée sans seuil démographique et s’agissant de leur compétence le CGCT prévoit qu’elle intervient obligatoirement pour les actions d’intérêt communautaire relevant de l’aménagement de l’espace et du développement économique. En dehors de ces compétences obligatoires, la communauté de commune doit opter pour une compétence parmi une liste énumérée dans le code (protection et mise en valeur de l’environnement, entraine et fonctionnement des équipements sportifs, culturels ou scolaires ou encore assainissement). L’octroi de la dotation globale de fonctionnement bonifiée est subordonné à l’exercice de certaines compétences.

     

    La deuxième est la communauté d’agglomération qui est réservée aux ensembles urbains de plus de 50 000 habitants qui sont regroupés autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Le CGCT détermine des compétences obligatoires qui sont largement tournées vers l’aménagement de l’espace ou de la ville et des compétences exceptionnelles (eau, action sociale, assainissement,…).

    Au 1er janvier 2011, il y en avait 184 pour 22 millions d’habitants.

     

    La troisième est la communauté urbaine issue d’une loi de 1966 réservée aux agglomérations de plus de 150 000 habitants. La création de la communauté urbaine est décidée par décret simple en cas d’accord unanime des conseils municipaux ou pas décret en conseil d’Etat en cas d’accord à la majorité qualifiée es conseils municipaux. Les communautés urbaines ne peuvent exercer que les compétences énumérées par le Législateur, ce qui regroupe 19 compétences regroupées en 6 rubriques et qui sont exercées de plein droit par la communauté urbaine.

     

    La dernière est la métropole qui peut être crée au delà de 500 000 habitants. Cela devait être la grande innovation au point qu’on a envisagé d’en faire des collectivités territoriales à part entière. Au final, la métropole dans sa version 2010 n’est pas une collectivité mais un EPCI à fiscalité propre. La métropole peut être crée par décret soit après accord des conseils municipaux des communes concernées soit pas transformation d’un EPCI à fiscalité propre existant après délibérations concordantes du conseil communautaire et des communes concernées à majorité qualifiée. Le préfet ne peut pas prendre l’initiative de la création d’une métropole.

    Elle ressemble à la communauté urbaine mais il y a des spécificités qui font que la métropole dépasse la communauté urbaine. En particulier, l’une des spécificités vient du fait que la métropole reçoit des transferts de compétences comme les EPCI classiques mais pas que des communes membres mais aussi de l’Etat, des régions et des départements. Le transfert n’est pas subordonné à la reconnaissance d’un intérêt communautaire mais pour certains équipements un intérêt métropolitain déterminé à la majorité des 2/3 du conseil de la métropole dans les 2 ans au plus tard à compter dub décret.

     

    Les textes et la loi de 2010 en particulier rendent obligatoire l’intégration des communes au sein d’une communauté. Pour se faire, la loi de 2010 a prévu deux phases : une première phase tenant dans l’élaboration d’une nouvelle carte des intercommunalités arrêtée par le préfet dans les schémas départementaux. L’intercommunalité a du mal à réunir un consensus et la date de la carte intercommunale est reportée après les élections municipales de 2014.

     

    Dans le projet de loi actuel, on distingue l’intercommunalité urbaine de l’intercommunalité rurale pour créer des pôles ruraux d’équilibre et de solidarité qui sera un établissement public constitué d’EPCI à fiscalité propre sur un périmètre correspondant à un bassin de vie.

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