• Le dualisme juridictionnel : définition, histoire, critique

    Le dualisme de juridiction 

             La dualité des ordres de juridiction est l'existence de deux juridictions séparées

    • - l'ordre administratif : avec à sa tête le conseil d'état
    • - l'ordre judiciaire : avec à sa tête  la cour de cassation

    Le dualisme juridictionnel est une spécificité française issue de la Révolution de 1789 dont le principe est de soustraire l'administration au contrôle judiciaire en la soumettant à un contrôle spécifique assuré par l'administration elle-même. C'est la volonté d’empêcher le juge judiciaire de s'immiscer dans les questions qui relèvent de l'administration.

    Ce dualisme juridictionnel remonterait donc à la Révolution. L’une des thèses largement répandue est de dire que la Révolution a été porteuse de ce juge administratif. Il faut remonter à la loi des 16 et 24 août 1790. Voici le tableau présentant les deux ordres (judiciaire et administratif) de nos jours : 

     

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    A) La loi des 16 et 24 août 1790 

                        Sous la Révolution, avant même que la Constitution ne soit rédigée, on adoptait des décrets devenant lois une fois sanctionnés par le Roi. Cette loi contient 2 articles :     article  10 « Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif ni empêcher ou suspendre l’exécution des décrets du corps législatif sanctionnés par le Roi à peine de forfaiture. » 

     

                       Article  13 « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » 

     

             Il y a une séparation entre les tribunaux et le législateur (art. 10), puis entre les fonctions judiciaires et les fonctions administratives (art. 13). La responsabilité des administrateurs ne saurait être engagée. Cette séparation est rappelée par un décret du 16 fructidor An III, « défense itérative » de se mêler des actes d’administration.      

     

             Loi du 7 et 14 octobre 1790 rappelle à nouveau qu’aucun administrateur ne peut être traduit en qualité d’administrateur public. 

     

    B) L’interprétation classique 

                       Une loi révolutionnaire suivie d’autres lois prévoit explicitement une séparation des fonctions législatives, judiciaires et administratives. Cette séparation des fonctions se traduit au plan organique, du point de vue des autorités, en une séparation de ces autorités juridictionnelles, administratives et législatives. Or, les Révolutionnaires ayant fait cela l’ont fait après avoir eux-mêmes adopté une DDHC contenant un article 16 en vertu duquel toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas établie n’a point de Constitution. La séparation de l’art. 16 conduit à la séparation des autorités juridictionnelles, législatives et administratives, et naturellement il faut séparer le juge de Droit privé du juge de Droit administratif. 

     

    C) Critique de la thèse classique 

                       - Critique historique : l’interdiction adressée au juge de se mêler de l’activité administrative est antérieure à la Révolution française. Elle existait déjà sous l’Ancien Régime. La monarchie française n’a jamais cessé d’asseoir son pouvoir en prenant la précaution de distinguer les activités judiciaires des activités administratives. Ex. Les intendants d’Ancien Régime étaient des corps administrateurs, mais sans mission précise. Ils agissaient au nom du Roi et étaient maitres de leur propre compétence. C’était un moyen pour le Roi de doubler l’administration provinciale. En résultèrent de nombreux contentieux, mais pour éviter que les juges n’interviennent dans les activités des intendants, le Roi interdit l’action des juges. 

     

                       - L’expression de « séparation des pouvoirs » est très ambiguë. Par « pouvoir », on peut désigner soit des fonctions, soit des organes. Sépare-t-on des organes ou des fonctions ? En séparant des fonctions, on peut attribuer une partie de la fonction à plusieurs personnes (pour que le pouvoir législatif soit séparé du pouvoir exécutif, il faut en confier une portion à une assemblée et une au Roi). Sous la Révolution, il faut un décret et une sanction du Roi. Le Roi, en sanctionnant, agit en tant que co-législateur. Sous la Révolution, on a séparé les pouvoirs en attribuant les fonctions à des personnes différentes. Un veto présentait un risque de blocage. C’est une séparation horizontale et non verticale. 

     

                       - Sous la Révolution, le juge était un mécanisme appliquant une règle générale à un fait particulier (« la bouche de la loi » selon Montesquieu). C’est la théorie du syllogisme judiciaire, une conception erronée et logiquement impossible. C’est l’idée que le jugement n’est qu’une solution qui s’impose par la raison. Le syllogisme est une décalcomanie de la réalité. Il est impossible de juger les administrateurs car, sous la Révolution comme sous l’Ancien Régime, beaucoup d’administrateurs avaient un pouvoir discrétionnaire (comme les intendants d’Ancien Régime). On ne peut confier le contentieux administratif à un juge judiciaire. Le juge judiciaire va devoir agir à la place de l’Administration, apprécier le pouvoir discrétionnaire et devenir un administrateur (ce qui est contraire à la loi de 1790). Il n’est pas plus concevable d’avoir un juge administratif. Sous la Révolution, on ne peut pas concevoir un dualisme juridictionnel car on ne conçoit pas que l’Administration puisse faire l’objet d’un jugement. La faute revient à Napoléon ayant inventé un dualisme juridictionnel. 

     

    D) La juridiction administrative apparait à l’époque napoléonienne 

                         La constitution du 22 frimaire an VIII (décembre 1799) annonce la remise en ordre d’une Administration bouleversée par la Révolution française. Elle annonce une autonomie au pouvoir réglementaire. Le concept de pouvoir réglementaire apparait sous l’an III en 1795, lorsque dans la mise en œuvre des principes révolutionnaires, on se rend compte que l’exécutif a besoin d’édicter des règles générales non dépendantes de lois. Cette même constitution de l’an VIII créé un Conseil d'Etat (art. 42) qui est chargé « de rédiger les lois et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » C’est la résurrection du conseil du Roi ayant existé sous la monarchie française. Ce n’est pas un juge indépendant de l’administration, qui peut s’émanciper… Ce Conseil d’Etat connait en appel des décisions des conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs) créés par la loi du 28 pluviôse an VIII (février 1800). Ils sont pensés comme des juridictions, mais avec des pouvoirs limités, et des nombres de contentieux limités. 

     

             C’est également le Conseil d’Etat qui est chargé de trancher des conflits d’attribution pouvant s’élever entre les juges judiciaires et les conseils de préfecture. Si un litige s’élevant entre l’Administration et un particulier était confié à une juridiction judiciaire, ce serait au Conseil d'Etat de prononcer le transfert du litige à la connaissance des conseils de préfecture. 

     

             Ce système est le système de la justice retenue existant déjà sous la monarchie française, car le Conseil d'Etat est chargé de proposer une solution à un litige, mais ce n’est pas lui qui tranche, mais le 1er consul. 

     

             Le système, tel qu’il est prévu, va fonctionner non pas comme le souhaitait Napoléon, et l’institution gagnera en autonomie. L’institution produit progressivement une jurisprudence (devenue le droit administratif). 

     

             - Dans une période dite républicaine, on verra arriver un Conseil d'Etat, juge indépendant de l’administration. 

     

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