• Le partage de responsabilité entre l’administration et ses agents

    Le partage de responsabilité entre l’administration et ses agents 

    La question se pose sur quel patrimoine va reposer la responsabilité. La position du problème est que toutes les fautes sont nécessairement commises par des agents publics puisque la personne morale est une pure fiction. Elle n’agit que par ses organes et agents. L’agent public peut être identifiable ou non identifiable.  

    Il y a donc deux situations :  

    La première est celle où l’agent est identifiable et identifié. Dans cette hypothèse la question se pose si la faute qu’il a commise va être imputée au service public ou si elle lui va être imputé personnellement. Le juge a résolu la question grâce a une distinction de faute personnelle et faute de service. La faute personnelle sera endossé personnellement par l’agent et dont il va répondre pécuniairement sur son patrimoine personnel. La faute de service, bien que commis par un agent, va être endossé par la personne public comme elle va être considérée comme une faute relative aux fonctions qui ne se détachent pas du Service Public.  

    Les victimes d’un dommage commis par un agent identifié, s’ils essaient d’engager la responsabilité personnelle risque de se heurter à l’insolvabilité. Souvent leurs économies ne suffisent pas pour indemniser. Les victimes ont donc tendance à essayer d’engager le plus souvent possible la responsabilité de l’Etat qui a un patrimoine solvable. Le juge lui-même a inventé la théorie du cumul des fautes et la théorie du cumuls des responsabilités pour faire en sort que la victime puisse s’adresser au moins en premier lieu à l’administration pour se voir réparer le préjudice. C’est l’obligation à la dette. L’administration sera obligé en premier lieu à la dette et ensuite se pose la question de la contribution à la dette qui permet à l’administration de demander à l’agent le remboursement d’une partie des sommes versés à la victime. 

    La deuxième situation est quand l’agent n’est pas indentifiable ou pas identifié. Le dommage est donc censé avoir été commis par le Service Public dans son ensemble en tant que entité anonyme et collective. Dans ce cas là on parlera plus de faute de service qui est attribuable à un agent identifié mais de faute du service public en tant que quantité anonyme. Cette faute présente la caractéristique d’être considérée comme directe. Lorsque l’agent n’est pas identifiable il faut considérer la faute comme ayant été commise du Service Public dans son ensemble. Ce sont les fautes du service directes parce que les agents ne sont pas identifiables. Ces fautes regroupent en réalité deux catégories de fautes : les fautes consécutives aux actes illégaux et les fautes consécutives aux actions de l’administration. Toute illégalité est fautive. Toutes les illégalités sont systématiquement des fautes du Service Public. De l’autre côté on a les actions au sens large (omission, actions positives, retard,…) 

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    A.    Les fautes de service par opposition aux fautes personnelles des agents 

    C’est la portée de l’arrêt Pelletier TDC 30 juillet 1873 selon beaucoup d’auteurs pose la distinction entre la faute personnelle et faute de service. Cet arrêt a été rendu 6 mois après l’arrêt Blanco. Mais selon la prof l’arrêt ne fait pas exactement la distinction. Elle fait la distinction entre acte administratif et faute personnelle. Lorsque des poursuites en responsabilité peuvent conduire le Juge administratif a examiner des AA subsistent ce que les auteurs appellent la garantie réelle, l’immunité de juridiction des AA devant le juge judiciaire. Le TDC a donc logiquement fait la distinction entre les actes administratifs et la faute personnelle des fonctionnaires qui peuvent voir leur responsabilité engagé devant les tribunaux judiciaire. LA faute personnelle est une faute grave étrangère aux fonctions et dont l’agent doit supporter les conséquences dommageables. On a donc plus tard substitué la distinction faute personnelle, faute de service. 

    Les critères des distinctions ont commencé à apparaître au sujet d’une affaire qui est l’affaire Pariset qui est le premier arrêt qui fait émerger le moyen de détournement de pouvoir. On va engager la responsabilité de l’Etat du fait de l’illégalité. 

    C’est dans l’arrêt Laumonnier-Cargol de 1877 que le TDC a peaufiné la distinction faute personnelle faute de service. Il dit que l’illégalité est toujours une faute imputable au service.  

    Laferrière a donné la définition des deux catégories de fautes. Il a élaboré le critère des passions. Il dit la faute personnelle révèle l’homme avec ses faiblesses ses passions et ses imprudences. Il dit que la faute de service au contraire révèle un administrateur plus ou moins sujet à l’erreur. La faute de service est une faute légère qui peut être commise par n’importe quel fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions. Le critère des passions et la définition est toujours valable, mais au fil du temps la définition s’est affinée. LA faute personnelle peut être une faute lourde comme disait Laferrière une faute excédant les risques ordinaires de la fonction. Au contraire la faute de service est une faute légère que la doctrine appelle une faute simple.  

    Le TDC a recouru à un autre critère qui ne s’est pas substitué au premier. La faute personnelle selon le TDC est la faute qui se détache du service. C’est le critère de la détachabilité des fonctions. Cette détachabilité peut être matérielle ou intellectuelle. La faute personnelle qui se détache des fonctions s’est la faute commise en dehors de fonctions, mais la faute personnelle peut être aussi une faute commise pendant l’exercice des fonctions mais qui est tellement lourde qu’elle s’en détache intellectuellement. On cite toujours un exemple emblématique qui est celui de l’instituteur dans l’exercice de ses fonctions qui a des gestes déplacés sur les petites filles de sa classe. C’est une faute personnelle, mais elle est tellement lourde qu’elle s’en détache.  

    Les victimes ont vite compris qu’abstraction faite d’une faute personnelle ou faute de service, leur intérêt était de faire engager la responsabilité de l’administration dans tous les cas, même dans les cas de faute personnelle. Les juges ont accompagné la volonté des victimes de se faire indemniser coute que coute. Le TDC a interprété de façon très restrictive la faute personnelle. Il a rendu deux décisions remarquables dans les années 1930. 

    Le premier c’est l’arrêt Thépaz de 1935 TDC. Il décide qu’une infraction pénale n’est pas nécessairement une faute personnelle. Toutes les contraventions au code de la route commis par les agents vont être considérées comme des fautes de service. 

    Le deuxième c’est l’arrêt Action fr. 1935 ou le TDC décide qu’une voie de fait n’est pas non plus une faute personnelle, bien que ce soit une atteinte particulièrement grave aux droits et libertés.  

    Il existe plusieurs catégories de fautes personnelles. Le bilan a été dressé par le commissaire du gouvernement. Il y aujourd’hui trois catégories de fautes personnelles : 

    -          Les fautes qui n’ont aucun lien avec le service et qui sont commise en dehors du service. Ex. le policier qui tue l’amant sa femme.  

    -          Les fautes commises dans le service mais qui manifestent de la part de l’agent une volonté de nuire ou une malveillance ou la recherche d’un avantage personnel. Ex. les insultes proférés par des agents publics à l’adresse d’administrés ou de collègues.  

    -          Les fautes commises dans le service qui ne sont pas mus par la malveillance mais qui sont tellement lourdes et impardonnables que c’est bien une faute personnelle qui va se détacher du service. Ex. le médecin qui opère une patiente et un incendie se produit et il laisse sa patiente seule. 

    CE 12 avril 2002 : Arrêt Papon : Monsieur Papon (préfet) a été poursuivi dans les années 2000 pour avoir donné l’ordre de déporter des personnes juives. Le préfet dans l’exercice de ses fonctions avait commis des fautes personnelles lourdes bien que dans l’exercice de ses fonctions. Il n’avait pas une volonté particulière de nuire, il a juste suivi les ordres. Mais il aurait du se rendre compte que les ordres étaient illégaux. 

    Cet arrêt reconnait aussi l’existence de cumul de fautes. L’Etat a commis des fautes qui sont imputables aux services publiques de l’époque. L’arrêt Papon illustre ce que l’on appelle le cumul de faute. Il y a des faits qui sont considérés de fautes personnelles et qui sont imputables à l’agent et des fautes imputables au service et donc à la personne public. S’il y a cumul de faute il y a un partage de responsabilité.  

    Les victimes recherchent un patrimoine qui est toujours solvable. On a une définition restrictive de la faute personnelle. le Conseil d'Etat a dégagé deux théories qui permettent dans presque tous les cas d’engager la responsabilité. Ce sont les théories de cumul de fautes et de cumul de responsabilité. 

    Dans un arrêt du 26 avril 1963 qui s’appelle centre hospitalier de Besançon, le Conseil d'Etat a décidé de consacrer un nouveau PGD : un agent public ne peut pas être condamné pécuniairement pour une faute de service. L’administration a l’obligation de le couvrir des condamnations prononcées à son encontre. Si un agent est poursuivi pour une faute personnelle alors que c’est une faute de service. L’administration peut revendiquer de connaître l’affaire et elle a l’obligation de déposer un déclinatoire de conséquence et en cas de refus elle a l’obligation d’élever le conflit devant le TDC. Les agents ne peuvent être responsables que de leurs fautes personnelles. Ce PDG a été codifié dans le statut des fonctionnaires qui date de 1983-1984 à l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983.  

    B.    La responsabilité de l’administration même en cas de faute personnelle : le cumul de responsabilité 

    Jusqu’en 1911, le juge raisonnait qu’une seule faute pouvait être à l’origine d’un dommage. La faute était soit personnelle soit de service. Ils ont les mêmes conséquences qui sont d’entraîner la responsabilité de l’auteur. Pendant longtemps le juge a fait un raisonnement simpliste.  

    A partir de l’arrêt Anguet de février 1911 le juge admet qu’un seul dommage puisse être commis par deux fautes : une faute personnelle et une faute de service. Un administré se  plaint de la fermeture trop tôt de la poste et il s’est cassé une jambe. le Juge administratif admet qu’il y a eu une faute personnelle de la part des postiers qui l’on jeté à la rue et qu’il y a eu une faute du service public parce que quelqu’un avant non identifié avait avancé les aiguilles de la montre pour faire avancer l’heure de fermeture.  

    L’avantage de ce cumul de fautes est pour la victime de demander la réparation de son entier dommage par la juridiction administrative qui ne va pas s’occuper d’un partage de responsabilité comme la faute de service va être considéré comme à l’origine du dommage.  L’administration est ensuite libre de se retourner contre l’agent qui a commis les violences soit sur un plan disciplinaires soit sur un autre plan, mais à l’époque c’était difficile. L’intérêt de l’arrêt Anguet c’est un cumul de faute qui permet à la victime de demander l’indemnité de l’entier dommage. C’est ce qui s’est passé dans l’affaire Papon. L’Etat va se retourner contre M. Papon.  

    La théorie du cumul de responsabilité est plus subtile. Beaucoup d’auteurs présentent cette théorie à partir de l’arrêt époux Lemonnier du 26 juillet 1918 GAJA. Ils se promenaient le long des rives d’un fleuve et sur l’autre rive se déroulait une fête foraine. Les tirs de la faute foraine sont arrivés jusqu’à Mme Lemonnier qui s’est blessé. Ils ont entamés deux actions, une contre le maire qui a mal organisé les tirs et une devant les tribunaux administratifs pour faute de service de la mairie et encore la mauvaise organisation de la fête foraine. Cet arrêt a montré qu’une même faute peut être qualifiée différemment par les deux ordres juridictionnels. C’est plus facile pour les époux d’invoquer une faute de service.  

    le Conseil d'Etat subroge la commune dans les droits de la victime. C’est le système de la subrogation avec deux objectifs : d’une part éviter que la victime reçoit deux indemnités pour le même dommage et pour permettre à la commune d’exercer les droits de la victime devant les tribunaux judiciaires pour récupérer sur le maire qu’ils ont du verser à la victime. Ce système de la subrogation n’était pas totalement efficace, parce que ce système suppose que la victime ait effectué effectivement ses droits devant la juridiction judiciaire puisque dans le deuxième temps l’administration puisse récupérer les indemnités versés sur l’agent public. Beaucoup d’auteurs présentent cet arrêt comme l’illustration du cumul de responsabilité qui veut dire que la responsabilité de l’agent et de l’administration peuvent se cumuler au profit de la victime. Effectivement peut être engagé la responsabilité de l’agent et de l’administration mais sur un fondement différent. Celle de l’agent est fondé sur la faute personnelle et celle de l’administration sur la faute de service. Mais le cumul n’est pas total et le cumul ne vient que plus tard ou il est possible d’engager la responsabilité de l’administration pour une faute personnelle qui n’est pas dépourvu de tout lien avec le service.  

    En réalité le Conseil d'Etat avait anticipé sur l’évolution jurisprudentielle ultérieure. Le commissaire dans l’arrêt Lemonnier a été Léon Blum. Il a dit : la faute se détache peut-être  du service, mais le service ne se détache pas de la faute. Il veut dire par la que le service a facilité la commission de la faute personnelle et en cela le service peut engager sa responsabilité vis-à-vis de la victime. Il a essayé de faire consacrer l’idée de la faute personnelle commis dans le service il doit y avoir responsabilité du service. Ce n’est pas ce que consacre l’arrêt Lemonnier, puisque cet arrêt engage la responsabilité de la commune non pas sur une faute personnelle mais sur une faute du service public. L’arrêt n’innove pas sur le plan théorique.  

    Le système du cumul intégral des responsabilités ne sera consacré que dans un arrêt du 18 novembre 1949 Melle Mineur. Il consacre la responsabilité de l’administration sur le fondement d’une faute personnelle, parce que la faute personnelle n’est pas dépourvue de tout lien avec le service public. C’est le lien avec le service qui justifie l’engagement de la responsabilité de la personne publique. 

    Ces circonstances de fait aujourd’hui ne seraient plus possibles mais qui à cette époque étaient très fréquents. On a des jeunes gens du service militaires qui disposent de congé et vont emprunter les véhicules de l’armée et malheureusement font un accident. C’est une faute personnelle. Pour faciliter la réparation des dommages subis par les victimes de l’accident (Melle mineur avait été renversé par les militaires) le Juge administratif ne peut pas faire autrement que de retenir la faute personnelle mais il va trouver que la faute personnelle n’est pas dépourvu de tout lien avec le service. C’est le fait que les véhicules de l’armée n’ont pas été suffisamment surveillés. Ce raisonnement doit permettre l’indemnisation certaine des dommages aux victimes. Si la victime s’adresse directement aux militaires qui n’ont pas les moyens, la victime ne serait pas indemnisée. Cet arrêt est très important, mais curieusement formulé. 

    On a un raisonnement contourné. Il emploie une formule négative : l’accident n’est pas dépourvu de lien. Depuis 50 ans le Juge administratif définit que c’est la faute détachable du service et là il dit que la faute personnelle s’attache au service par un lien. C’est un raisonnement paradoxal. Le juge va la rattacher au service pour permettre l’indemnisation.  

    Depuis 1949 le juge a trouvé de lien avec le service que présentaient les fautes personnelles qui sont parfois des liens tirés par les cheveux pour faciliter l’indemnisation. Les circonstances de fait sont toujours dramatiques pour les victimes. Le lien avec le service peut être temporel, spatial ou matériel. Il y a des arrêts ou le juge va considérer qu’un fonctionnaire de police qui nettoie son arme de service et fait partir un coup qui va atteindre son voisin, va constituer une faute personnelle non dénué de lien avec son service. Le lien ce n’est pas l’arme elle-même, mais c’est l’obligation qui est faite au commissaire de police de conserver son arme à domicile. Arrêt 1973 Sadoudi et 1987 Ep. Bachelier 

    Il y avait une espèce ou un gendarme (mais le Conseil d'Etat est revenu sur cette jurisprudence) auteur de viol répété qui est une faute personnelle parce que grâce à ses fonctions il a pu retarder l’enquête. Le juge a considéré que c’est un lien avec le service. On a un revirement sur cet arrêt ou on estime que c’est une faute purement personnelle. 

    Le système de la subrogation ne pouvait pas fonctionner dans le cadre de la faute personnelle non dépourvu de tout lien avec le service parce que les victimes ont eu tendance d’attaquer systématiquement la personne publique et une fois qu’ils avaient l’indemnité ils n’avaient plus aucun intérêt de faire valoir leurs droits devant le juge judiciaire.  

    Arrêt Laruelle et Delville 28 juillet 1951 : admet que dans l’hypothèse d’une faute personnelle non dépourvu de tout lien avec le service, l’administration après avoir indemnisé la victime intente une action récursoire devant le juge administratif pour récupérer l’indemnité qu’elle a versé du fait d’une faute personnelle. L’intérêt de l’action récursoire par rapport à la subrogation est qu’elle est propre à l’administration et pas subordonné à une deuxième action de la victime. L’administration a un pouvoir discrétionnaire pour former cette action ou pas.  

    En réalité, l’administration l’action n’exerce pas son action récursoire contre ses agents parce qu’on s’est aperçu que cette action mettait en cause la responsabilité des lampistes (les petits gens) alors qu’il y avait des hauts gradés qui profitaient tous les jours. Les lampistes sont en bas de l’échelle.  

    Le Tribunal Des Conflits a décidé que l’action récursoire devait avoir lieu devant le Juge administratif bien que l’action est fondée sur une faute personnelle commis par l’agent parce qu’il explique que les rapports entre l’administration et l’agent public sont des rapports de droit public. Le partage de responsabilité qui a lieu se fait en fonction de la gravité des fautes. C’est la portée de l’arrêt Jeannier 1957. La contribution à la dette se fait suivant la gravité des fautes commises.  

    2 remarques terminales :  

    Laruelle a eu un frère jumeau qui est l’arrêt Delville. Le même jour le Conseil d'Etat a rendu un arrêt qui traite de la situation inverse : l’agent public condamné par les tribunaux judiciaires alors que le dommage trouve sa cause aussi dans une faute de service. L’arrêt reconnaît que l’agent condamné à réparer tous les dommages  par les tribunaux judiciaires a aussi une action récursoire contre l’administration devant le juge administratif pour réclamer la part des indemnités en raison de la faute de service. L’expérience a relevé que le camion n’avait plus de frein. C’est une faute de service. L’agent public condamné pour le tout par les tribunaux judiciaires peut se retourner contre l’administration devant le tribunal administratif pour réclamer la moitié des indemnités. 

    Il y a deux phases dans l’indemnisation :  

    Il y a la phase de l’obligation à la dette qui concerne les rapports entre l’administration et les victimes et les phases de contribution à la dette qui concerne les rapports entre l’administration et ses agents. La doctrine a admis le dédoublement des fautes personnelles et les fautes de service dans les deux phases. Dans les deux phases ce ne sont pas les fautes personnelles et de service qui servent au fondement de l’action. Pour les rapports entre la victime et l’administration, la faute personnelle est celle qui a été commis par l’agent vis-à-vis de la victime et éventuellement il y a une faute du service commis par l’administration commis vis-à-vis de la victime. Dans la deuxième phase la faute personnelle qui sert  de fondement c’est la faute qu’a commis l’agent vis-à-vis de l’administration.  

    Il y aussi dédoublement dans les rapports administration-agent parce qu’il est arrivé que l’agent pour se soustraire invoque le défaut de surveillance. L’administration oppose alors à l’agent l’adage nemo auditur …  : nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. Il ne peut pas se prévaloir de ses propres défauts de surveillance de l’administration.  

    « La responsabilité pour faute de l'administrationLa consécration de l'autonomie de la responsabilité administrative »