• Le pouvoir normatif du juge en droit administratif

    La pouvoir normatif du juge administratif 

              Le pouvoir normatif est le pouvoir d'édicter des normes, des règles générales de droit ou des décisions qui créent des droits ou des obligations pour ceux à qui elles sont destinées. Cette fonction normative a commencé à s’exercer à partir de la fin du XIX siècle et très largement à partir du début du XX siècle. Cette fonction normative s’est donc exercée à l’âge d’or du contentieux administratif. 

       

    A) L’âge d’or du contentieux administratif 

                               À donné lieu à deux mouvements corollaires : 

              - Un mouvement d’extension du domaine d’intervention du juge administratif : cela a eu lieu à partir du moment où le Conseil d’Etat a entrepris d’unifier le contentieux des personnes publiques, c’est-à-dire faire en sorte que les personnes publiques ne relèvent que d’un seul juge. 

             Cf. arrêt TERRIER du 6 février 1903 : il consacre l’unification du contentieux administratif parce qu’il pose une règle importante selon laquelle tout ce qui relève (= toutes les affaires) des personnes publiques doit être confié au juge administratif. Cette solution, pouvant paraitre sans intérêt, est capitale car elle permet de comprendre que le Conseil d’Etat apparait comme le juge de l’administration au sens propre. Cela fait gagner du temps aux particuliers, car dès lors qu’ils ont un litige avec une personne publique, ils savent à qui le litige doit être confié. 

             Cela vaut aussi pour la responsabilité contractuelle des collectivités locales que pour la responsabilité extracontractuelle (= responsabilité délictuelle en civil). L’arrêt qui consacre cette solution est un arrêt de 1808 du tribunal des conflits, arrêt FEUTRY (M. Feutry demande la réparation d’un dommage dont il impute la responsabilité à un département). 

             Cette évolution ayant consisté à étendre le domaine d’intervention du juge administratif atteint son point culminant avec un arrêt du CE du 4 mars 1910, l’arrêt THEROND. C’est un contrat passé entre la ville de Montpellier et M. Thérond qui lui confiait la charge de nettoyer la ville de ses chiens errants et de ses bêtes mortes (= contrat communal de louage de services). Il sera qualifié de concession ayant pour objet l’exécution d’un service public par le juge du Conseil d’Etat. Ce litige qui met en cause un particulier et une commune aurait pu, dans un autre contexte, être confié au juge judiciaire (en 1889, comme contrat de louage de services). Dans l’arrêt Cadot, les juges judiciaires ne se sont pas reconnus compétents, car le contrat n’était pas un contrat de louage de services. Ici, alors que Thérond espère le paiement des services effectués, le Conseil d’Etat reconnait sa propre compétence et considère que le juge administratif est compétent pour un contrat de louage de services. 

             - Le juge administratif étend son domaine d’intervention en pensant que qui peut le plus peut le moins. C’est parce qu’il s’est rendu compétent pour des affaires étatiques, il l’est aussi pour les affaires publiques concernant les personnes autres que l’Etat. 

      

             - Un mouvement d’extension du pouvoir du juge administratif : par pouvoir, il ne faut pas penser à un pouvoir d’injonction (du juge envers l’Administration). Il faut attendre 1980, puis 1995 pour que la loi confère ce pouvoir d’injonction. Au début du XX siècle, le Conseil d’Etat se refuse à dresser des injonctions aux administrations. Si le Conseil d’Etat veut être un juge autonome de l’Administration, il doit distinguer la fonction d’administrateur de la fonction de juge. En dressant des injonctions, il apparaitra comme un supérieur hiérarchique. Mieux encore, une fois qu’il a adressé des injonctions, et que l’Administration, en suivant ces injonctions, cause un dommage, qui sera responsable ? Pour éviter de se trouver mis en cause, en tant qu’administrateur ou administrateur cause d’un dommage, le Conseil d’Etat s’est refusé de dresser des injonctions et a attendu qu’une loi lui confère ce pouvoir. 

             Le Conseil d’Etat a étendu ses pouvoirs de façon indirecte : en intervenant dans les affaires de l’Administration par le biais contractuel. Le Conseil d’Etat, au début du XX siècle, se reconnait un large pouvoir d’appréciation du contenu des contrats passés par l’Administration. C’est un pouvoir d’appréciation le conduisant parfois à « oublier » les stipulations contractuelles pour faire produire à ses contrats des effets que les auteurs du contrat ne voulaient manifestement pas : c’est le pouvoir de manipulation objective des stipulations contractuelles. Cette interprétation objective permet au Conseil d'Etat de faire prévaloir l’intérêt public sur l’intérêt du cocontractant. Ex. réinterprétation des conventions passés entre certaines villes et compagnies gazières par le juge administratif, le choix de l’énergie relevant largement de la ville et non pas de la compagnie. On a tourné les contrats au profit de l’intérêt général. La convention de délégation de service public présente l’inconvénient selon lequel les compagnies ayant un monopole préfèrent exploiter les infrastructures existantes avant de moderniser (cf. compagnies de tramways). 

              À côté de cette extension des pouvoirs et de cet âge d’or, il y a la protection du droit des administrés… 

     

     

     B) La protection du droit des administrés 

              Le Conseil d’Etat protège le droit des administrés contre l’autorité et parfois l’arbitraire de l’Administration, en facilitant les cadres d’ouverture du recours pour excès de pouvoir (cf. loi de 1872 relative au Conseil d’Etat, le Conseil d’Etat statue souverainement sur les litiges administratifs, notamment par le biais du recours pour excès de pouvoir). Le recours pour excès de pouvoir est une voie de recours contentieuse : on recherche une faveur par une décision de justice. Ce recours peut être défini comme le procès fait à un acte administratif. Au cours de ce procès, on ne demande pas la réparation d’un dommage mais on demande l’annulation objective, définitive, d’un acte ! 

             On distingue le recours pour excès de pouvoir des recours en indemnités (en dommages et intérêts). Le premier cas est un recours objectif, en vue d’obtenir le rétablissement de la légalité. Pour un recours en excès de pouvoir, un particulier demande l’annulation d’un acte car cet acte viole la loi. On peut demander cela indépendamment de tout préjudice subit par l’existence de cet acte. Le recours en indemnité est différent : on demande réparation d’un préjudice identifiable, concernant une personne en particulier, devant prouver qu’elle subit un préjudice. On demande de l’argent, ou l’annulation d’un acte dans d’autres cas. Cette annulation a un effet rétroactif. L’annulation rétroactive d’un arrêté ministériel fait comme si cet arrêt n’a jamais existé. 

             La question qui s’est posée au Conseil d'Etat était de savoir qui pouvait exercer le recours pour excès de pouvoir. Le Conseil d’Etat a ouvert très tôt le recours au plus grand nombre de personnes possibles. Le Conseil d’Etat a reconnu à tout membre d’une commune le pouvoir d’agir contre une décision du conseil municipal. C’est le cas notamment d’un arrêt de 1901, l’arrêt CASANOVA. M. Casanova agissait en qualité de contribuable municipal. Le Conseil d’Etat a aussi reconnu le même intérêt à agir 2 ans plus tard à un membre d’une assemblée délibérante (arrêt PERGEAU en 1903). Le Conseil d’Etat reconnait un intérêt à agir pour les personnes lésées dans des nominations politiques (arrêt LOT à propos d’un archiviste paléographe apprenant qu’une autre personne que lui est nommée à un poste devant lui revenir). 

      

             - Arrêt Croix de Seguey et Tivoli, 21 décembre 1906, à propos d’une ligne de tramway à Bordeaux. Le Conseil d’Etat reconnait ici un intérêt à agir à une association de quartier, donc à un groupement de personnes qui agissaient contre un règlement relatif à la circulation des tramways. 

      

             - Arrêt patrons coiffeurs de Limoges, le Conseil d’Etat refuse un intérêt à agir à une association au motif qu’elle défend des intérêts corporatistes et non d’intérêt général. 

      

             - Arrêt GRAZIETTI, 1902 : le Conseil d’Etat accepte de contrôler les recours pour excès de pouvoir des décisions de dissolution des conseils municipaux, or ces décisions étaient prises par le chef de l’Etat (loi sur les communes du 5 avril 1984, qui lui conférait un pouvoir discrétionnaire). Le juge administratif, lorsqu’il contrôle le pouvoir discrétionnaire, doit créer des normes pour encadrer ce pouvoir. Si le PR peut dissoudre les assemblées municipales, le PR dispose d’un pouvoir d’appréciation considérable. Si le juge souhaite contrôler le pouvoir discrétionnaire d’une autorité quelconque, il devra produire des justifications à ce contrôle. 

             Le juge a voulu encadrer la compétence discrétionnaire du maire selon laquelle le maire a un pouvoir de police. Cela s’effectue dans des normes que le juge créé lui-même (exigences de temps et de lieu). En 1902, l’arrêt Grazietti commence à faire la même chose et suppose un contrôle a minima du juge. 

      

             - Arrêt commune de Néris-les-bains du 18 avril 1902 : le Conseil d’Etat accepte de contrôler les actes de tutelle des préfets susceptibles de porter atteinte au pouvoirs des maires. Le préfet a interdit les jeux d’argent sur le territoire tout entier. Les communes pouvaient en organiser sur dérogation obtenue auprès du ministère de l’Intérieur. Le maire veut interdire ces jeux sans même une dérogation. Le maire renforce une décision d’interdiction prise par le préfet. Or, ce pouvoir de renforcer les mesures de police au niveau local est un pouvoir qui pouvait être reconnu au maire, mais que le préfet ne reconnait pas. Le Conseil d’Etat va ici faire prévaloir le droit du maire et donc l’autonomie des communes sur l’autorité de l’Etat. Entre plusieurs autorités administratives, le Conseil d’Etat ne fait pas systématiquement prévaloir l’autorité de l’Etat et contribue à reconnaitre un pouvoir local. 

             

             - Arrêt M. MARTIN du 4 août 1905 : le Conseil d’Etat invente la catégorie des actes détachables des contrats. Cette catégorie sert à permettre aux tiers au contrat (à tout usager qui n’est pas partie à un contrat) d’exercer une action non pas directement contre le contrat mais contre des actes ayant contribué à la formation du contrat. L’arrêt veut que les tiers à un contrat, les administrés, ne puissent jamais attaquer un contrat. Le contrat passé entre une collectivité et une entreprise quelconque est un accord de volonté ne devant pas faire l’objet de recours intempestifs de la part de tiers. En même temps, elle empêchait aux tiers de contester la légalité même d’un contrat. Le contrat peut être privé de base légale, mais il ne disparait pas automatiquement. Il revient à l’administration de tirer les conséquences de l’acte détachable du contrat. Cette solution, très ancienne, demeure. Elle procède de l’idée qu’il faut maintenir l’intérêt de l’administration, avec l’intérêt à agir de tiers à ces contrats. 

      

             Le Conseil d’Etat a modéré l’action administrative, et notamment en défendant en la liberté économique, la liberté du commerce et de l’industrie contre de nombreuses interventions économiques des collectivités locales. Ces collectivités portaient atteinte à des activités économiques entre particuliers et faussaient le jeu du marché en créant des établissements agissant dans des conditions concurrentielles. Des arrêts du CE encadrent la responsabilité de l’Administration et permettent des actions en responsabilité de l’Administration engagées par des administrés et accompagnant l’annulation d’un acte. Si un préjudice est causé, dans le cadre d’un contentieux subjectif, l’annulation d’un acte est demandée par un administré. 

      

             Quel est le critère de la compétence du juge administratif ? Question pertinente, mais mal posée. On a voulu poser le critère déterminant selon lequel la juridiction d’Etat était compétente. 

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