• Le premier ministre

    Le Premier Ministre, autorité administrative de principe

    La constitution prévoit, un Président de la République, un Premier Ministre, des Ministres, la constitution prévoit un pouvoir exécutif. La constitution attribue à chacun des compétences qui s’inscrivent dans un cadre constitutionnel. Mais ils disposent aussi de compétences administratives pour lesquelles ils ont besoins d'administrations. Ces même autorités ont besoins d'Institutions Administratives, pour les conseillés et contrôlés les autres administrations. Nous allons considérer que le président et le Premier Ministre, constitue les organes de direction de l'administration centrale.  

    Distinction entre le pouvoir réglementaire et l'acte de nomination.

    Qu'est-ce qu'un acte réglementaire ? Un acte réglementaire est un acte général et impersonnel, un acte global. Il ne vise pas un individu ou plusieurs individus en particulier mais il vise une situation d'ensemble. Il vise des anonymes comme la loi, même logique. En revanche le pouvoir de nomination c'est l'inverse, c'est un acte individuel, qui vise une personne en particulier. Il se trouve que le Premier Ministre peut prendre ces 2 catégories d'actes, soit par voie réglementaire ou individuel et personnalisé. Ce pouvoir réglementaire de nomination reconnue par la constitution pour le Premier Ministre.

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    §1 : Les compétences administratives de droit commun

     

    a)      Le pouvoir réglementaire.

    Le Premier Ministre est donc compétent pour rédiger des actes impersonnels sur toute une partie du territoire qui se nomme : décret. Attention il faut éviter 2 pièges. Le Premier Ministre n'est pas le seul à donner des décrets, le président peut aussi le faire et c'est tout. Le deuxième piège, le décret a une double nature, on peut l'utiliser pour deux choses, pour des actes réglementaires mais pour le Premier Ministre et le président le décret est aussi utiliser pour des actes individuels. Une nomination par le Premier Ministre ou le Président de la République passe par décret (M. le président nomme...).

     

    Le pouvoir réglementaire du Premier Ministre est divisé en 2 branches :

    •  1ere branche le Premier Ministre est chargé de l'exécution des lois, cela signifie qu'une loi n'est jamais parfaite, elle ne se suffit pas à elle même, elle ne peut pas tout anticiper. Il faut d’autres textes pour la compléter et en permettre la bonne application. Soit la loi prévoit expressément l'intervention du Premier Ministre pour prendre des décrets d'applications, soit dans d'autre cas la loi ne prévoit rien mais le Premier Ministre intervient quand même. C'est ce qu'a dit le conseil d'Etat le 13 mai 1960 Société d'Etat Nicolas. C'est ce qu'on appel le pouvoir réglementaire d'application qui se traduit par l'élaboration de décret d'application.

    •  La 2ème branche du pouvoir réglementaire du Premier Ministre est le pouvoir réglementaire autonome. Ce pouvoir réglementaire autonome est organisé par l'article 37 alinéa 1 de la constitution qui doit être lu en parallèle de l'article 34, tout ce qui n'est pas du domaine de l'article 34 relève du pouvoir réglementaire du Premier Ministre. C'est une innovation de la 5ème République. Naturellement ces règlements, ces décrets du Premier Ministre sont soumis au principe de l'égalité et à la hiérarchie des normes.

     

    Depuis 1958, le Président de la République intervient dans les compétences réglementaires du Premier Ministre. Et c'est cette intervention du président qui complique les choses. La Constitution prévoit que les actes du Premier Ministre sont contresignés par les Ministres chargés de l'exécution, article 22 de la constitution. La constitution prévoit une autre hypothèse dans l'article 13 qui prévoit que le Président de la République signe les décrets délibérés en conseil des Ministres.

    Le seul petit problème est que l'article 13 ne précise pas quels sont les décrets délibérés en conseil des Ministres. Il n'y en a qu'un seul qui l'évoque et c'est l'article 16 (lors d'Etat de siège), l'autre c'est la loi qui le prévoit, mais si la loi ne le prévoit pas rien ne dit quels sont ces décrets en conseil des Ministres. Dans ce contexte depuis le Général de Gaulle les présidents successifs ont pris l'habitude de contresigner certains décrets du Premier Ministre, alors que cela n'est prévu par aucun texte.

     Quelle est la conséquence de la signature de l'acte ? La seconde interrogation est pourquoi le président signe-il ? Veut-il s'accaparer les compétences du Premier Ministre en signant ces actes. Quel est l'impact juridique de cette signature ?

    Pour y répondre il va falloir différencier plusieurs cas de figures.

    1er cas : le président signe un décret du Premier Ministre qui n'est pas passé en conseil des Ministres. Dans un arrêt du conseil d'Etat    Sicard, le conseil d'Etat a considéré que la signature du Président de la République est superflue mais n'entache pas l'acte d'illégalité et ne remet pas en cause la compétence du Premier Ministre.

    2ème cas de figures. Le Premier Ministre pouvait agir seul, prendre un décret seul mais le Président de la République parce qu'il préside le conseil des Ministres décide d'inscrire a l'ordre du jour ce décret au conseil des Ministres. Comme le décret est vu en conseil des Ministres il est signé par le président en plus du Premier Ministre. Le CE 10 septembre 1992 Meyet la signature du Président de la République a le droit et l'obligation de signer, mais se qui compte dans cet arrêt, c'est que comme le décret a été vu en conseil des Ministres la compétence n'impartirent plus au Premier Ministre mais au Président de la République.  Le Premier Ministre ne peut plus intervenir alors qu'il étai dans sa compétence. En pratique le Premier Ministre n'a pas une administration et des services suffisamment compétents pour tout suivre. En pratique comme le Ministre n'a pas les moyens de suivre le décret alors le Président de la République peut restituer sa compétence. Le CE le 9 septembre 1996 arrêt Collas.

     

    b) Le pouvoir de nomination. 

    Le Premier Ministre nomme un certains nombre de personnes sur des emplois civil et militaire. Pour cela le Premier Ministre prend des décrets, ici c'est un acte administratif individuel, a distingué de l'acte de décret réglementaire individuel. Il y a délégation d'une partie de se pouvoir de nomination au Ministre de la fonction publique

     

    c) Le contreseing des actes administratif du Président de la République.

    Le président a des compétences propre dans se domaine, il n'a pas besoin de la signature du Premier Ministre. Lorsque le président veut dissoudre l'assemblée nationale il n'a pas besoin de la contre signature du Premier Ministre. Mais pour d'autres actes il a besoin de la contre-signature du Premier Ministre. Le contreseing du Premier Ministre est une exigence formelle, par conséquent le Premier Ministre n'est pas considéré comme étant le coauteur de l'acte, il n'y a pas de partage de compétence. Dans la 5eme république le président est irresponsable devant le Parlement, le Parlement ne peut pas être révoqué par celui-ci. Dans ces conditions la responsabilité est juridiquement endossée par le Premier Ministre pour les actes du président. Lorsqu'il y a contestation d'un acte du Président de la République même contresigné par le Premier Ministre il est contesté devant le conseil d'Etat.

    §2 : Les services du Premier Ministre

     

    Le Premier Ministre a sous son autorité directe 5000 personnes, ces 5000 personnes sont basées pour la plus part à Matignon d'autre sur différent sites de paris. Comparativement le président en a beaucoup moins. Les services du Premier Ministre sont différemment répartis.

    a)      Les services de direction.

    1.      Le cabinet du Premier Ministre

    Parmi ces services de direction, il y a le cabinet du Premier Ministre, il y a ces collaborateurs les plus proches, qui l'assistent dans la préparation et dans l'exécution de la politique gouvernemental. Il est constitué par des proches, amis proches, politique. Dans la plupart des cas les proches du Premier Ministre sont issus de grandes écoles comme l'ENA.

    Le cabinet du Premier Ministre est un cabinet qui a eu tendance à voir ces effectifs augmenter. Quand Allain Juppé était Premier Ministre il avait 15 collaborateurs proches, sous Fillion 60. Le cabinet a eu tendance à augmenter car les missions confiées au Premier Ministre n'ont cessé d'augmenté. L'importance du cabinet peut poser problème, problème vu par J. Chirac en 95. On s'aperçoit que lorsque l'on a des cabinets trop importants, ils font obstacles entre le Premier Ministre et ces Ministres. Il devient de plus en plus difficile aux Ministres d'avoir accès au Premier Ministre et les décisions deviennent non plus politique mais technocratique. Les conseillers veulent tellement servir d'écrans pour le Premier Ministre, il le bloque.

    Dans un cabinet et celui du Premier Ministre il y a un personnage important, le directeur de cabinet, c'est a la fois un conseillé politique et aussi un très bonne administrateur puisqu'il gère l'équipe du Premier Ministre. Le directeur de cabinet travail en étroite collaboration avec un chef de cabinet, qui est d'avantage en charge du fonctionnement matériel de l'équipe (déplacement, agenda, presse). Autour d'eux travail des conseillers, conseillers du Premier Ministre qui suivent chacun un domaine particulier.

    Ce cabinet du Premier Ministre est essentiellement un cabinet civil, se sont des personnes civil, fonctionnaires. Mais le Premier Ministre dispose aussi des force armée, voila pourquoi en plus du cabinet du Premier Ministre il a un cabinet militaire. Ce cabinet militaire qui est parallèle a l'autre, permet la gestion des forces armée. Les collaborateurs du Premier Ministre ne travail pas seul, les services du Premier Ministre travail en très étroite collaboration avec les services du Président de la République et avec les cabinets des Ministres.

    2) Le secrétariat général du Gouvernement.

    Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) est une structure apparus sous la 3ème République en 1934-35. Le SGG assure la coordination interministérielle, les affaires sont gérées globalement. Organisation du bon fonctionnement du Gouvernement, en pratique cela signifie que le SGG assure des conseils juridiques au Gouvernement, c'est aussi lui qui assiste le Premier Ministre dans la direction d'un certain nombre de service. Il rédige des projets de Ministre. Il va suivre la procédure d'élaboration du texte jusqu'à l'adoption définitive. Puis suivit de l'application.

    Le SGG joue un rôle très important, par exemple dans la préparation de l'ordre du jour du conseil des Ministres. Le SGG est un centre névralgique du pouvoir, on y retrouvera en règle général des anciens élèves de l'ENA.

    Il est constitué d'un secrétaire général du Gouvernement, puis un cabinet, le secrétaire a  son propre cabinet.

     

    b) Les services d'intérêt commun

    Ces services sont assez nombreux, parfois rattachés au hasard. Ces services permettent au Premier Ministre de régler des questions interministériels (comme la question de la drogue), d'autres services traitent de sujet particuliers (comme la question du cheval, le conseil supérieur du cheval, rattaché au Premier Ministre). Il y a ensuite des services qui dépendent du Premier Ministre mais qui sont des services plus globaux.

     

    §3 : La coordination interministérielle

     

    Se sont des services bénéficient au Gouvernement mais placés sous la responsabilité du Premier Ministre. Il y a des services qui sont des services d'information, depuis le décret du 11 janvier 2010 la direction de l'information légal et administrative créé en 2010 en regroupant des services sous la même direction, parmi ces services il y a les journaux officiels et la documentation française (l'instance d'information du Gouvernement, à l'inverse elle diffuse les rapports issu du Gouvernement).

    Deuxième types de service interministériel, les services de direction de la fonction publique. Il y a une direction générale de la fonction publique par le Premier Ministre. Et des écoles sous sa direction, l'ENA ou l'institut régional de l'administration.

    Troisième catégories, se sont les services compétents en matière économique. Pendant très longtemps (1946-2006), la France avait le commissariat général aux plans une aberration car elle cherchait à planifier l'économie qui fluctue. En 2006, le Premier Ministre de l'époque, Dominique de Villepin a décidé de refondre le commissariat général aux plans en le remplaçant par le centre d'analyse stratégique. Autre structure économique c'est la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régional, la DATAR qui a pour finalité de rééquilibrer le développement économique et industriel sur le territoire.

    Quatrième domaine, c'est le domaine militaire. Depuis 1959 l'existence d'un secrétariat général de la défense national mais se secrétariat général a été rebaptisé en 2009 secrétariat général de la défense et de la sécurité national.

    Dernier domaine pour lequel il faut de la coordination, le domaine de la construction européenne. C'est le secrétariat général des affaires européennes depuis 2005.

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