• Le principe d’unité budgétaire

    Le principe d’unité 

      Selon la règle de l’unité budgétaire, l’ensemble des dépenses et des recettes doit être présenté dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux élus d’avoir une vue globale exhaustive des prévisions budgétaires.

    § 1 Le sens du principe 

    L’unité budgétaire c’est un principe consacré par la LOLF, il exige que les dépenses et recettes de l’état soient contenues dans un document unique approuvé par le parlement, l’unité est un principe qui présente plusieurs avantages :

    Cela permet au parlement d’avoir une vision globale de l’activité financière de l’état, donc le parlement n’aura cas consulter ce document.

    Cela permet d’éviter les gaspillages d’argent public, l’unité permet d’éviter la multiplication de document budgétaire et donc permet d’éviter que certaines dépenses ne soient adoptées 2 fois.

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    § 2 Les aménagements au principe 

    Certes il n’y a qu’une loi de finance, mais en son sein il y a 3 catégories de budget, le budget général qui regroupe les opérations financières de l’état qui ne bénéficient pas d’un régime dérogatoire. Certaines opérations qui sont particulières notamment les opérations industrielles et commerciales, et bien certaines, de part leur particularité vont être isolées, séparées du budget général et vont être présentées dans des budgets spéciaux.

    A-  Les budgets annexes 

    Article 18 de la LOLF. Leur création s’explique par la diversification des activités de l’état. L’état à un moment donné a décidé d’autre fonction que les régaliennes il est donc intervenu dans le secteur industriel et commercial, ces activités elles ont eu des conséquences en droit administratif, il a donc pu bénéficier d’un régime particulier : les SPIC (TC 1921 bac d’ELOKA).

    L’existence de ces activités a eu également des conséquences sur le droit des finances publiques car on a cherché à isoler les activités industrielles et commerciales du budget général de l’état. Ces activités allaient être contenues dans les budgets annexes. Ces budgets vont contenir les prévisions de recettes et les prévisions de dépenses relatives aux activités de certains services de l’état qui fonctionnent comme des entreprises privées. Ces services n’ont pas la personnalité morale. Selon la LOLF, ces budgets annexes concernent les services de l’état dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de redevance (article 18). La redevance étant la contrepartie du service rendu à l’usager du service que l’usager doit payer, ces budgets annexes existaient bien avant la LOLF, mais la LOLF a posé des conditions plus strictes pour la création de ces budgets. Aujourd’hui il n’y a plus que deux budgets annexes, les autres ont été supprimés : 1er budget : « publication officielle et informations admv », ce budget annexe retrace l’activité financière de la direction de l’information légale et admv. Cette direction est rattachée au 1er ministre et elle assure de nombreuses activités, elle assure tout d’abord la publication des lois et décrets au JO, mais elle assure également la publication d’ouvrage notamment dans le cadre des éditions de la documentation française. Elle a finalement une activité commerciale car elle perçoit des recettes, c’est pourquoi on a souhaité isoler son fonctionnement.

    2ème budget annexe : « contrôle et exploitation aérien » il retrace le fonctionnement d’une direction de l’état qui est chargée du contrôle aérien, c’est la direction générale de l’aviation civile (DGAC), la DGAC est généralement chargée de contrôler les acteurs de l’aviation civile en octroyant par exemple des licences aux constructeurs d’avion.

    Utilité : autonomiser la gestion financière des services de l’état afin de faciliter leur rentabilité, ces budgets annexes sont présentés comme sont présentés les comptes d’entreprises privées : opération courante et opération en capitale. En principe ces budgets annexes doivent s’autofinancer, c'est-à-dire que les dépenses du service doivent être financées par les recettes générées par le service lui-même. Dans certains cas il est possible d’emprunter de l’argent pour financer certaines dépenses, c'est-à-dire les dépenses qui n’ont pas pu être financées par les recettes. Dans certains cas il a pu arriver que les budgets aient reçu un subvention du budget général mais le cons cons a toujours dit qu’un budget annexe devait être principalement financé par les redevances.

    Les services perçoivent des recettes, c’est la même chose pour le budget annexes contrôle aérien qui perçoit des redevances auprès de ses prestataires au cours de ses activités. Si on regarde le budget annexe on peut s’apercevoir que les recettes de ce budget ne sont pas seulement constituées par les redevances, en 2010 il y a les redevances et par exemple il y a une partie du produit d’une taxe qui s’appelle la taxe de l’aviation civile. A côté il y a l’emprunt.

    Les budgets annexes s’ils sont excédentaires en fin d’année budgétaire et bien ils peuvent se constituer des réserves (impossible pour le budget général) c'est-à-dire les recettes non utilisées pour le financement des dépenses du budget annexe peuvent être conservées l’année suivant par le budget annexe, ces réserves ne sont donc pas transférées au budget général.

    Il y a donc une certaine indépendance entre les budgets annexe et général. Le budget général ne peut pas ponctionner le budget annexe. Il y a parfois quelques relations entre les deux, par exemple le budget général peut parfois subventionner un budget annexe mais la règles est l’indépendance.

    Précision : chaque budget annexe est constitutif d’une mission qui est une entité alimenté par des crédits pour poursuivre un intérêt public. Donc dans chaque budget annexe il y a des programmes.

    Par exemple le budget annexe publication officielle se compose de 2 programmes : un programme « édition et diffusion » dont l’objectif est de permettre l’édition au JO et la diffusion. Deuxième programme, son objectif est de renforcer le développement du numérique.

    Certains budgets annexes ont été supprimés, deux raisons :

    -         Parce que les services concernés n’avaient aucune activité industrielle et commerciale, mais on avait voulu favoriser ces services en leur donnant un budget annexe pour qu’ils aient une autonomie de gestion.

    -         On a supprimé certains budgets annexes car l’état a voulu donner plus d’autonomie à ces activités. Par exemple c’était le budget annexe des Postes et télécommunication qui a été supprimé en 1990 et à la place l’état va créer 2 EPIC : France télécom et la Poste. L’intérêt c’est que ces EP ont pu avoir la personnalité morale alors qu’avant les PTT était un service de l’état, et là on leur donne la possibilité de se développer davantage.

    B-  Les comptes spéciaux 

    D’autres opérations financière doivent être isolées du budget général, on va les trouver dans les comptes spéciaux qui sont dans la LOLF article 19 à 24.

    1)  Origine et développement des comptes spéciaux

    Avant la LOLF c’était les comptes spéciaux du trésor, ils devaient retracer des mouvements de fonds provisoires, par exemple les avances que l’état faisait à une autre personne, c’était en apparence une dépense mais en apparence seulement, car la personne devait rembourser donc l’état était sur de récupérer cette avance. Avant 1948 les gouvernements ont utilisés abusivement les comptes spéciaux du trésor car à cette époque les comptes spéciaux n’étaient pas intégrés dans la loi de finance, c’était donc des budgets occultes. Donc les gouvernements souhaités diminuer le volume total des dépenses contenu dans le budget général et ils sortaient des dépenses du budget général et les intégraient aux comptes spéciaux parce que ces comptes ne figuraient pas dans la loi de finance, le parlement ne pouvait donc pas se prononcer sur ces comptes.

    Par exemple, pendant la seconde guerre mondiale le gouvernement a utilisé des comptes spéciaux en inscrivant dans ces comptes des avances faites à certains gouvernements étrangers pour les aider militairement. Le problème c’est qu’en réalité ce n’était pas des avances remboursables, c’était des subventions. Donc le Gouvernement aurait du intégrer ces subventions dans le budget général et il n’aurait pas du les qualifier abusivement d’avance remboursable. Ce qu’il faut retenir c’est qu’en 1947 il y avait environ 400 comptes spéciaux, ce qui est énorme. A partir de 1948 et jusqu’en 1956 on a pris plusieurs mesures : réduction de 75% le nombre de compte spéciaux, on oblige le parlement à se prononcer sur l’ouverture d’un compte spécial, les comptes spéciaux sont intégrés dans la loi de finance à côté du budget général et des budgets annexes.

    2)   La LOLF et les comptes spéciaux 

    Aujourd’hui avec la LOLF les comptes spéciaux ont vu leur rôle élargi, certains comptes spéciaux continuent de retracer des opérations temporaires, mais d’autre comptes spéciaux ont une autre fonction, ils visent à rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin de suivre certaines opérations. Il y a deux grandes catégories : 

    -         Les comptes spéciaux qui réalisent uniquement une affectation de recette à des dépenses, ici on trouve les comptes d’affectation spéciaux (CAS) ces comptes permettent de financer certaines opérations par des recettes spécifiques. La LOLF précise que ces recettes doivent être en relation directe avec les opérations concernées. Ces recettes peuvent être complétées par une subvention du budget général. Mais la subvention est quantitativement limitée par la LOLF (article 21 de la LOLF) sauf dérogation, les recettes d’un CAS ne peuvent pas alimenter le budget général.

    Il y a 5 CAS en 2011 dont celui-ci : « contrôle de la circulation et du stationnement routier » ce CAS va être alimenté principalement par les recettes suivantes : le produit des amandes que les fameux radars ont permis de récolter. Ce CAS va également financé par des amandes infligées à la suite de violation des règles de circulation. Ces recettes vont financer des dépenses bien précises : l’entretien des radars, mais également les dépenses des Collectivités Territoriales qui ont pour objectif de sécuriser leur réseau routier. Donc ces recettes sont directement liées aux dépenses. Chaque CAS constitue une mission au sens de la LOLF et là encore dans chaque CAS il y a plusieurs programmes.

     Autre exemple de CAS, le + important en volume : CAS « pension » qui finance les pensions de retraite des agents publics.

    -         Les comptes des concours financiers : ces comptes visent à retracer les avances qui sont consenties par l’Etat à d’autres personnes par exemple « les comptes d’avance aux Collectivités Territoriales »  c’est le plus important en volume. Les Collectivités Territoriales perçoivent des impôts locaux, le problème c’est que ces impôts locaux sont principalement perçu à la fin de l’année, et l’état va octroyer dès le début de l’année des avances aux Collectivités Territoriales qui correspondent au montant du produit des impôts locaux, ces avances vont permettre aux Collectivités Territoriales de fonctionner et à la fin de l’année de l’état va être remboursé. Donc ces avances ne sont pas de vraies dépenses. Ces avances se retrouvent dans la rubrique dépense du compte d’avance au Ct, ces avances sont données chaque aux Collectivités Territoriales par l’état, donc elles correspondent au produit que les impôts locaux vont permettre de récolter à la fin de l’année. Si bien que l’état va finalement percevoir le produit des impôts locaux.

    Autre exemple avec les comptes « prêts à des états étrangers » dans ce compte on trouve inscrit les prêts que l’état français va octroyer aux autres états.

    -         Deuxième catégorie de comptes spéciaux : affection de recette à des dépenses, mais ce n’est pas tout, ils vont réaliser une compensation entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des prévisions de recette et de dépense qui figurent dans ces comptes n’ont qu’un caractère indicatif, cela signifie que le parlement ne va pas se prononcer sur l’ouverture de crédit. Il ne donne pas une autorisation au service concerné de faire des dépenses pour un montant bien défini. En fait le parlement va tout d’abord autoriser le service à percevoir des recettes et puis il va autoriser le service à avoir un découvert, c'est-à-dire qu’il va autoriser le service à avoir un découvert c'est-à-dire un écart maximum entre les recettes et les dépenses, c’est donc un seuil que le service ne pourra pas dépasser. Ce seuil a donc une valeur contraignante, le service devra respecter ce seuil, par contre le service pourra utiliser ses recettes comme il le souhaite. Donc ce découvert est le résultat de la compensation entre les recettes et les dépense affectées à ce compte. Par exemple c’est ce qu’on appelle les comptes de commerce qui vont retracer des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire à des services de l’état. Ces activité ne pouvaient donc pas être intégrées à un budget annexe, c’est pour ca qu’on a ouvert un compte de commerce, car on ouvre un budget annexe pour des activités industrielles et commerciales qui sont les activités principale voir exclusive de ce service de l’état. Certain service de l’état ont des activités secondaire qui sont de nature industrielles et commerciale, donc on va isoler ces activité secondaire dans les comptes de commerce. Le parlement pour chaque compte de commerce va fixer un découvert à ne pas dépasser ca veut dire que l’autorisation parlementaire en matière de dépense ne s’exprime pas sous la forme d’ouverture de crédit

    § 3 Les dérogations au principe 

    A- Les débudgétisations des dépenses 

    Définition : la débudgétisation, est une pratique qui consiste pour l’état à sortir certaines dépenses de son budget pour les faire financer par d’autre budget. Ces budgets peuvent être ceux de personne publique, ou budget de personne privée. Au départ ces dépense étaient financée par le budget de l’état, qui décide de les faire financer par d’autre personne.

    Les débudgétisations ont pour ancêtres les budgets extraordinaires, ces budgets étaient votés en cours d’année et par conséquent ils étaient très différents des budgets classiques contenus dans les lois de finance. Dans ces budgets extraordinaires, l’état intégrait des crédits destinés à financer des dépenses dites extraordinaires, par exemple des dépenses de guerre, ou des dépenses générées par la crise économique. Ces dépenses étaient donc sorties du budget ordinaire. Le problème c’est que l’état a utilisé abusivement de ces budgets car de plus en plus il a fait figurer dans ces budgets extraordinaires des dépenses ordinaires. L’intérêt c’était pour l’état de réduire le volume du budget ordinaire et montrer aux citoyens que les dépenses de l’état étaient maitrisées et en diminution.

    Aujourd’hui ces budgets ont disparus, par contre l’état recourt souvent aux pratiques de débudgétisation. Il y deux périodes de débudgétisation : tout d’abord les années 1960, l’état va transférer de nombreuses dépenses à d’autre personnes, notamment des privée. par exemple la construction et la gestion des autoroutes, c’était au départ bien entendu une compétence de l’état et une loi de 1955 qui va transférer cette charge à une société d’économie mixte donc une personne privée qui sera donc chargée de la construction et de la gestion des autoroutes, donc l’état organise une concession afin que cette SEM construise et gère les autoroutes.

    De nombreuses débudgétisations ont eu lieu dans les années 80, l’état a transféré à partir des lois de décentralisation des compétences aux Collectivités Territoriales.

    Ces débudgétisations comprennent des inconvénients, elles permettent à l’état de contourner le principe d’unité budgétaire et de réduire artificiellement le volume des dépenses qu’il assure. Le conseil constitutionnel est venu encadrer ces pratiques de débudgétisation dans une importante décision « loi de finance pour 1995 » le conseil a contrôlé la loi de finance en 1995, il a vérifié si elle été conforme à la Co, le conseil a précisé que l’état ne pouvait pas débudgétiser des dépenses qui par nature relève de sa compétence. En l’espèce, la loi de finance de 1995 comportait un article qui permettait de transférer le financement de certaines pensions de retraite de fonctionnaire à un Établissement Public. Le conseil a censuré cette disposition contraire aux principes d’unité budgétaire car « cette dépense présente pour l’état un caractère permanant » c’est-à-dire que cette dépense est inhérente au fonctionnement de l’état, il doit l’assurer, il n’avait donc pas à transférer cette dépense.

    Il faut bien différencier la débudgétisation de la débudgétarisation ce deuxième terme désigne les transferts internes au sein du budget de l’état. Par exemple certaines charges assurées par le budget général ont été transférée au budget annexe.

    B- Le développement des budgets autonomes 

    A côté du budget de l’état de nombreux autres budgets publics sont apparus, par exemple en 1892 apparaissent les budgets des Collectivités Territoriales, auparavant ces budgets étaient annexés à ceux de l’état. De plus l’état va créer de plus en plus des Établissements Publics qui ont la personnalité morale de droit publique, qui seront dotés d’un budget autonome par rapport au budget de l’état. Parmi ces budgets, certains sont essentiellement voir exclusivement financés par des subventions du budget de l’état. C'est-à-dire que l’état va octroyer certaines sommes d’argent pour financer ces budgets autonomes, cela est fréquent pour les Établissements Publics nationaux, et les Établissements Publics administratifs. Dans ce cas-là on peut dire que ces Établissements Publics sont finalement des démembrements des services de l’état, par conséquent dans ce cas on peut dire qu’il y a dérogation à l’unité budgétaire car les activités menées par les Établissements Publics sont financée par l’état mais ne figurent pas dans le budget de l’état.

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