Le principe d’universalité budgétaire

Le principe d’universalité

Certains auteurs confondent unité et universalité, c’est des principes complémentaires qui doivent être différenciés. Ce principe d’universalité comporte deux règles :

– La règle de non-affectation : elle consiste à imputer l’ensemble des recettes sur l’ensemble des dépenses. Il n’est pas autorisé d’affecter une recette particulière à une dépense particulière.

– La règle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifiée de règle du produit brut. Elle consiste à interdire la compensation d’une dépense par une recette.

§ 1 Le sens du principe

Ce principe est double, il véhicule deux exigences :

A- Le principe de non compensation

Ce principe impose un certain mode de présentation du budget, en réalité il y a deux possibilité qui se présentent, tout d’abord la règle du produit net qui consiste non pas à présenter toutes les recettes et toutes les dépenses de l’état, elle consiste simplement à présenter un solde, le solde c’est le résultat de la contraction des recettes et dépenses. Deuxième possibilité : la règle du produit brut qui consiste à présenter l’intégralité des recettes et l’intégralité des dépenses sans faire de contraction, c’est cette deuxième règle qui a été adoptée par la LOLF. Toutes les dépenses et toutes les recettes de l’état doivent figurer clairement dans le budget (article 6 de la LOLF). Ce principe n’a pas que des conséquences sur la présentation du budget, il a des conséquences également sur l’exécution du budget. Selon ce principe de non compensation, les services de l’état ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des recettes en dehors des crédits qui leurs sont alloués par le budget. Ca signifie que la non compensation empêche que les services de l’état se constitue des caisses noirs, c’est-à-dire des recettes qui n’auraient pas été autorisées par la loi de finance, ca signifie que tout produit d’une recette perçue par un service doit être reversée au budget général de l’état et donc ne peut pas être utilisée directement par ce service. Et toute opération de dépense doit être liée à l’existence de crédit budgétaire ça veut donc dire que la non compensation interdit à une administration de l’état qu’elle puisse augmenter ses crédits par des opérations de compensation.

Ce principe présent un avantage, c’est qu’il permet de faciliter le contrôle du parlement parce que les parlementaires ont sous les yeux toutes les dépenses et toutes les recettes prévues, rien ne leur est caché.Le problème est que ce principe abouti parfois à des aberrations : tout d’abord la fameuse affaire du château de Versailles qui a longtemps été géré par les services de l’état, aujourd’hui par un EP, il faut savoir que cette affaire a eu des conséquences au niveau des finances publiques. Car il est arrivé au gardien de ce château de ramassé le bois qu’il trouvé dans le par cet il l’a utilisé pour chauffer le château, mais cela est contraire au principe d’universalité, et à la non compensation, en effet le gardien aurait dû donner ce bois à l’administration des domaines qui aurait dû le vendre, la recette aurait été intégrée dans le budget de l’état. Et de l’autre côté on aurait dû inscrire au budget de l’état afin de financer les dépenses de chauffage du château. Décret-Loi de 1940 est venu assouplir la règle de non compensation, à partir de là les produits du domaine de l’état peuvent être consommés sur place par le service concerné, à la condition que ces produits soient payés à l’administration des domaines. Et par conséquent les recettes ainsi obtenues seront inscrites au budget général de l’état.

B- Le principe de non affectation

Dans le budget de l’état les recettes et les dépenses doivent former deux masses autonomes, il ne doit donc pas y avoir affectation d’une recette au financement d’une dépense, cela est prévu par la LOLF à l’article 6, l’ensemble des recettes financent l’ensemble des dépenses quel que soit la provenance des recettes.

Les intérêts de cette règles : explication technique, cette non affectation permet d’éviter les gaspillages d’argent public, si la règle était l’affection des recettes au finance, ça veut dire que les services de l’état se verraient affecter certaines recettes, le problème c’est que si les services de l’état ont à la fin de l’année budgétaire des recettes qu’ils n’ont pas utilisées ils vont être tentés de les utiliser.

Raison politique : cette justification de non affection s’explique par une conception bien précise de l’état, de la solidarité nationale, l’état doit être conçu comme une entreprise d’ensemble, ça veut dire que les ressources dont il dispose doivent être mises en commun dans l’IG. Sans le principe de non affectation, le risque c’est de voir certain contribuable réclamer que le produit des impôts qu’ils payent soit affecté à certaines dépenses qui les concernent. Ces contribuables pourraient refuser de payer leurs impositions s’ils n’étaient pas d’accord avec l’affectation que le gouvernement aurait décidée pour le produit de ces impositions. Il faut quand même souligner que s’il y avait affection de recettes aux dépenses, cela gênerait les parlementaires qui sont censés donner ou refuser des autorisations de dépenser, comment pourraient-ils refuser d’inscrire dans le budget une nouvelle recette s’il était prévu d’affecter cette recette à des dépenses sociales. C’est politiquement du suicide.

Quelques inconvénients au principe de non affectation : cette règle de non affectation empêche d’apprécier le cout du fonctionnement des services de l’état car les dépenses d’un service en vertu du principe, ne sont pas financer par les recettes que ce service à récolter. Donc on ne peut pas mesurer la rentabilité ou l’absence de rentabilité du service puisque les recettes récoltées par ce service sont intégrées dans l’ensemble des recettes de l’état.

Conséquence : la non-affectation n’incite pas à la productivité des services qui ne sont pas motivés pour essayer de récolter davantage de recette.

§ 2 Les dérogations au principe

Le budget général doit respecter le principe d’universalité, les budgets annexes et les comptes spéciaux bénéficient de dérogations : tous les BA et tous les CS dérogent à la règle de non affectation. C’est-à-dire qu’au sein des BA et au sein des CS, des recettes sont affectées aux dépenses.

A- Les dérogations à la non-compensation

Les prélèvements sur recette : cette technique a été instaurée par la pratique en 1969, elle n’était pas prévu par les textes, puis elle a été codifiée par la LOLF, la LOLF a codifié ces prélèvements sur recette.

L’état octroi des dotations aux Collectivités Territoriales, ces dotations sont des subventions budgétaires visant à aider les Collectivités Territoriales à fonctionner. Il faut savoir que la France, en tant qu’état membre de l’UE doit participer au financement de l’UE. Et il faut savoir que la France est finalement considérée comme un agent de l’UE c’est-à-dire que la France va récolter des ressources propres pour l’UE, c’est-à-dire des ressources qui appartiennent à l’UE. Les subventions que l’état donne au CT et les ressources propres que l’état transmet à l’UE vont transiter par le budget de l’état par le biais de ce que l’on appelle les prélèvements sur recettes. Le prélèvement sur recette a pour conséquence de présenter de façon particulière ces transferts de ressources, en effet, ces transfert de ressource ne sont pas considérés comme des dépenses de l’état, ça signifie que ces transferts n’apparaissent pas dans la rubrique dépenses du budget de l’état, par contre, ces transfert apparaissent dans la rubrique recette du budget de l’état, ces transferts viennent se soustraire au montant total des recettes de l’état. Ça veut dire que dans le budget de l’état sont prévues les recettes, et bien on va soustraire de ce montant les transferts de ressource que l’état va octroyer à l’UE et aux Collectivités Territoriales. La procédure aboutie à diminuer les prévisions totales de recettes, cette technique ne considère pas ces transferts comme des dépenses de l’état. Par exemple lorsque l’état récolte les ressource de l’UE et les transmet, on pourrait croire qu’il s’agit d’une dépense, mais juridiquement non car les sommes que l’état transmet à l’UE ne sont pas des recettes étatique, elles appartiennent dès le départ à l’UE donc quand l’état transmet ces recettes il ne fait pas de dépenses.

La cours des comptes a contesté ce mécanisme des prélèvements sur recette car selon elle ces transferts de recettes devraient être interprétés comme des dépenses de l’état et donc figurer dans la rubrique dépense. Le conseil constitutionnel a du contrôler la constitutionnalité de la LOLF dans une décision du 25 juillet 2001, l’important c’est de savoir que le conseil a validé le mécanisme de prélèvement sur recette qui figurait dans la LOLF, et il a décidé que c’était conforme à la C° mais il a précisé dans une réserve d’interprétation que pour chaque prélèvement sur recette le gouvernement devra fournir une annexe budgétaire qui permet de détailler la fonction du prélèvement sur recette. Cette réserve permet au conseil constitutionnel de s’assurer que les prélèvements sur recettes n’altéreront pas l’information des parlementaires.

1. Les dérogations à la non-affectation

Grace à ces activités ces services vont percevoir des recettes, des redevances. Les recettes de ces services vont être affectées aux dépenses de ces services.

De la même façon les comptes spéciaux sont une dérogation à la non-affectation.

La procédure de fond de concours sont prévus à l’article 17 de la LOLF. Certaines personnes privées, mais aussi d’autres personnes publiques peuvent souhaiter contribuer au financement d’une dépense supporté par l’Etat. Mais d’autres personnes que l’Etat peut souhaiter donner une subvention à l’Etat pour que celui-ci effectue cette dépense. Ces personnes vont remettre à l’Etat des fonds pour que l’Etat les utilise. Ces sommes d’argent vont être affectées à la dépense en question, et cette affectation à lieu dans un fond de concours.

Avant l’entrée en vigueur de la LOLF ces fonds de concours ne faisait l’objet d’aucune prévision fixée, il n’était pas inscrit ni en recette, ni en dépense c’est à dire que les parlementaires n’avaient pas d’informations chiffrées sur ces fonds en loi de finance initial.

Ca a conduit à des abus. Dans la pratique, le gouvernement a créé des faux fonds de concours. Dans ces faux fonds, le gouvernement affecté des recettes fiscales à des dépenses car ces recettes ne provenaient pas de don.

L’intérêt est que ces sommes n’apparaissaient pas dans le budget, elle ne venait pas augmenter le volume du budget. Par conséquent ces faux fonds de concours affectés la sincérité des chiffres.

La LOLF dans un souci de sincérité a décidé de budgétiser ces fonds de concours, ca veut dire qu’à partir de maintenant tous les fonds de concours devront être évalué en recette et en dépense.

Les faux fonds de concours sont supprimés.

Un décret de 2007 est venu accroître les obligations du gouvernement, il oblige l’administration à faire un compte rendu de gestion destiné à informer le donateur c’est à dire la partie qui a versé les sommes à l’Etat sur l’utilisation des sommes qu’il a donné. Ce compte rendu est effectué à la fin de l’année budgétaire.

Une autre dérogation est la procédure prévue par la LOLF, la procédure d’attribution de produit. Par décret le gouvernement peut affecter à un service de l’Etat les recettes que ce service tire régulièrement de ces activités. Cette affectation doit être budgétisée.

La fiscalité transféré : il faut savoir que l’Etat décide de plus en plus d’affecter une partie des impôts qu’il récolte au financement de certaines activités, voir au financement de certaines personnes publiques.

Par exemple la vignette automobile était une imposition de nature fiscale. Cette vignette, son produit était affecté au financement d’une politique en faveur des personnes âgées.

De plus en plus l’Etat va affecter une partie de ses impositions au financement des collectivités territoriales car de plus en plus ces collectivités ont des compétences. L’Etat va aider ces collectivités en leur donnant une partie de ses propres impositions.

Par exemple la TIPP (taxe sur les produits pétroliers) va pour une partie aller financer les collectivités territoriales.

L’article 36 de la LOLF, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’Etat doit être prévu uniquement en loi de finance.