• Le principe de la compétence d’attribution de l’Union Européenne

     La définition du principe de la compétence d’attribution

    • Les compétences de l'UE sont les compétences attribuées (d'où le terme "compétence d'attribution") par les États membres à l'UE (Union européenne) dans des domaines déterminés.
    • Le traité de Lisbonne précise la répartition des compétences entre l’UE (Union européenne) et les États membres. Il introduit dans les traités fondateurs une classification qui distingue 3 compétences principales :
      • les compétences exclusives, l’UE est la seule à pouvoir légiférer et adopter des actes contraignants dans ces domaines
      • les compétences partagées UE et États membres peuvent légiférer dans ces domaines mais les États membres ne peuvent exercer leur compétence que dans la mesure où l’UE n’a pas ou a décidé de ne pas exercer la sienne
      • les compétences d’appui : l'UE ne dispose donc pas de pouvoir législatif dans ces domaines et ne peut pas interférer dans l’exercice de ces compétences réservées aux États membres

    Le principe de la compétence d’attribution de l’Union Européenne

    1. L’objet du principe

     

    a) Son énoncé

     

              À l’origine, il n’était pas énoncé dans les traités. Ce principe était si fondamental, si évident, que l’on n’avait pas pris la peine de le formuler. Toute la construction européenne est guidée par ce principe, il s’agit d’attribuer à l’Union, par le transfert de compétences, des pouvoirs que les Etats estiment préférables de ne pas exercer seuls.

    Plus précisément, il y a toujours eu dans les traités des dispositions précisant que chaque institution agit dans la limite de ses attributions. On pouvait voir dans cette disposition une déclinaison, à propos de chaque institution, d’un principe plus général de la compétence d’attribution de l’Union. En réalité, cette clause visait à éviter les empiètements de compétences d’une institution sur l’autre. Il ne s’agissait pas de poser le principe de la compétence d’attribution de la Communauté par opposition à la compétence de droit commun des Etats.

     

                La formulation exacte a été très tardive puisqu’on la doit au traité de Maastricht, en 1992, qui a ajouté au traité CE (article 5 alinéa 1er) une disposition selon laquelle «la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité».

    Ce principe fut formulé à propos de la Communauté, mais pas pour l’Union puisqu’elle n’avait pas encore la personnalité juridique, et ne pouvait, par voie de conséquence, être bénéficiaire de transferts de compétences. Ce n’est donc que par analogie que l’on pouvait parler de principe de la compétence d’attribution de l’Union.

     

     Avec le traité de Lisbonne, ce principe s’applique pleinement à l’Union, et il reprend la même formulation. Il précise que «le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union», puis il le définit dans son article 5§2 du traité UE modifié comme suit : «en vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribués dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent».

    Le traité de Lisbonne ajoute «toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres».

     

                Cette nouvelle formulation n’est pas exactement celle qu’avait retenu le traité de Maastricht, et la comparaison de ces deux dispositions le fait régulièrement apparaître. Le traité de Lisbonne durcit la définition de ce principe.

    La nouvelle formulation procède de la volonté de retenir une conception plus stricte que par le passé de la compétence d’attribution, et ce au bénéfice des Etats membres. Le nouvel article 5 souligne que les compétences sont attribuées à l’Union par les Etats membres, manière de rappeler que la source originelle des pouvoirs de l’Union se trouve dans les Etats membres, et que celle-ci n’est qu’attributaire de ces pouvoirs par les traités. Elle retient par ailleurs une formule négative.

     

     

    b) Son corollaire : la compétence de droit commun des Etats membres

     

     Affirmer la compétence d’attribution de l’Union est idéologiquement neutre, Si l’on veut en tirer des conséquences déterminantes sur la nature juridique de l’Union, c’est peine perdue car le principe de la compétence d’attribution se rencontre aussi bien dans les organisations internationales classiques que dans les Etats fédéraux.

    En revanche, sur le plan de la technique juridique, ce principe est lourd d’une conséquence : la compétence de droit commun appartient aux Etats, la compétence étatique est toujours présumée. Cette présomption n’est renversée que si l’on trouve dans les traités un titre de compétence au profit de l’Union.

    Le traité de Lisbonne explicite cette présomption de compétence étatique en précisant que toute compétence non attribuée à l’Union appartient aux Etats. Il est nécessaire que les traités précisent les cas dans lesquels l’Union est compétente, mais que cela ne l’est pas pour les compétences des Etats membres. Cette compétence de droit commun s’impose dans le silence des clauses du traité.

     

    Puisque les Etats ont la compétence de droit commun dans le silence des traités, sauf dispositions contraires, ce sont bien les Etats qui disposent du titre de compétence.

    • Question : lorsque les Etats, exerçant leurs compétences de droit commun, mettent en œuvre les compétences qu’ils ont décidé de conserver, sont-ils affranchis de toute contrainte liée au droit de l’Union ?
    • Réponse: le droit de l’Union européenne impose des normes supérieures à respecter tant pour l’Union que pour les Etats dans le cadre de l’exercice des compétences exclusives ou partagées.

    Mais dans un cas de compétences réservées aux Etats, c’est-à-dire un cas de compétences qu’ils exerçaient avant même la construction de l’Union européenne, à priori, dans l’exercice de ces compétences réservées, les Etats sont totalement libres, et non disposés à subir les contraintes de l’Union. Cette idée est en partie fausse : il y a des principes communautaires, européens, qui transcendent la distinction entre compétences européennes et compétences réservées aux Etats. Il ne faut pas confondre le champ des compétences de l’Union et le champ d’application du droit de l’Union : les deux ne se superposent pas exactement, le champ des compétences de l’union es tplus étroit que le champ d’application du droit de l’union. Ce qui signifie que le champ d’application du droit d el’union couvre le champ de compétence. le second couvre le premier mais en déborde aussi largement.

                Ex : le principe européen de non-discrimination, qui est un cheval de Troie communautaire ; c’est ce qu’illustre l’arrêt de la Cour de justice du 11 janvier 2000.

     

    CJUE, 11 janvier 2000, Tanja Kreil

    Cette citoyenne allemande, officier supérieure de l’armée allemande, avait demandé son affectation à un poste de combat, ce que le pouvoir hiérarchique avait refusé par application d’une disposition constitutionnelle alors en vigueur qui interdisait aux femmes d’exercer un poste de combat dans l’armée. Elle a obtenu de la juridiction allemande un renvoi préjudiciel devant la Cour de justice en interprétation du principe de non-discrimination, et en particulier en interprétation du champ d’application de celui-ci. Elle a obtenu de la Cour de justice la reconnaissance du fait que celui-ci était applicable à l’espèce, puisque la compétence mise en oeuvre par l’Etat allemand était une compétence en matière d’organisation de la défense nationale, qui n’a jamais été une compétence communautaire mais une compétence réservée.

    On aurait pu penser que le droit communautaire ne s’imposerait pas : la Cour de justice a souligné que le droit primaire et le droit dérivé visaient à éradiquer toute discrimination à l’égard des genres en matière d’accès à l’emploi. La Cour a retenu dans un autre arrêt que les règles nationales relatives au choix entre armée de métier et conscription échappait totalement à l’emprise du droit communautaire ; c’est pourtant là encore un choix relatif à l’organisation de la défense nationale.

     

                On peut citer un autre exemple avec l’arrêt du 7 janvier 2004 K.B : une personne transsexuelle avait demandé à l’état civil de son Etat d’enregistrer son changement d’identité sexuelle, ce qui avait été refusé par l’officier d’état civil. S’estimant victime d’une discrimination des genres prohibée par le droit communautaire, le requérant a obtenu un renvoi préjudiciel devant la Cour, et même si l’on pouvait penser qu’il s’agissait d’une compétence exclusive de l’Etat, la Cour a admis qu’il s’agissait d’une discrimination, et que refuser de modifier son état civil, c’était la priver d’un mariage avec une personne du sexe nouvellement opposé, et, en cas de veuvage,  faute d’être liée par les liens du mariage civil, elle ne pourrait se voir verser une pension de réversion qui est, selon la Cour, en vertu de l’article 141 du traité CE, une rémunération. Un tel refus pouvait donc aboutir à une discrimination d’attribution de rémunération. L’Union s’immisce donc dans le droit des Etats.

     

                La compétence étatique de droit commun risque toujours d’être méconnue par une boulimie normative de l’Union.

    Qui assure la garantie du respect des compétences de droit commun des Etats, qui s’assure que l’Union n’empiète pas sur les compétences de droit commun ? C’est la Cour de justice, par diverses voies de droit, telles que :

    •  le recours en annulation contre un acte de l’Union entaché d’incompétence, c’est-à-dire qui empiéterait sur le domaine de compétences des Etats ;

    •  si les délais de recours sont expirés, par la voie d’exception d'illégalité ;

    •  enfin, indirectement par le biais d’un renvoi préjudiciel : si une juridiction nationale appelée à appliquer un acte communautaire soupçonne celui-ci d’être illégal, et ce notamment à l’égard des particuliers, d’être entaché d’incompétence, elle peut ou doit selon le cas adresser à la Cour de justice une question préjudicielle en appréciation de la validité de cet acte.

    •Elle va donc dire si l’acte est illégal ou non : si ce n’est pas le cas, elle ne l’annulera pas ; la juridiction nationale de renvoi, sur la base de l’appréciation de la Cour, le laissera inappliqué à l’espèce.

     

                La Cour de justice est donc le garant naturel de cette frontière, mais elle risque d’être soupçonnée d’être partiale, d’être plus encline à étendre les compétences de l’Union qu’à défendre le pré-carré des Etats. C’est le raisonnement qu’a tenu le tribunal constitutionnel allemand qui, dans un arrêt Maastricht de 1993, s’est déclaré lui aussi compétent pour juger de la légalité d’un acte communautaire. Ainsi, en cas d’illégalité, les autorités publiques allemandes se verraient empêchées de garantir l’application de la norme communautaire ainsi entachée d’incompétence dans l’ordre juridique allemand. Le juge constitutionnel allemand n’a qu’une confiance mesurée dans la Cour de justice.

    Du côté du Conseil constitutionnel français, on peut dire qu’il s’est véritablement pris de passion pour le droit de l’Union, et depuis la décision du 10 juin 2004, il estime qu’«il n’appartient qu’au juge communautaire de contrôler le respect par une directive des compétences définies par les traités». Il manifeste donc beaucoup plus d’empathie à l’égard de la Cour de justice que le tribunal allemand.

    Mais la prudence voire la défiance du juge constitutionnel allemand n’a pas été stérile car sa jurisprudence a vu le traité de Lisbonne reconnaître de façon plus stricte ce devoir de la Cour de justice de contrôler la frontière entre les compétences. Par ailleurs, le traité constitutionnel de 2004, qui n’a jamais vu le jour, apportait une touche de plus par rapport au traité de Lisbonne : il consacrait le principe de primauté du droit de l’Union européenne sur le droit des Etats, il précisait que les actes de l’Union européenne primaient sur le droit des Etats membres lorsqu’ils avaient été adoptés dans le cadre de l’exercice des compétences attribuées. Cela pouvait signifier à contrario que si un acte était adopté par l’Union européenne en dehors, au delà de ses compétences, il ne pourrait bénéficier du principe de primauté : c’est bien là la logique de la jurisprudence allemande.

    Ce principe n’ayant pas été codifié dans le traité de Lisbonne, l’incise évoquée n’a pas d’illustrations actuellement.

     

    2. La portée du principe : la compétence de droit commun des Etats membres

     

    a) L’ambiguïté levée par le traité de Lisbonne (art. 5§2 TUE)

     

           C’est un principe faussement clair. Il signifie que l’Union n’a pour compétences que celles qui lui ont été attribuées. Encore faut-il en identifier l’étendue.

    Avant l’entée en vigueur du traité de Lisbonne, on se heurtait à une double difficulté car pas d eliste illustrative des compétences : or dans son énoncée ce principe était ambigu 

    •  le traité de Nice ne présentait aucune liste des compétences de l’Union ;

    •  l’énoncé du principe de la compétence d’attribution renfermait en lui-même une ambiguité ; le traité communautaire énonçait dans son article 5 que la Communauté agissait dans la limite des compétences qui lui étaient conférées et des objectifs qui lui étaient assignés. D’où le pb d’interprétation entre le rapport entre la notion de compétences et d’objectifs.

    •Se posait alors la question de savoir si l’article 5 imposait donc une ou deux conditions à la reconnaissance de la compétence communautaire. Il y avait à cet égard deux interprétations possibles :

                - une première thèse retenait que les limites de l’action de la Communauté pouvaient résulter soit des compétences qui lui étaient attribuées, soit, en l’absence d’attribution, des objectifs qui lui étaient assignés. Il y a donc une portée extensive du principe selon cette interprétation, puisque la Communauté pouvait prétendre agir dans toute la mesure nécessaire pour la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés ; cette première interprétation permettait une extension du compétence communautaire et une assignation

                - une seconde thèse retenait quant à elle que la référence des objectifs ne devait pas être comprise comme une alternative à la condition d’attribution, mais comme une contrainte à la communauté supplémentaire dans l’exercice de la compétence attribuée à la communauté. Cela devenait donc plus restrictif et contraignant pour la Communauté.

    Et dans l’exo de ses compétences l

     

                Le traité de Lisbonne clarifie les choses puisqu’il retient le sens de la deuxième interprétation. À cette fin, la définition du principe d’attribution a été reformulée à l’article 5§2 du traité modifié : «en vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans la limite des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres».

     

    b) La question des compétences implicites

     

                Il est entendu qu’en vertu de ce principe de la compétence d’attribution, l’Union ne peut agir que si la compétence lui a été attribuée, mais faut-il qu’elle l’ait été explicitement ? On sait que non, mais une jurisprudence dense présente des compétences purement internes qui revêtent un caractère implicite.

     La jp a admis que la compétence pouvait être explicite ou implicite

                C’est ainsi que la Cour de justice avait pu reconnaître à la communauté une compétence implicite en matière pénale dans l’arrêt du 13 septembre 2005 Commission c./Danemark & co. Elle souligne que la matière pénale échappe à la compétence de la Communauté. La Cour a pourtant admis que la Communauté, à travers la Commission, était fondée à définir des catégories d’infractions et à imposer aux Etats l’édiction de sanctions pénales pour garantir la pleine effectivité des normes du droit communautaire. En d’autres termes, elle estime qu’il faut reconnaître à la Communauté une compétence en matière pénale  nécessaire à la répression des infractions en droit communautaire.

     

    Dans un arrêt de 2007, la Cour précise sa position en considérant que la compétence communautaire implicite en la matière est néanmoins matériellement circonscrite. La communauté avait une compétence en pénale mais elle ne pouvait pas permettre la nature et le quantum des peines.  

    L’évolution qu’a connu la rédaction du principe dans le traité de Lisbonne a pour but de rappeler que la source du pouvoir appartient aux Etats : l’Union ne peut agir que dans la limite de ses attributions.

     

                Le traité de Lisbonne ne condamne pas tout recours à la théorie des compétences implicites, mais cela ressemble à une invitation de la Cour au Parlement à être moins productif en la matière, à moins chercher à étendre ce domaine des compétences implicites.

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