• Le principe de proportionalité et de coopération loyale en Europe

    Quels sont les principes réglant l’exercice des compétences dans l’Union Européenne (UE) ? 

     

                Ces principes régissant l’exercice des compétences dans l’Union n’ont pas tous le même champ d’application :

    •  le premier d’entre eux, le principe de subsidiarité, commande le déclenchement et l’intensité de l’action de l’Union dans le domaine de ses compétences non-exclusives ; ce principe sera étudié dans un autre chapitre.

    •  les autres principes régissent beaucoup plus largement l’exercice de toutes les compétences de l’Union ou des Etats.

     

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    1. Le principe de proportionnalité

     

                 C’est un élément de fond commun à tous les systèmes juridiques. Il est depuis l’origine implicitement présent dans tous les traités dès lors qu’une disposition subordonne l’adoption d‘un acte juridique de l’Union à son caractère nécessaire.

     

                 La Cour de justice, dans le silence des traités, en a fait très tôt, sous l’empire de la CECA, un principe général du droit communautaire. Elle a confirmé cette jurisprudence sous l’empire du traité CEE dans l’arrêt du 20 février 1979 Société anonyme Buitoni c./ Forma.

     

    Elle s’est attachée à assurer le respect de ce principe en veillant à tenir compte du pouvoir discrétionnaire dont peut disposer la Communauté.

     

    Elle prône un contrôle restreint du principe de proportionnalité. La Cour n’a censuré que les actes communautaires qui révélaient une appréciation manifestement erronée ou disproportionnée aux buts poursuivis.

     

                 Il a fallu attendre le traité de Maastricht pour qu’une disposition explicite consacre ce principe.

     

    a) Sa consécration

     

                 «L’action de la communauté n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité» disposait l’article 5 du traité CE. Il n’a fait que codifier la jurisprudence antérieure, mais cette codification n’est que partielle car le principe général issu de la jurisprudence impose le respect de ce principe à la Communauté mais aussi aux Etats membres.

     

                 Le traité de Lisbonne en reprend largement la substance dans son article 5§2 du traité UE tout en en modifiant un peu les termes puisqu’il stipule que «en vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités». Il maintient dans l’ombre la dimension du principe de proportionnalité qui s’adresse aux Etats.

     

                 Ce principe demeure donc un principe jurisprudentiel. Néanmoins, sa nouvelle formulation comporte quelques changements :

     

    •  le principe est pour la première fois nommé ;

     

    •  il impose des contraintes non seulement quant au contenu de l’acte à adopter, mais également à la forme que l’acte devra adopter.

     

    •L’article 5§2 est explicité par l’article 296 du TFUE qui précise que lorsque les traités ne prévoient pas le type d’actes à adopter, les institutions choisissent ce type d’actes dans le respect notamment du principe de proportionnalité ;

     

    •  la nouveauté n’est que partielle car avant le traité de Lisbonne, le protocole de 1997, désormais abrogé, contenait des dispositions analogues sur le nécessaire choix à effectuer.

     

    b) Ses rapports avec le principe de subsidiarité

     

                 Les deux principes figurent dans le même article et ont fait l’objet depuis 1997 d’un protocole unique. Ils ne sont pas étrangers l’un à l’autre, ils ont des points communs mais aussi des différences.

     

                 Leurs champs d’application ne coïncident pas totalement. Le champ d’application du principe de subsidiarité ne s’est jamais appliqué qu’à l’exercice des compétences de la Communauté, et qu’en dehors du champ des compétences communautaires exclusives, et cela est toujours vrai avec l’Union.

     

    À l’inverse, le principe de proportionnalité est applicable à toutes les interventions de l‘Union, dans les champs de compétences exclusives et partagées, mais aussi aux Etats membres.

     

                En ce qui concerne les fonctions assignées aux deux principes, le principe de subsidiarité vise deux fonctions, cela résulte de la formulation même (l’Union agit “seulement si et dans la mesure où”). Le point commun est que le principe de proportionnalité régit aussi l’intensité de l’action, sauf qu’il ne commande pas le déclenchement de cette action.

     

    2. Le principe de coopération loyale

     

                 Il a été désigné par le passé de fidélité communautaire. Ce n’est que la traduction dans la construction européenne du principe de bonne foi. Il est adressé aussi bien aux Etats membres qu’à l’Union elle-même et ses institutions.

     

    a) Le principe de coopération loyale des Etats

     

                C’est d’abord avant tout une coopération loyale des Etats à l’égard de l’Union. Cette exigence impose aux États trois sortes d’obligations que l’article 4§3 du traité UE décrit :

     

    •  une obligation positive de résultat : les Etats doivent prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations qui découlent des traités ;

     

    •  une obligation positive de moyen : les États membres doivent faciliter l’accomplissement par l’Union de sa mission ;

     

    •  une obligation négative d’abstention : les États doivent s’abstenir de toute mesure pouvant mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.

     

    Ces deux dernières obligations s’imposent aux États dans l’exercice de toutes leurs compétences, même réservées.

     

      On pourrait penser que ce principe fait double emploi avec les obligations particulières que les traités imposent aux États. Il ne se substitue pas aux obligations plus précises des traités, mais il en renforce l’autorité.

     

    Dans certains cas particuliers, il peut arriver qu’un Etat soit condamné pour manquement à l’obligation de coopération loyale, alors qu’il n’est pas possible de trouver un motif plus précis.

     

                 Il régit aussi les rapports des Etats membres entre eux. Ce principe a été le fait de la jurisprudence dans le silence des traités, la Cour de justice considérant que l’efficacité de l’Union dépendait pour une bonne part des relations entre les États membres. Cela a été explicité dans les traités à propos de la coopération entre Etats, qui traite de la loyauté et la solidarité mutuelle entre les Etats dans la mise en œuvre de la PESC.

     

    Depuis que la structure en piliers s’est effacée, la PESC n’est plus la seule affaire de l’Etat, mais aussi celle de l’Union, qui a la personnalité juridique, et il y a donc une exigence pour « les Etats de respecter l’action de l’Union en la matière ».

     

     b) Le principe de coopération loyale appliqué aux institutions

     

                Cela concerne le Parlement, le Conseil et la Commission, qui concourent au processus normatif. La jurisprudence a admis que ces institutions devaient faire preuve dans leurs relations réciproques de loyauté entre elles, mais aussi vis-à-vis des Etats membres.

     

    Désormais, le traité de Lisbonne exprime cette dimension en affirmant que l’Union et les Etats se respectent et s’assistent mutuellement. Le traité CE ne traitait pas de la loyauté interinstitutionnelle (dimension verticale), il précisait tout au plus que le Conseil ou la Commission pouvaient organiser les modalités de leur coopération. Une déclaration commune détaillait ces modalités. Le traité de Nice prévoyait que l’’obligation de coopération loyale art 10 TFUE régissait les relations entre institution et cela pouvait conduire à la conclusion d’accord institutionnel.

     

                La jurisprudence a pris la mesure de cette exigence de loyauté interinstitutionnelle dans le domaine crucial de la compétence budgétaire : il y avait jusqu’alors une distinction entre les dépenses obligatoires et les dépenses non obligatoires car les prérogatives du Conseil et du Parlement pour l’adoption du budget étaient différentes selon qu’ils étaient en présence de l’une ou l’autre de ces catégories. La jurisprudence a sollicité un dialogue interinstitutionnel.

     

    Lorsque le Conseil, pour prendre une décision, un règlement ou une directive, doit consulter le Parlement européen, que se passe-t-il si ce dernier tarde à se prononcer ? La Cour de justice a conclu qu’en cas de tardiveté, et donc de non-loyauté, le Conseil pouvait se dispenser de cette obligation.

     

                 L’article 13 du traité UE prévoit que « les institutions pratiquent entre elles une coopération loyale ».

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