• Le régime de la police administrative

    Le régime de la police administrative 

      

    § 1 : Titulaires du pouvoir de police administrative 

              Il ne peut être exercé que par des personnes publiques. 

     A) Le pouvoir de police ne se délègue pas 

                        Une autorité publique ne peut pas confier son pouvoir de police à une personne privée en vertu d’un contrat. C’est un pouvoir qui ne contractualise pas. On ne peut confier à une entreprise privée la surveillance des routes. L’organisation de la police de stationnement relève du maire, mais l’enlèvement du véhicule peut être géré par une personne privée. On ne peut pas confier le maintien de l’ordre public sur une plage à un concessionnaire de plage. Arrêt Chez Joseph, le concessionnaire a des prérogatives importantes, mais sous l’autorité de la police municipale. 

             Le pouvoir de police ne peut se contractualiser. 

      

    B) Les titulaires pour l’Etat 

      

             - En vertu de l’arrêt Labonne, le président de la République dispose d’un pouvoir de police. 

             - Mais aussi le Premier ministre de part l’exercice de son pouvoir réglementaire,      - Les préfets disposent d’un pouvoir de police général et aussi un pouvoir de police spéciale pour les gares et les aérodromes, pour les routes nationales et pour prendre des mesures applicables à plusieurs communes (protection de l’environnement ou santé publique), 

             - Les maires agissant en vertu d’un pouvoir de police pour l’Etat. Ils peuvent être soumis à l’autorité de l’Etat pour leur activité de police. Lors d’une activité Vigipirate, on impose que soient modifiées toutes les poubelles publiques. Lorsque les maires retirent ces poubelles, ils exécutent une décision de l’Etat. 

             - Les ministres ne sont jamais investis d’un pouvoir de police générale, mais d’un pouvoir de police spéciale (police des monuments historiques…). 

      

    C) Les titulaires pour le département et la commune 

             

             - Pour le département, c’est le président du Conseil Général. 

             - Le maire dans sa commune, pouvoirs de police en matière de circulation…. Il est l’autorité la plus importante car la plus fréquemment sollicité. Il rencontre le préfet et l’Etat sur son chemin. Ex. en matière de tranquillité publique, le préfet est compétent pour les manifestations traditionnelles, le tapage nocturne… 

      

    D) La concurrence entre les titulaires 

      

             L’articulation des différentes lois donne lieu à des contentieux. La question de savoir si un maire peut prendre une décision plus restrictive qu’une autorité d’Etat se pose souvent. Le maire peut-il interdire un film sur le territoire de sa commune, alors qu’un film est soumis à un visa d’exploitation accordé au plan national. Le film est normalement exploitable sur tout le territoire national. Le renforcement a été autorisé par un arrêt de 1902, Commune de Néris-les-bains, une autorité légale peut renforcer une décision de police administrative prise au niveau national. Cela est considéré comme légal par le Conseil d’Etat. Un maire ne peut pas changer une mesure mais la renforcer. 

      

    § 2 : Le contrôle des décisions de police 

      

    A) Le contrôle des motifs de la décision administrative 

      

             Elles sont soumises à un contrôle de proportionnalité. C’est le degré le plus élevé du contrôle que l’on peut exercer sur une décision. Loi du 5 avril 1984 conférant un pouvoir de police général à des maires ne parle pas des critères avec lesquels on doit contrôler les décisions des maires. La loi confère des compétences pour maintenir l’ordre public. 

             Le seul contrôle que l’on pourrait exercer est un contrôle du respect de sa compétence par le maire. Si l’ordre public se définit par la salubrité/tranquillité/sécurité, il faut contrôler si la décision d’un maire rentre dans l’une de ces catégories constitutives de l’ordre public. Dès lors qu’elle en relève, elle est légale. Mais, ce faisant, on n’examinerait pas le contenu de la décision, on aurait une approche assez formelle, et on considérerait comme légales certaines décisions. Cette première solution peut paraitre dangereuse, ou prêter à des excès. 

             L’autre décision est de soumettre le contrôle de police à un contrôle plus serré des motifs de la décision, des raisons pour lesquelles elle a été prise et pas seulement de la sphère dans laquelle elle intervient. On imagine alors plusieurs degrés. 

             On peut exiger qu’une mesure de police intervienne dans le cadre de l’ordre public mais ait toujours le maintien d’une liberté. On peut exiger du maire qu’il prenne des mesures strictement nécessaires. Ce faisant, on exerce un contrôle approfondi, et on limite potentiellement le nombre de décisions émanant de cette autorité. C’est la solution choisie par le Conseil d’Etat, 1933, René Benjamin, à propos d’une conférence interdite par le maire de Nevers. 

             Or, ces décisions d’interdiction générales et absolues sont interdites par le Conseil d’Etat. Le propre d’une autorité de police, c’est qu’elle ne peut interdire totalement. Elle doit concilier le maintien de l’ordre public et la protection des libertés. Commissaire Corneille, affaire Baldy de 1917, « la liberté est la règle et la restriction l’exception ». L’arrêt Benjamin a consacré le refus du Conseil d'Etat de mesures générales et absolues. Le Conseil d’Etat a tourné la loi de 1984 en créant une compétence liée là où il y avait du pouvoir discrétionnaire. 

      

    B) Le contrôle de proportionnalité à l’égard des mesures de police 

      

             Le Conseil d’Etat a imposé que le pouvoir de police soit toujours mis en balance avec la protection des libertés des individus. Une mesure de police doit être proportionnée, d’où l’idée d’un contrôle de proportionnalité. 

             L’interdiction d’une manifestation est possible à la condition qu’elle soit justifiée par des circonstances de temps et de lieu. Le maire peut interdire la circulation automobile sur sa commune entre telles dates/heures et telles dates/heures. Un maire ne peut décider que la mendicité est interdite. Il peut la limiter à une certaine période de l’année. 

             Une mesure de police est une mesure de restriction de la liberté de l’individu. Le Conseil d’Etat privilégie la liberté, et c’est ce qui implique que le juge administratif ait toujours exigé que les mesures de police soient exigées par des circonstances de temps et de lieu. Une mesure de police ne pose jamais d’interdiction générale. Il faut qu’elle ne soit pas disproportionnée. 

      

    C) L’obligation d’agir des autorités de police 

      

                       Les autorités de police administrative ont parfois l’obligation d’agir, soit en édictant un règlement visant à faire cesser un trouble grave (CE, 23 oct. 1959, Doublet, à propos d’une plainte contre des campeurs). 

             L’autorité peut aussi avoir l’obligation d’agir non seulement en édictant un règlement, mais en appliquant un règlement qu’elle a elle-même édicté. 

             Cette obligation d’appliquer un règlement de police s’impose aussi bien lorsque ce règlement a été édicté par l’Administration elle-même que par une Administration supérieure. Si l’Etat prend un règlement de police s’appliquant sur tout le territoire, les maires doivent en tenir compte et l’appliquer (CE sect., 14 déc. 1962, Doublet). 

             L’Administration peut prendre des actes individuels (concernant une personne). 

             L’Administration a également l’obligation d’agir en exécutant un acte matériel, c’est-à-dire en prenant les mesures matérielles qui permettent de mettre en œuvre un règlement de police ou de remédier à un trouble à l’ordre public (CE sect., 13 mai 1983, Veuve Lefèbvre, où il est imposé à l’Administration d’installer des cabines téléphoniques près d’un lac où avaient eu lieu des noyades). 

      

             Cette obligation d’agir donne parfois lieu à une extension des pouvoirs de police en cas de circonstances exceptionnelles. C’est une théorie jurisprudentielle visant à identifier une situation comme exceptionnelle afin de justifier l’action de l’Administration, qui serait illégale en dehors de ces circonstances. Arrêt de principe : CE, 28 juin 1918, Heyries, affaire dans laquelle le Conseil d’Etat reconnait au Président de la République le pouvoir de suspendre l’application de la loi, en l’espèce l’art. 65 de la loi du 22 avril 1905 relative à la communication de pièces de son dossier à un fonctionnaire étant révoqué. Le Conseil d’Etat accepte que le PR suspende l’application de cette loi, circonstance exceptionnelle. 

             

             Le juge contrôle la compétence de l’autorité administrative, même si en effet les circonstances exceptionnelles permettent à une autorité administrative de déléguer ses pouvoirs en dehors d’une habilitation législative ou réglementaire. De même, en situation de circonstances exceptionnelles, l’Administration peut se trouver investie de pouvoirs qui relèveraient de la loi. En matière de compétence, les circonstances exceptionnelles justifient qu’une personne privée puisse se substituer à une autorité publique défaillante, et en vienne alors à exercer des compétences relevant du règlement, voire de la loi. 

             En cas de circonstances exceptionnelles, certains actes peuvent être pris qui seront jugés comme légaux pendant la période de reconnaissance de circonstances exceptionnelles, alors qu’ils sont illégaux en dehors. 

             La théorie des circonstances exceptionnelles est utile et dangereuse, et utilisée avec grande parcimonie. On est dans une autre appréciation de la légalité. 

             Le Conseil d’Etat exige certains critères :       - la survenance brutale d’événements graves, mettant l’Administration dans l’incapacité d’utiliser des règles normales. L’urgence justifie le non respect de certaines procédures. 

                                                            - l’impossibilité d’agir dans le cadre légal, et c’est là qu’intervient le contrôle de proportionnalité du CE ou juge administratif. Pour pouvoir identifier des circonstances exceptionnelles, le juge administratif exige que le moyen normalement illégal soit le seul d’aboutir à la finalité visée. 

             Les dérogations ne durent que ce durent les circonstances (durée identifiée par l’Administration). 

      

             Cette jurisprudence des circonstances exceptionnelles qui donne tout de même lieu à un contrôle par le juge administratif plus modéré, ne doit pas être confondu avec des cas d’application de pouvoirs exceptionnels prévus explicitement par des textes : 

             - article  16 de la Constitution de la V République (pouvoirs exceptionnels du PR), 

             - Loi du 9 août 1849 sur l’état de siège, le pouvoir de police est transféré directement à l’armée. Le Conseil d’Etat a reconnu sur le fondement de cette loi le pouvoir à un préfet d’interdire à certaines personnes la fréquentation de certains lieux (28 fév. 1819, Dames Dol et Laurent, le préfet maritime de la base de Toulon interdit l’activité des filles galantes et impose l’interdiction aux buralistes de recevoir les filles dans leurs établissements, de les y employer… C’est une situation dite d’état de siège, où le pouvoir de police est étendu en vue de préserver les secrets de l’armée). 

             - Loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence, toujours en vigueur, dont le Conseil Constitutionnel a refusé de vérifier la conformité à la Constitution de 1958, est celle sur laquelle s’est fondée M. Sarkozy et le Gouvernement pour tenter de remédier à la révolte de novembre 2005. 

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