• Le régime des services publics : création, fonctionnement, gestion

    Le régime des services publics

      Un service public est à la fois un organisme et une activité. En tant qu’organisme, il est chargé de gérer un service public (ex. : l’éducation nationale). En tant qu’activité, le service peut être assuré par une organisation publique (ex. : lycée public) ou privée (ex. : lycée privé).

    Les services publics reposent sur quatre principes : continuité (pas de rupture de l’action), adaptation (intégration des changements), primauté de l’intérêt général, et égalité des usagers.

    – Le principe de continuité signifie qu’il ne doit y avoir aucune rupture dans l’activité du service public. Jusqu’en 1946, le principe de continuité s’est opposé au droit de grève dans les services publics. On qualifiait même de crime la grève d’agents publics, qui justifiait la révocation immédiate. Aujourd’hui, l’exercice du droit de grève est limité par les exigences du service, ce qui justifie le retrait de ce droit à certaines catégories de personnels publics. Ainsi, le droit de grève dans un hôpital ne peut s’exercer que dans la mesure où un service minimum est assuré.

     

    – Le principe d’adaptation, ou principe de mutabilité, est le plus important. Il signifie que le régime des services publics doit pouvoir s’adapter à l’évolution des besoins de la collectivité et aux exigences de l’intérêt général. Ainsi, pour tenir compte des nouveaux modes de travail (3×8, horaires décalés…), certaines crèches municipales ont modifié les horaires d’accueil des enfants.

    – Le principe d’égalité est un principe général du droit français : il doit y avoir égalité de traitement entre ceux qui se trouvent dans des situations semblables. C’est pourquoi les organisations publiques définissent des critères objectifs pour accéder à certaines fonctions (concours d’accès à la fonction publique).

    – Le principe de primauté : il est légal, sous certaines conditions, de pratiquer des discriminations en termes de tarification du service ou même d’accès au service. La jurisprudence a ainsi reconnu la possibilité de discriminations fondées sur le domicile ou sur le niveau de ressources (allocations logement, allocations familiales…). Elles sont justifiées par une nécessité d’intérêt général.

     

    1. La création des services publics

    2 éléments à distinguer : compétence de création et la nature du Service Public. Distinction entre Service Public obligatoire, facultatif, entre constitutionnel et réglementaire.

    Niveau de création : Service Public étatique ou locaux.

     

    A- Service Public nationaux

    Qui les créent ? Principe : les Service Public sont créés par le pv réglementaire, par le 1er ministre. Il dirige le gouvernement qui dispose de l’administration. L’établissement public va être une conséquence de la conduite de la politique de la nation. Certains Service Public ne peuvent être créés que par le législateur : compétence de création dans 4hypothèses ; lorsque la création d’un Service Public porte atteinte aux garantis fondamentales garantis au citoyens dans l’exercice de ses libertés publiques (SP pénitentiaire). Les Service Public qui intéressent la dépense nationale, l’enseignement et la libre administration des collectivités territoriales. Si le législateur créé une catégorie de Service Public. Enfin sur le fondement de l’al 9 du préambule de 46, tout Service Public impliquant une nationalisation.

    Si législateur compétent cela n’exclue pas le pouvoir réglementaire : possibilité d’un pouvoir réglementaire dérivé (pas autonome).

    Les PV nationaux sont libres de créer et de supprimer les Service Public à quelques exceptions (les Service Public d’obligation constitutionnelle, la justice).

    Les différents types de Service Public nationaux :

    A niveau des différents types :

    SP constitutionnels : définie par la C, Service Public régaliens, défense nationale, justice, éducation (sujet à débat). Dans la jurisprudence cette notion n’a jamais été consacrée de façon positive.  A 3 reprises le Conseil Constitutionnel a refusé de caractériser le caractère constitutionnel des Service Public.

    SP légaux : décrit et définis par la loi. Modalité d’évolution plus souple.

    SP réglementaire : défini par le PV réglementaire.

    Les Service Public obligatoires : comment les garantir ? vue de l’angle politique  ou en droit. En droit peut de Service Public obligatoire, ce sont qui figurent dans la C, est seulement eux. La justice, la police, l’armée, l’enseignement, et pourquoi pas la protection de la santé, peut être aussi les impôts. Sinon aucun autre est obligatoire.

    Vision limité de l’Etat. Mais le droit est clair et en droit l’Etat est un Etat gendarme.

    Les Service Public nationaux : al 9 du préambule de 46, ces Service Public ce sont tous bien ou entreprises… / Si une activité est importante pour la vie sociale et donc est factuellement un Service Public est donc elle doit devenir activité publique. Ce n’est jamais arrivé. Le Conseil d’Etat saisi de cette disposition pour le Gaz et autoroute. Refus du Conseil d’Etat. Justification : pour le gaz, c’est trop tard (par rapport à l’UE surtout) et pour l’autoroute : doit s’apparenter au monopole. Refus car il existe d’autre itinéraire que l’autoroute. 

     

    B- Service Public locaux

    Conditions création : ne varient pas selon les différentes catégories de collectivités. L’organe délibérant est compétent. Ils sont parfois dans l’obligation de créer des Service Public. Un nombre de Service Public obligatoire important. On les reconnaît car ils sont la traduction de la dépense obligatoire. Les budgets ont un certain nombre de dépenses obligatoires, si elles ne sont pas dans le budget le préfet peut les ajouter automatiquement.

    Commune : ramassage ordure, gestion et entretient des cimetières, gestion et entretient des voies communales, assainissement, archives et écoles publics communal.

    Les départements : voiries départementales, aide au développement rural, transport scolaire, prestation sociale, construction et équipement des collèges, services d’incendies et de secours.

    Régions : formations professionnels, lycées et établissement d’éducation spécialisé, Service Public développement économique.

    Qui impose le caractère obligatoire ? Le législateur. Au niveau national ces Service Public ne sont pas forcement obligatoire. Disjonction du caractère obligatoire au niveau national et local, le premier obligation C et pour l’autre obligation de la loi.

    SP locaux facultatif : libres sous réserve du respect de la définition légale de compétence. Ces Service Public peuvent être créés sous réserve de consultation légale. Les collectivités territoriale ont toujours cherché à intervenir dans ce qui allait devenir des SPIC, les collectivités territoriales ne se sont jamais bornées à appliquer la loi strictement. Le socialisme municipal s’inscrivait en contradiction avec l’Etat gendarme. Dans cette hypothèse il y a eu une opposition entre le niveau local et le niveau nation. Cela s’est traduit devant le juge car les préfets voulaient empêcher cette politique. Illustration : arrêt Casanova.  Caractère exceptionnel de l’intervention municipal. Nuance sa position CE Sec  30mai 1930 Chambre syndical du commerce en détail de Nevers. 2 conditions : existence d’un intérêt public et existence particulière de temps et de lieu (carence initiative privée). Possible intervention de la personne publique si c’est deux conditions sont réunies. Le Conseil d’Etat va être plutôt réceptif aux initiatives des municipalités, arrêt CE 20novembre 1964 Ile de Nanterre, le Conseil d’Etat valide la création d’un cabinet dentaire, carence initiative privée. Aujourd’hui encore modification jurisprudence, Conseil d’Etat Assemblée 31mai 06 Ordre avocats aux barreaux de Paris. Rappel principe de non intervention de la personne publique en matière économique, mais admet qu’en cas d’intérêt public, possible intervention publique en matière économique. Revient sur la double condition et n’exige plus qu’une condition. La carence est devenue une illustration de l’intérêt public.

    2. Les « lois » du service public

    Ensemble des principes qui commandent le fonctionnement des Service Public. Principe structurant, parfois appeler loi de Relland, Louis Relland, disciple de Duguit qui aurait systématisait ces lois. 3lois :

    Mutabilité : le Service Public n’est pas statique. Par définition c’est une notion dynamique, mu par l’intérêt général qui est lui même dynamique. Il doit s’adapter aux évolutions de l’intérêts général pour offrir la meilleures prestation possibles aux usagers. Elle va conférer des droits à l’autorité qui organise le Service Public. L’autorité se voit accorder et reconnaître une véritable marge de manœuvre à l’intérieur de l’organisation du service. Il peut supprimer le service sans que l’usager puisse contester la suppression. Aucun droit au maintient au service. CE 27 janviers 1961, Sieur Valmier.

    Permet à l’autorité de changer le mode de gestion. Directement, confié unilatéralement à une personne privée, contractuellement déléguée à une personne priée. Liberté de faire évoluer le mode de gestion en fonction de l’évolution de l’intérêt générale.

    Elle peut modifier l’organisation du service.  Il peut modifier les contrats de délégation de Service Public. CE 10 janvier 1902 compagnie nouvelle de gaz de Neville les Rouen.

    Si l’usager n’a pas le droit au maintient au service, il a le droit à la correcte application du service. CE 21 décembre 1906 Syndicat des propriétaires et contribuables du quartiers de Croix Tiboli. Il peut aussi contester les mesures réglementaires d’organisation du serviceè formation d’un Recours en Excès de Pouvoir. Le Service Public obligatoire ne peut pas être supprimé, c’est une garantie pour l’usager.

    Continuité : Principe de valeur constitutionnel Conseil Constitutionnel 25juillet 79, déduit du principe de continuité de l’Etat. Pour le Conseil d’Etat, principe fondamental, CE 13juin 1980 Dame Bonjean. La continuité pendant longtemps à empêcher et justifier l’interdiction du droit de grève Ce 7aout 1909 Winckell. Le Conseil d’Etat : grève = faute apparente de l’agent et peut conduire à son licenciement d’office. Etat de jurisprudence qui ne peut pas durer : préambule de 46 ; droit de grève =valeur constitutionnel qui doit être précisé par la loi. Le Conseil d’Etat revient sur son arrêt le 7 juillet 1950 Dehaenne. Le Conseil d’Etat admet que la grève n’est pas forcement illicite. Le droit de grève peut être toléré dans la fonction publique mais ce n’est pas une liberté absolue, que dans le cadre de la réglementation (qui rendait possible l’intervention du PV réglementaire à défaut de l’intervention législative). Le Conseil d’Etat admet la licéité de la grève et la nécessité d’encadrer, le Conseil d’Etat considère qu’une grève qui a pour effet de compromettre dans ces intérêts essentielles l’activité gouvernementale porterait atteinte à l’ordre publique.

    Loi de service minimum : 07 dans les services de transports, et 20aoout 08 service minimum d’accueil en cas de grève dans les écoles. Saisine du Conseil Constitutionnel deux fois, qui considère que l’imposition d’un service minimum n’est pas contraire au droit de grève. L’affirmation que le service minimum est contraire  à la tradition républicaine du droit de grève n’est pas légale. Décision Conseil d’Etat, commune de … (voir fiche TD).

    Egalité : devant le Service Public et dans le Service Public.

    Valeur de ce principe : constitutionnel. D’après le CC, 27décembre 73. Le Conseil d’Etat a considéré que c’était un PGD, CE sect 9mars 61 Société des concerts du conservatoire. L’égalité devant le Service Public : accès.

    Egalité devant le Service Public : conditions d’accès.

    Principe : il doit traiter les usagers d’une même situation de manières identiques, sinon rupture du principe d’égalité. [En droit anglais : on traite de manière identiques deux personnes en situations différentesè rupture égalité.] Mais deux personnes en situation différentes peuvent être traitées de façon identique malgré le refus des usagers.  Distinction entre catégorie d’usagers, admis par la jurisprudence, CE sect 10mai 74 Dénoyiez et Chores. Pose les conditions de distinction. Ils ont une maison secondaire sur l’île de ré, le conseil général des Charente maritimes avait mis en place une grille tarifaire pour prendre le pont. On différenciait les habitants, les habitants de département et les autres. Ils ont le tarif « des autres » et saisisse le Tribunal Administratif. Rejet par le Conseil d’Etat. Il annule une parti de la grille. La distinction entre habitant du département et les autres n’est pas une distinction objective. L’autre distinction est possible. Le Conseil d’Etat affirme le principe qu’il est possible de créer des discrimination entre usagers si ceux-ci sont dans une situation différentes réelles et il faut une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service.

    Fonde une discrimination de façon acceptable : la loi ou à défaut l’intérêt général et la différence de situation. Le CC, 12 juillet 1979, « pont à péage », va reprendre la position du Conseil d’Etat on peut distinguer en fonction d’une nécessité générale la situation d’usagers à titre principal. CE Sect 18 décembre 2007 Mme Duvignièreè La différence doit être en rapport avec l’objet de la norme qu’il les établi. De plus la différence doit être proportionnel au regard de la situation. L’égalité est aménagée de façon limité par rapport à ce qui pourrait être imaginé.

    Egalité dans le service public : neutralité du Service Public

    Ne pas discriminer les agents et usagers en fonction de leurs idéologies personnels. Exemple : refus d’un concours parce que les candidats seraient communiste, Conseil d’Etat Assemblée 28 mai 54 Barrel. Affirmation du principe de neutralité.

    Neutralité des agents : normalement une obligation CE 10mai 1912 Abbé Bouteyre, refus qu’un ecclésiastique se présente à l’agrégation, son état ne pourrait pas lui permettre se servir correctement le Service Public. Confirmation le 2 mai 1950 Jamé. L’agent doit être neutre au regard des usagers. On ne peut pas traiter différemment les usagers.  CE 3 mai 2000, Demoiselle Marteaux, portait un signe religieux ostentatoire et voulait continuer à le porter. CE 2novembre 92 Kerroy, une jeune fille qui refuse de faire une activité physique en cours pour cause de sa religion è atteinte à l’intérêt public.  Ce principe doit être respecté par les agents et usagers.

    La gratuité et de nouvelles lois ?

    Les lois de Relland sont assez limité et vieille. Assiste-t-on à l’émergence de nouvelles lois ? Une partie de la doctrine a considéré que la gratuité serait une loi du Service Public. Mais c’est plutôt un principe de fonctionnement. Et seulement pour les SPA, n’existe pas pour les SPIC. Principe de fonctionnement des SPA qui s’impose, CE 5décembre 1984 île de Versaillesè la gratuité ne s’impose et ne s’applique que lorsque la prestation est imposé à l’usager, obligation pour le gestionnaire de service, alors la prestation doit être gratuite. Mais si le Service Public est lié à l’intérêt du bénéficiaire et non à l’intérêt général alors ce principe peut être aménagé. Loi 16juin 1881 : impose enseignement obligatoire et sa gratuité. Donc gratuit parce que obligatoire. Loi 9janvier 85 : demande remboursement des frais des accidents de ski. Adapter la prestation.  

    La sécurité juridique, la transparence, l’accès aux documents administratifs, ce ne sont pas véritablement des principes mais plutôt des exigences de l’action publique.

    3. Les modes de gestion du service public

    Le Service Public peut être géré directement ou de manière déléguée.

    Gestion directe  des Service Public :

    La régie consiste dans le fait pour une personne publique d’assumer un Service Public, non seulement le créer mais aussi l’organiser et le mettre en œuvre. Prise en charge intégrale du Service Public par la personne publique. Cette régie peut se retrouver pour les SPA (impôts) et pour certains SPIC (arsenaux, imprimerie national et édiction du JO). Pour les services locaux on ne trouve principalement que des SPA de régie.

    La régie simple : service sans personnalité morale et n’a pas d’autonomie financière, intégrer à la collectivité territoriale. La personne publique utilise son personnel, lui donne ses ressources. Service partie intégrante de la personne publique è gestion du cimetière. Peu de SPIC régie en régie simple (édiction JO). Interdit aux collectivités de gérer leurs SPIC en régie simple, seulement en régie directe.

    La régie directe : 2formes, dotée simplement de l’autonomie financière, budget autonome mais pas de personnalité moraleè régie autonome.  La régie a autant une autonomie financière et personnalité morale è régie personnalisée (établissement public).

    Gestion déléguée :

    La personne morale publique de faire gérer le service par une autre personne, elle peut avoir 3procéder :

    -création d’établissement public ; création d’une personne morale autonome de droit dotée de PPP, Tribunal des Conflits 9décembre 1899 Association syndical du canal de Giniac.  L’EP est marqué par deux principes : autonomie et spécialité. Le Service Public est marqué par deux principes autonomies, il est géré par une personne publique autonome distincte de celle qui gère initialement le service. Le principe d’autonomie est de triple rattachement : organique budgétaire, fonctionnel. Cette gestion peut être une gestion directe (rattachement organique) ou alors gestion déléguée (autonomie de l’EP). La personne publique créatrice garde toujours une réelle influence de fonctionnement.  Principe de spécialité : Etablissement Public compétent que pour les attributions qui lui ont été explicitement données. Composition : organes délibérément (conseil de l’établissement) et exécutif (directeur) prépare les décisions de l’organe délibérant. Exemple : Haras nationaux ; RATP.

    - délégation unilatéralement la gestion : voir critère organique des Service Public.

    - délégation contractuellement la gestion : l’autorité publique à l’initiative d’un contrat peut recourir à une catégorie spéciale de contrat : délégation de Service Public, L1411 du CGCT qui peut prendre 3formes, concession de Service Public, l’affermage, et la régie intéressée.

     

    Sur cours-de-droit.net  , d’autres cours de droit administratif  sont disponibles

     

     

     

     

    « La notion de service public : définition et critèresDéfinition et caractères de l'acte administratif unilatéral »
    Blogmarks