• Le régime juridique de l'acte administratif unilatéral

    Le régime juridique de l’acte administratif unilatéral (des décisions exécutoires)

        Un acte administratif unilatéral est un acte juridique soumis au droit administratif traduisant la volonté d'une autorité administrative destinée à modifier l’ordonnancement juridique sans le consentement des tiers. L’Administration est soumise à un certain nombre de conditions qu’elle doit respecter concernant la formation, l’exécution, la disparition des décisions exécutoires.


    § 1. La formation des décisions administratives

    A. La forme

    1. Typologie

    La plupart du temps, l’acte administratif est un document écrit mais cela peut être aussi des décisions verbales. C’est un geste du policier, un signal (feu vert, feu rouge). L’acte peut être implicite (le silence gardé par l’Administration à l’une de nos demandes pendant 4 mois).

     

    2. Les formalités

    L’acte administratif doit être signé par son auteur, il doit être motivé. Il doit comporter des raisons de fait et de droit pour lesquelles il a été pris.

    Concernant les actes individuels, des textes ont été pris concernant leur motivation si les actes individuels défavorables administrés doivent être motivés. Doivent être motivées les décisions défavorables qui sont des mesures de police, les décisions opposant une déchéance, une prescription. L’information sur les motifs qui ont valu un refus a été à l’origine d’une abondante jurisprudence. Exemple: l’expulsion d’un étranger doit être motivée car la circulation sur le territoire est un droit, une liberté.

    B. L’auteur

    L’auteur de l’acte doit être la personne compétente pour prendre cet acte. Les règles de compétences sont d’ordre public ce qui signifie que si l’auteur de l’acte n’est pas la personne compétente, le juge peut se saisir d’office même si les requérants ne l’ont pas fait. Il s’agit d’une règle très importante en Droit Administratif qui découle du lien de supériorité hiérarchique car si les agents de l’Administration s’octroyait une compétence qu’ils n’ont pas, cela reviendrait à menacer l’organisation pyramidale de l’Administration. Le juge refuse toute illégalité dans ce domaine. Il refuse même que l’acte soit confirmé a postériori par l’autorité compétente. Il doit également être compétent dans un cadre temporel, pour le temps dont il est investi par ses fonctions. Si il a quitté ses fonctions pour différentes raisons, il n’est plus compétent.

    Il y a des aménagements pour des raisons pratiques et il peut y avoir un transfert de compétence. C’est la délégation de pouvoir et la délégation de signature. Le délégant ne peut reprendre les dossiers faits par les délégataires, il ne peut les évoquer. La délégation de pouvoir se fait en principe par une fonction et non une personne. Le ministre délègue la fonction préfectorale. La délégation de signature est faite à une personne nommément désignée et si elle quitte ses fonctions, il faudra faire une délégation au successeur. Le délégant peut reprendre les dossiers.

    C. Les délais

    Dans certains cas, les textes instituent un délai pour que l’Administration prenne un texte. Dans d’autre cas, c’est la Juridiction qui institue un délai. On a les délais raisonnables, indicatifs, impératifs.

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    § 2. L’exécution des décisions administratives

    On distingue l’entrée en vigueur de l’acte, les sanctions et l’obéissance.

    A. L’entrée en vigueur de l’acte administratif

    Le problème se pose pour les actes administratif écrits. Pour qu’un acte entre en vigueur, il faut:

    1. Une publicité de l’acte

    a) Les actes réglementaires

    Ce sont des actes administratifs généraux et impersonnels. La publicité se fait par publication ou affichage surtout pour les arrêts et celle des décrets se fait au JO. Les autorités locales assurent une pub au recueil des actes administratifs par voie d’affichage sur des panneaux dans la commune prévue à cet effet.

    Depuis 2004, les lois et les règlements entrent en vigueur sur tout le territoire au lendemain de leur publicité. Pour les autres actes, ils entrent en vigueur le jour où la publicité a été réalisée soit par affichage soit en raison de leur parution au JO soit dans les bulletins officiels des ministères.

    Les actes de Collectivités Territoriales pour être opposables doivent être envoyés au préfet. Les règlements de police doivent faire l’objet d’une publication.

    b) Les actes non réglementaires

    Les actes individuels, réglementaires, doivent être notifiés aux intéressés. Si ce sont les actes des Collectivités Territoriales, il faut l’envoie au préfet dans le cas d’un contrôle de la légalité. Parfois, il faut encore une autre publicité plus importante quand l’acte peut produire des effets à l’égard des tiers. Par exemple, les permis de construire doivent être affichés sur le terrain et en Mairie.

    2. L'interdiction de l'entrée en vigueur rétroactive des actes de l'administration

    L'administration comme le législateur ne peut décider que pour l'avenir. Un acte administratif ne peut normalement produire d'effet à une date antérieure à son émission. Il ne peut y avoir que la rétroactivité de l'entrée en vigueur des décisions administratives : principe de non rétroactivité des actes administratifs.

    Le but de ce principe est d'assurer la sécu juridique des citoyens. Le conseil d'Etat a jugé illégal un règlement qui institue un relèvement des tarifs de l'électricité ou de l'eau applicable aux consommateurs avant la date d'entrée en vigueur de la décision qui augmente les tarifs. Cette rétroactivité s'applique aux actes réglementaires et non réglementaires. Une rétroactivité est admise dans certains cas, lorsque la loi autorise l’administration à déroger au principe de non rétroactivité. L'application immédiate de l'acte est possible par contre, c’est à dire qu'elle peut être appliqué des son entrée en vigueur et aux situations en cours. On peut instaurer de nouvelles conditions de délivrance des permis de construire, et s'ils sont en cours, on pourra appliquer immédiatement les nouvelles dispositions.

    B. L'obéissance aux actes administratifs

    Les administrés doivent obéir à l'administration lorsqu'elle prend des actes, et cela qu'il s'agisse de décisions réglementaires ou des actes individuels. Il y a une présomption de légalité de l'acte administratif : il est réputé régulier tant que je juge n'a pas décidé le contraire. La saisine du juge ne paralyse pas l'acte administratif(AA). Celui ci est appliqué, et si le juge est saisi, il décidera ultérieurement si l'acte est légal ou pas. On considère que l’Acte Administratif est légal.

    On ne veut pas que l’Acte Administratif soit paralysé par des particuliers qui intenteraient des procès afin de garder la mise en place des décisions administrative. Maurice Hauriou a appelé cela "l'autorité de la chose décidée". Le juge peut décider qu'il y a un sursis à exécution de l'acte. Mais le principe, c'est l'application immédiate.

    Quelles sont les moyens de contrainte qu'a l’administration ? Lorsque les administrés sont récalcitrants c’est à dire qu'ils ne se conforment pas aux décisions administratives.

    1. L'exécution forcée

    L’administration peut obliger les usagers à se conformer à ces décisions mais avec un grand principe, c'est que pour obliger les administrés, usagés à s'exécuter, il faut l'intervention d'un juge pour éviter l'arbitraire de l'administration. Et lorsqu'elle doit recourir à la force publique, c'est le juge qui doit intervenir. Il s'agit d'un grand principe de notre droit administratif au terme duquel elle ne doit pas mettre elle même en place la force publique.

    Le juge peut être : pénal, civil ou administratif

    Ce principe comporte des atténuations qui se sont multipliés au fil des ans. Les exceptions :

    ·         lorsque la loi autorise l’administration à recourir à l'exécution forcée sans l'intervention du juge. ex : en matière de police des étrangers, l'ordonnance de 1945 a prévu l'exécution forcée en matière d'expulsion, de reconduite à la frontière etc : on n'a pas besoin de l'intervention du juge car elle retarde la mise en place de la décision administrative.

    ·         protection de l'environnement : le leg a prévu la possibilité de faire exécuter les décisions sans intervention du juge concernant les atteintes à l'environnement. Ex : lorsque l'on stationne de façon illégale, c'est l’administration qui s'en occupe et met à la fourrière le véhicule.

    Comme il y a beaucoup d'exceptions prises dans ce domaine, certains considèrent que l'intervention juridictionnelle s'est amoindrie au profit de l'exécution forcée admise par le legs.

    L’administration peut aussi faire exécuter d'office sans intervention du juge en cas d'urgence.

    2. Les sanctions

    L’administration a la possibilité d'appliquer des sanctions à l'administré récalcitrant: soit des sanctions pénales, soit administratives. Le risque de la sanction qu'elle soit pénale ou administrative, est un frein à la méconnaissance des actes administratifs.

    Sanctions : amende, ou peine de prison, retrait des points du permis de conduire.

     

    § 3. La disparition de l'Acte Administratif

    C'est un des aspects les plus complexes du droit administrait. L’Acte Administratif peut avoir une fin pour différentes raisons, il n'est pas éternel car l’administration ne se lie pas pour toujours et doit pouvoir reconsidérer les actes. Mais, l’Acte Administratif peut avoir créé des droits soit pour son destinataire soit pour les tiers, et la sécu juridique impose alors qu'il y ait des conditions pour la disparition de l'AA.  Dans sa disparition, il s'agit de concilier l'intérêt de l’administration et l'intérêt des administrés et il faut lui reconnaitre le pouvoir de modifier ou de retirer une décision qu'elle a prise, mais il lui est impossible de reconnaitre un pouvoir discrétionnaire. Ce problème de disparition est commandé par une double distinction :

    1. l'acte qui a crée des droits ou qui n'a pas crée des droits auprès des administrés

    Une décision qui crée des droits confère soit au destinataire de l'acte soit indirectement à un tiers une situation juridique plus favorable que sa situation antérieure. Un acte crée des droits lorsqu'il crée auprès de l'administré une situation plus avantageuse. La jurisprudence interprète largement la notion de décision non créatrice de droit.

    2. l'acte légal ou illégal

    L’administration peut mettre fin plus facilement à un acte lorsque celui ci est illégal, que lorsqu'il est légal. A partir de ces deux aspects, on distingue 2 grandes possibilités de l’administration : 2 catégories de disparition de l'acte : on distingue le retrait et l'abrogation. On efface tout ce qu’à produit l’acte comme s’il n’avait jamais existé, mais cela pose les problème suivants.

    a) le retrait : rétroactif.

    L'acte va disparaitre mais rétroactivement c’est à dire qu'il est sensé n'avoir jamais existé. le retrait obéit à des règles particulières car il va effacer un certain nombre d'effets qu'il a produit par le passé. Le principe est que si l'acte est légal, le retrait rétroactif est impossible. C'est l'application du principe général du droit de non rétroactivité des actes administratifs. En réalité, l’administration ne peut pas retirer un acte pour une simple question d'opportunité. Exception à ce principe : le retrait d'un acte administratif est toujours possible à tout moment à la demande de son bénéficiaire. Cela est possible aussi si le retrait ne porte pas atteinte aux droits des tiers. Il est impossible si l'acte est légal. L'acte illégal : le retrait est possible mais dans un certain délai. On considère que passé un certain délai, il vaut mieux laisser les choses en l'état alors même que l’Acte Administratif est illégal. Dame CACHET (arrêt) 3 nov. 1922. Dans un autre arrêt Ternon de 2001: délai de 4 mois à compter de la prise de décision. L'acte obtenu par fraude : il peut être retiré sans délai.

    b) l'abrogation :

    Elle est plus facile à mettre en œuvre car elle fait disparaitre uniquement pour l'avenir et elle ne touche pas aux effets produits par l’acte. L’autorité compétente pour abroger est celle qui a pris l’acte. On distingue l'abrogation des actes réglementaires (non individuels) : elle est toujours possible. Nul n'a de droit au maintien d'une réglementation en vigueur et donc les actes réglementaires peuvent être abrogés sans difficulté. Cette abrogation est possible que l'acte soit créateur de droit ou qu'il ne soit pas créateur de droit. L'abrogation pour l'avenir des actes non réglementaires, donc individuels, qui ont créé des droits est en principe impossible (intangibilité des effets individuels des actes administratifs). Mais cela ne veut pas dire que la situation créée est immuable mais c'est plus simplement qu'on ne peut y mettre fin que par la procédure contraire. Par ex : un fonctionnaire est nommé par acte individuel : on ne peut abroger son décret de nomination : il faut qu'on prenne un acte contraire, c’est à dire un acte de révocation s'il a commis une faute. Le fonctionnaire bénéficie de solides garanties et du droit de la défense pour ne pas être révoqué. Il faut respecter la procédure respective à chaque acte.

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