• Le rôle du Parlement

    La fonction parlementaire, un fonction législative et de contrôle du gouvernement

        Le rôle des assemblées parlementaires est double. D’une part il faut faire la législation et d’autre part contrôler le gouvernement et indirectement le président de la république. À l’inverse des républiques précédentes, la fonction de contrôle est réduite car il n’existe plus de crise ministérielle provoquée par le parlement.

    Le gouvernement dispose de moyens juridiques, prévus par les textes, pour imposer sa volonté mais en outre il dispose presque toujours d’une majorité forte, qui peut le soutenir. Étant donner que le rôle de contrôle du parlement est faible, on pourrait dire que le parlement n’est plus qu’un législateur mais sous la 5ème il y  a eu une émergence d’un gouvernement législateurs, car les lois sont souvent des projets de lois du gouvernement que le parlement ne fait qu’enregistrer.

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    §1 – La fonction législative : un pouvoir législatif encadré et partagé

     Bien sur, c’est toujours le parlement qui vote la loi conformément au principe de la séparation des pouvoirs. Mais la fonction législative a été profondément transformée par la constitution de 1958. Les constituants ont voulu réduire le domaine d’action du législateur et surtout modifier le déroulement de la procédure législative afin de renforcer les prérogatives du gouvernement. La réforme de 1958 repose sur l’idée qu’il faut permettre au gouvernement, même minoritaire et qui entend faire passer un projet de loi, d’imposer sa volonté au moyen d’instrument juridique et cela pour éviter une opposition du parlement.

     

    I) La délimitation du domaine de la loi

     Jusqu’en 1958, la loi se définissait simplement comme l’acte voté par le parlement. Il s’agissait donc d’une définition formelle, organique de la loi. À l’époque, la loi est le symbole de la souveraineté parlementaire. Elle est l’acte du parlement qui peut statuer sur tout sujet sans restriction ni contrainte. La constitution de 1958 s’est efforcée d’ajouter un critère matériel pour compléter cette définition de la loi et ainsi limiter le champ d’application de la loi.

     

    A) L’apparente limitation du domaine de la loi par les articles 34 et 37 de la constitution

     1) La délimitation issue des textes

     L’article 34 de la constitution affirme que la loi est votée par le parlement. Mais en outre, il précise le domaine d’application de la loi et il énumère limitativement les domaines d’intervention du législateur. Cet article 34 cite des matières qui relèvent de la compétence du législateur : les droits civil pour les règles fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques et les règles concertants la nationalité, l’état et la capacité des personnes (régimes matrimoniaux), le droit pénal pour les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, la procédure pénale. Le droit fiscal pour les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

    L’article 37 de la constitution indique par ailleurs que les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire. Ainsi il semble ressortir de ces 2articles que la compétence du législateur est l’exception et que celle du pouvoir règlementaire est la règle. Le parlement ne pourrait donc intervenir dans tous les domaines et en particulier il ne peut pas empiéter sur le domaine règlementaire.

     

    2) L’extension du domaine de la loi résultant de la pratique et de la jurisprudence du conseil constitutionnel

     En réalité, la restriction de la loi par les textes ne sera qu’apparente et la révolution juridique n’aura pas lieu. En effet, la pratique parlementaire et la jurisprudence du conseil constitutionnel vont considérablement élargir la délimitation du domaine de la loi prévu par l’article 34

     a) La pratique liée au phénomène majoritaire

     Cela conduit souvent à ce que le gouvernement laisse le parlement légiférer même dans une matière qui relève à priori du domaine règlementaire. Le gouvernement le fait pour des motifs politiques et fait ainsi plaisir à sa majorité. Il le fait car il pourra récupérer la matière, c’est-à-dire modifier les textes concernés, en demandant au conseil constitutionnel de déclasser ou de délégaliser les textes sur le fondement de l’article 37 alinéa 2.

     b) La jurisprudence du conseil constitutionnel

     Le conseil a d’abord admis que la compétence du législateur ne se limitait pas à l’article 34 de la constitution mais pouvait se fonder sur d’autres articles de la constitution, ainsi que sur la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Ex : La décision dite blocage des prix et des revenus. Le conseil constitutionnel a considéré qu’une loi contenant des dispositions relevant du domaine règlementaire n’est pas pour autant inconstitutionnelle de ce fait. elle fait voler en éclat la volonté du pouvoir constituant de donner une définition constitutionnelle à la loi. Le parlement peut donc intervenir dans le domaine règlementaire sans être censuré par le conseil constitutionnel selon la procédure prévue à l’article 61 de la constitution. Donc le domaine de la loi est laissé à l’appréciation du gouvernement. Le parlement peut donc intervenir dans tous les domaines mais avec l’accord du gouvernement. Donc on est revenu au principe des anciennes républiques où la loi est partout dès lors que le gouvernement le veut. En définitif, ce n’est pas l’article 34 qui représente la contrainte la plus forte pour la fonction législative. La contrainte la plus forte résulte de la construction européenne. Bien souvent le parlement français (pareil autre pays) se borne à transposer les directives communautaires.

     

    B) Le contrôle du respect de la délimitation

     1) Le contrôle du respect du domaine règlementaire par le législateur

     Ce contrôle est assuré par le conseil constitutionnel à 2stades de la procédure.

     a) Au moment du dépôt d’une proposition de loi ou d’un amendement parlementaire.

     Le gouvernement peut soulever l’irrecevabilité de l’amendement pour non respect de l’article 34 et ce en vertu de l’article 41 de la constitution. En cas de désaccord entre le gouvernement et le président de l’assemblée concernée, le conseil constitutionnel devra alors statuer (rare). Le gouvernement laisse faire le parlement surtout s’il s’agit d’un projet. Le comité Balladur propose de renforcer le respect des articles 34 et 37 de la constitution. Le comité propose de permettre au président de chaque assemblée de déclarer irrecevable les amendements intervenants dans le domaine règlementaire.

     b) Le conseil constitutionnel

     L’article 37 alinéa 2 permet au gouvernement de demander au conseil constitutionnel de déclarer inconstitutionnelle une disposition contenue dans une loi. Si la réponse est positive le gouvernement pourra modifier le texte par décret (peu utilisé). C’est au conseil d’état que revient le soin de contrôler la légalité d’un acte règlementaire. Par conséquent, un règlement pourra être annulé s’il intervient dans le domaine de la loi.

     

    II) L’élaboration de la loi

     Les constituants de 1958 ont voulu rationaliser la procédure législative. La procédure se caractérise ainsi par les prérogatives importantes conférées au gouvernement pour obtenir l’examen et le vote de ses projets de loi dans les meilleures conditions possibles. On peut dire que la loi est devenu l’instrument de l’exécutif. Et à cet encadrement s’ajoute la diversification des procédures.

     

    A) La procédure législative ordinaire

     1) La phase préparatoire

     À chaque stade de la procédure législative on relève la prépondérance du pouvoir exécutif.

     

    a) L’initiative des lois

     L’article 34 de la constitution dispose que la loi est votée par le parlement mais le droit d’initiative législative (39) ainsi que le droit d’amendement (art 44) sont accordés au 1er ministre ainsi qu’au parlement. Il faut donc distinguer les projets de loi.

     -          Les projets de loi : le 1er ministre présente des projets de loi qu’il dépose sur le bureau de l’une ou l’autre des assemblées. Un avant projet de loi doit être soumis pour avis au conseil d’état (obligatoire). Le conseil d’état peut alors apprécier à ce stade des problèmes de légalité ou de constitutionnalité du texte. Il faut préciser que le comité Balladur a proposé de rendre public les avis du conseil d’état sur les projets de loi. L’avant projet de loi est ensuite délibéré en conseil des ministres et l’issu de ce conseil, l’avant projet devient un projet de loi. Le projet est enfin déposé sur le bureau de l’une ou l’autre des assemblées.

     -          Les propositions de loi : relèvent de l’initiative du parlement. Les membres du parlement dépose sur le bureau de leur chambre des propositions de loi. En réalité le droit d’initiative est ici fort réduit. Les propositions de loi ne sont à l’origine que de 10% des lois. Certaines propositions de lois peuvent déboucher sur des lois importantes d’un point de vue politique ou sociologique. Ex : loi du 1er août 2000 sur LOLF relative aux lois de finance et qui a établit la nouvelle constitution financière.

    La loi Nevirt sur la contraception ou la loi de Jean Pierre Michel sur le pacs. Il faut relever que les propositions de loi sont nombreuses mais il y a surtout beaucoup de parlementaire qui dépose des propositions de loi dont ils savent très bien qu’elles ne seront jamais discutées. C’est en réalité le moyen pour le parlementaire d’attirer l’attention des médias sur un sujet d’actualité mais aussi cela permet à certains parlementaires de montrer aux électeurs de leur circonscription qu’ils défendent les intérêts de la circonscription. Les initiatives en la matière sont limitées par 2éléments. D’une part, par des procédures juridiques spécifiques et d’autre part par la logique du domaine majoritaire. En effet, les parlementaires s’abstiennent de prendre des initiatives qui risquent de nuire au gouvernement qu’ils soutiennent.

    Les propositions de loi se heurtent tout d’abord aux obstacles juridiques suivant : la proposition doit se situer dans le domaine de la loi à peine d’irrecevabilité (art 41 constitution), la proposition ne doit entraîner ni une augmentation des charges publiques ni une diminution des ressources publiques c’est ce qu’on appelle l’irrecevabilité financière (art 40). Le comité Balladur suggère également de soumettre les propositions de loi à l’avis du conseil d’état.

    La paralysie de la procédure est du notamment à l’existence d’un droit d’amendement qui est parfois utiliser de façon abusive, c’est ce qu’on appelle l’obstruction parlementaire. Pour limiter se pouvoir d’initiative on fixe donc ces règles législatives.

     

    b) L’examen en commission

     Après le dépôt devant l’une des assemblées, le texte est renvoyé en commission. La commission est soit une commission spéciale créée pour examiner le projet mais il s’agit le plus souvent de l’une des commissions permanente dans lesquelles majorités et oppositions y sont représentées selon la représentation proportionnelle. Au sein de ces commissions permanentes, le débat est de bonne qualité. Il est plus intéressant que les débats publics en séances plénières. La commission désigne un parlementaire en tant que rapporteur du projet, qui sera ensuite le responsable de la procédure pour le texte en question. Il faut noter cependant, que la commission ne peut modifier le texte des projets de lois, elle peut seulement proposer des amendements qui seront examinés en séance publique. Le comité Balladur voudrait que la discussion en séance publique porte sur le texte issu des travaux de la commission.

     

    c) L’inscription à l’ordre du jour

     L’ordre du jour est le programme selon lequel se déroule le débat. Selon l’article 48 de la constitution, l’ordre du jour des assemblées comporte par priorité et dans l’ordre que le gouvernement a fixé la discussion des projets de loi déposés par le gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui. C’est donc le gouvernement qui décide. Le gouvernement peut ainsi surchargé au maximum l’ordre du jour afin d’empêcher le parlement d’examiner les textes qui n’auraient pas le soutien de l’exécutif. Depuis 1995, une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions du parlement mais cela a peu de portée pratique. Il faut rappeler que souvent les initiatives prises par les parlementaires sont téléguidées par le gouvernement lui-même. Le comité Balladur propose de limiter les prérogatives du gouvernement sur ce point. Ainsi, il propose que l’ordre du jour soit fixé par la conférence des présidents (formation composée des présidents des assemblées et des commissions permanentes). Le comité Balladur veut également limiter à la moitié du temps de séance la faculté pour le gouvernement d’imposer l’examen des textes préparés ou acceptés par lui. Le comité va jusqu’à proposer de renforcer les droits de l’opposition (art48). Ainsi pour la discussion des projets ou propositions de loi, un jour de séance est réservé par priorité à l’ordre du jour fixé par les groupes parlementaires.

     

    2) La discussion

     La séance s’ouvre par le discours de présentation du texte prononcée par le ministre compétent. Ce discours est suivi par l’exposé du rapporteur (parlementaire) de la commission principalement suivie. Il y a ensuite une discussion générale qui sera suivie d’un vote article par article. À cette occasion sont présentés les amendements.

     

    a) Le débat, moyen d’expression de l’opposition

     L’opposition parlementaire a la possibilité de s’exprimer selon 2modalités.

    Une modalité prévue par les textes est les motions de procédure.

     L’opposition recourt fréquemment à des procédures qui visent à retarder l’examen d’un texte et ces motions lui permettent d’exposer son opinion sur un sujet. Il y a 3 motions, l’exception d’irrecevabilité, la question préalable et le renvoi en commission.

    Cette exception d’irrecevabilité vise à montrer que le texte est contraire à la constitution et qu’il ne mérite pas discussion.

    La question préalable vise à faire décider qu’il n’y a pas lieu de discuter sur le texte visé autre que pour les raisons d’inconstitutionnalité.

    Le renvoi en commission permet de renvoyer le texte en commission pour un examen plus approfondi.

     L’obstruction parlementaire est une autre modalité d’expression spectaculaire de l’opposition. Il donne un impact médiatique. Il s’agit d’un dévoiement de la technique des amendements par un dépôt massif de millier d’amendements sur un texte. Le comité Balladur propose de mieux organiser le débat législatif, de lutter contre l’obstruction et propose de permettre à chaque assemblée de fixer de manière concertée une durée programmée des débats pour éviter l’obstruction.

     

    b) Les prérogatives du gouvernement

     Le gouvernement dispose de 2modalités principales pour contrer l’opposition.

    Tout d’abord, pour contrer l’utilisation abusive du droit d’amendement, le gouvernement dispose de moyen de réplique. Il peut opposer l’irrecevabilité de l’amendement selon les articles 40 et 41. Le gouvernement peut aussi s’opposer à des amendements qui n’ont pas été examinés antérieurement à des commissions.

    Le gouvernement a une 2ème modalité qui est le vote bloqué. Par le vote bloqué, le gouvernement peut demander à l’assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur toute partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou retenus par le gouvernement. Le gouvernement utilise une tactique et fait souvent déposé un texte par un parlementaire de sa majorité puis dans la discussion il reprend à son compte.

    Parmi les prérogatives du gouvernement, il y a l’article 49 alinéa 3, qualifié parfois de « bombe atomique », qui permet au gouvernement d’engager sa responsabilité devant l’assemblée nationale pour obtenir l’adoption d’un texte. Le 1er ministre peut après délibération du conseil des ministres engager sa responsabilité sur un texte mais dans ce cas ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est déposée dans les 24h est votée. Cela permet de surmonter les divisions au sein de la majorité ou de surmonter une obstruction systématique au sein de l’opposition. L’utilisation de l’article 49 alinéa3 est mal perçue par les parlementaires car il n’est pas considéré comme un signe de démocratie parlementaire. C’est pourquoi le comité Balladur propose de limiter son usage aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

     

    3. La navette et la commission mixte paritaire

     Le texte doit être adopté en terme identique par les 2assemblées. En principe, le texte est transmis d’une assemblée à l’autre jusqu’à ce que les 2assemblées se mettent d’accord. Pour éviter que cette navette ne dure trop longtemps et conduise à l’enterrement du texte, le gouvernement peut interrompre la navette après 2lectures ou en cas d’urgence après une seule lecture. Il convoque alors une commission mixte paritaire.

    La commission mixte paritaire est composée d’un nombre égal de députés et de sénateurs (7de chaque). Elle est chargée de trouver un accord sur le texte et sur les questions restantes en suspend. Si il n’y a pas d’accord au sein de la commission mixte paritaire, le gouvernement peut donner le dernier mot à l’assemblée nationale et ce après une nouvelle et dernière lecture dans chaque chambre. En revanche, si il y a accord, le gouvernement peut soumettre le texte retenu par la commission aux 2assemblées pour adoption. Si le texte n’est pas adopté, le gouvernement peut donner le dernier mot à l’assemblée nationale.

    Les 2assemblées après avoir été saisie pour accord par la commission mixte paritaire, ne peuvent pas modifié le texte qui a eu l’accord de la commission.

    La procédure du dernier mot à l’assemblée permet au gouvernement d’éviter l’opposition du Sénat. Il donne le dernier mot à l’assemblée nationale, d’autant plus volontiers qu’il sait qu’il pourra le cas échéant utiliser le fameux article 49 alinéa3.

    Le bicamérisme est donc inégalitaire.

    Après son adoption le texte est transmis au président de la république afin d’être promulgué.

     

    B) Les procédures spéciales

     1) Les lois organiques

     C’est une loi spéciale relative à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics. Et elles interviennent dans les cas prévus par la constitution. On utilise la procédure législative ordinaire mais il y a des spécificités. Ainsi, lorsque l’assemblée nationale a le droit du dernier mot, elle statue à la majorité absolue. Par ailleurs, le Sénat a un droit de veto en la matière pour les lois organiques qui le concernent. En effet, les lois organiques relatives au Sénat doivent être votée en termes identiques par les 2 assemblées.

    2) Les lois de finances

     Elles sont adoptées selon la procédure de la loi organique (article 47). On relève que le vote du budget est enfermé dans un délai de 70 jours dont 40 pour l’assemblée nationale. Quand le délai n’est pas respecté, le budget peut être mis en vigueur par ordonnance (c’est rare).

     

    3) Les lois de financement de la sécurité sociale

     Introduites récemment par la révision de la constitution. Elles ont pour objet de déterminer les conditions de l’équilibre du financement de la sécurité sociale. Elles fixent les objectifs de dépenses compte tenu des prévisions des recettes. Elles sont votées dans les conditions proches des lois de finances (méthode des lois organiques).

     

    4) Conclusion sur la fonction législative

     Le parlement n’exerce plus qu’un rôle minoré en la matière. On peut à l’inverse parler d’un gouvernement législateur. On peut utiliser cette expression de gouvernement législateur car le gouvernement a la maîtrise du processus de l’élaboration de la loi grâce à des moyens juridiques, mais surtout en raison d’un phénomène politique majeur, le phénomène majoritaire. Le gouvernement a le soutien d’une majorité forte et disciplinée. Après promulgation de la loi par le président, c’est le gouvernement qui assure le suivi et l’application de la loi. C’est le gouvernement qui prend les décrets d’application de la loi. Le 1er ministre a un pouvoir d’appréciation. C’est pourquoi on assiste parfois à un retard pour prendre les décrets d’application, en vue de retarder l’exécution de certaines lois. Le parlement est concurrencé par le gouvernement législateur mais de plus en plus il est concurrencé par les institutions européennes (commission de Bruxelles). Il ne faut pas oublier que le législateur (parlement) est désormais contrôlé par un juge (le conseil constitutionnel).

     

    §2 – La fonction de contrôle du gouvernement

    A) L’information du parlement

     Cette information est permanente mais peu contraignante sur le point politique et juridique. Cette information prend la forme de questions orales, écrites, de questions au gouvernement (parfois télévisées) et des commissions parlementaires (commissions d’enquête).

     

    B) La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement

     Cette mise en jeu de la responsabilité se fait devant l’assemblée nationale. Le gouvernement est renversé, il doit alors démissionner.

     

    1) Le contrôle sur le choix du gouvernement.

     C’est ce qu’on appelle l’investiture. Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur son programme ou une déclaration politique générale.

     

    2) Le contrôle sur l’activité du gouvernement

     Pour engager sa responsabilité, il y a 2mesures de contrôle. La motion de censure selon l’article 49 alinéa2 est soumise à des conditions très restrictives. Une autre possibilité est l’article 49 alinéa3. Ces 2modes ne sont presque jamais utilisée à cause du phénomène majoritaire.

    La fonction de contrôle se résume à un pouvoir d’information et un pouvoir de contrôle sur l’activité. Mais le comité Balladur propose de renforcer la fonction de contrôle de façon considérable. Exemple de propositions : renforcer les commissions d’enquête, lever l’interdiction faite aux assemblées de créer des commission d’enquête sur des faits qui donnent lieu à des poursuites judiciaires, inscrire dans la constitution la mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, parlement assisté par la cours des comptes, poser des questions au gouvernement et de renforcer l’opposition.

    Le contrôle de l’exécution des lois est également mis en avant. On prévoit la création de contrôleur juridique (limites des espions) qui feront un rapport aux assemblées. Enfin le parlement voudrait renforcer, améliorer le suivi des affaires européennes. On veut instituer un comité des affaires européennes dans chaque assemblée et on veut contrôler les actes européens.

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