• Les actes administratifs dans la hiérarchie des normes

    Les actes administratifs dans la hiérarchie des normes

    Terme hiérarchie qui a été d’abord doctrinal avec Kelsen en considérant que les normes juridique relevant d’un ordre juridique qui tire sa validité de sa conformité à la norme qui lui est supérieur. L’existence d’une hiérarchie des normes est incontestable.

     

    Raymond Carré de Malberg qui considère que la hiérarchie des normes ne résultait pas des normes envisagé en elle-mm mais résultait de la hiérarchie des organes dont ces normes émanent. Une L est supérieur à un décret psq le parlement dans l’organisation des pouvoirs de l’état est un organe supérieure à l’administration.

     

    CE dans plusieurs de ces décisions mentionne « les exigences propre à la hiérarchie des normes juridique dans l’ordre interne ».

     

     

     

                                                        I.        Les actes adm dans la hiérarchie des normes

     

    A.   Place des actes adm vis-à-vis des autres normes

     

    Les actes administratifs dans la hiérarchie des normes

     

         B.   L’ordonnancement des actes adminoistratifs entre eux : la hiérarchie des actes administratifs

     

    les actes réglementaires sont supérieur aux actes non règlemnetaires. Au sein des organes, la hiérarchie se fait aussi en fonction des organes.

     

    Il faut donc regarder l’objet de l’acte (règlementaire ou non) et ensuite l’auteur de l’acte de manière à voir si ces actes ont le meme objet, de déterminer la hiérarchie en fonction de leur auteur.

     

    Le principe est simple : la hiérarchie entre ces différents textes découle de la position institutionnelle de leur auteur.

     

    Si l’ordonnance a été ratifiée, elle a la valeur la plus élevée puisqu’elle a la même valeur qu’une loi. S’agissant des autres textes, plus leur auteur est élevé dans la hiérarchie administrative, plus leur valeur est grande. Ainsi, les décrets l’emportent toujours sur les arrêtés. Les circulaires n’ont pas, en principe, la valeur d’une décision.

     

    Au sein de chaque catégorie, le principe demeure le même. C’est pourquoi un décret délibéré en Conseil des ministres, parce qu’il est signé par le Président de la République, est supérieur aux décrets signés par le Premier ministre. De la même façon, l’arrêté pris par un ministre l’emporte sur un arrêté signé par un préfet, qui lui-même est supérieur à un arrêté municipal.

     

    De cette manière, il ne doit pas, en principe, y avoir de contrariété de décisions, puisque l’autorité supérieure l’emporte. Si par hasard la même autorité prend deux décisions contraires, le principe est que la dernière en date l’emporte.

     
     

    Supériorité de l'acte réglementaire sur l'acte individuel. Cette supériorité, lorsque bien entendu les deux actes relèvent du même champ d'intervention s'applique en trois cas.

     

    1. Dans une première hypothèse, la supériorité est claire et simple à mettre en œuvre, quand elle paraît découler de la supériorité d'un organe sur un autre.
    2. La solution est identique lorsque c'est la même autorité qui a pris les deux décisions, individuelle et réglementaire, dans le même champ de compétence.
    3. Enfin, conséquence très significative du rôle de la répartition des habilitations par les textes au regard de la hiérarchie des organes, l'autorité supérieure, elle même, doit respecter les dispositions réglementaires prises légalement par l'autorité inférieure et qui s'imposent à elles.

     

     

                                                           II. Le respect de la constitution pour les actes adm

     

    Tt le bloc constit à une valeur supérieur aux actes adm.

     

    Q est de savoir comment contrôler le respect de la constitution par un acte administratif.

     

    3 séries de pb :

     

    -          Savoir dans quelle mesure un requérant peut invoquer une norme constit contre un acte administratif ? Normes constit ont elle un effet direct ? Vise les individus ou les organes de l’état ?

     

    Concerne les différent al du préambule de 1946 qui vise des droits à souvent dans des terme généraux qui suppose pr être effectif que des mesures d’application soit prise. Concerne également la charte de l’environnement. Pendant lgtmps le juge administratif avait considérer que l’effet direct d’une norme constit, c’est à dire le droit pr un individu d’en réclamer le bénéfice et de l’opposer à l’adm, dépendait de leur degré suffisant de précision --->  si son application ne dépend pas d’une autre norme. CE 3 oct 2008 Commune d’Annecy : introduit distinction entre le contentieux de l’excès de pouvoir et les autres contentieux. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir tt les normes sont invocable mais dans les autre contentieux notamment de pleine juridiction, l’invocabilité va dépendre du degré de précision.

     

    -          Savoir comment le juge administratif assure la sanction d’un acte administratif contraire à une norme constit ?

     

    1° hypothèse : confrontation direct entre l’acte administratif et la norme constit c’est à dire hypothèse ou il n’y a pas de L qui s’intercale entre la constitution et l’acte administratif. Dans ce cas la, le juge administratif annule l’acte administratif.

     

    2° hypothèse : il existe entre l’acte administratif et la constitution une L qui s’intercale entre les 2 normes, étant entendu que l’acte administratif a été pris sur le fondement de cette L. Si on confronte constit avec acte administratif ont constate que l’acte est contraire à la constit. Si on confronte la L et la constit, la L est contraire à la constit. Si on confronte l’acte administratif avec la L, l’acte est conforme avec la L. Le juge administratif peut-il annuler l’acte administratif ? En principe non car la L fait écran entre la constitution et l’acte administratif. Le juge administratif n’est pas un juge qui contrôle la L mais un juge qui contrôle l’administration dans le respect de la L. Comme l’acte administratif est conforme à la L, le juge administratif est contraint de constater que l’acte administratif n’est pas illégal. C’est la théorie de la L écran.

     

    CE 6 nov 1936 Arrighi : institue la L écran.

     

    Le juge administratif est un juge subordonné à la L. Ce principe doit se comprendre au regard de son application concrète et de la QPC.

     

    Ø En ce qui concerne l’application concrète du principe.

     

    Tt en respectant ce principe, le CE lorsqu’il le pouvait a mit en œuvre des techniques de contournement du principe de manière a assurer dans la mesure du possible le respect de l’acte administratif à la constit. 3 techniques :

     

    -          Technique de l’interprétation neutralisante de la L

     

    Juge à la pouvoir d’interprétation sur la L donc possible lorsque les textes le permettre de donner à un texte législatif une interprétation de manière à ce que ce texte devienne conforme à la constitution et donc que l’acte administratif devienne contraire à la constit.

     

    CE Dame Lamotte 17 fév 1950 : CE utilise cette technique car le législateur dans une L avait dit que les décisions d’une autorité adm : la concession de terre agricole par la ministre de l’agriculture ne peut pas l’objet d’aucun recours adm ou judiciaire. Le CE interprète cette L : le législateur n’a pas exclu le recours devant le CE, ouvert mm sans texte contre tt acte administratif.

     

    -          Technique de l’abrogation implicite

     

    Lorsqu’une norme constit est postérieure à une L, on considère que cette norme constit abroge implicitement tt les L antérieur qui lui sont contraire. L’entre en vigueur de la constitution a implicitement abrogé la L. le juge constate que le texte n’existe plus.

     

    -          3° Technique

     

    Hypothèse ou acte administratif pris sur le fondement d’une L mais la L ne contient aucune dispositions substantielle et se contente de renvoyer à un acte règ. Donc la contrariété ne résulte pas de la L qui ne fait que renvoyer à un acte administratif mais de l’acte administratif elle-mm. La L est transparent.

     

     

     

     

     

        v  La QPC :

     

    Révision constitutionnelle de 23 juillet 2008 a opéré une modification de la C° très importante sur de nbeux points, en cherchant à renforcer les pouvoirs du Parlement, mais aussi en intégrant dans l’ordre juridique français un contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori. Ce mécanisme était ardemment réclamé par la doctrine universitaire, administrative mais aussi par les magistrats. C’était réclamé au regard de l’importance prise par les normes constitutionnelles, notamment celles qui protègent les droits et libertés tirés des différents éléments du préambule de la Constitution, mais aussi parce que le seul contrôle existant était un contrôle a priori entre l’adoption d’une loi par le Parlement et sa promulgation par le PR.

     

    C'est un contrôle qui reste assez limité, d’abord parce qu’il est exclusivement a priori, qu’il laisse donc en dehors du contrôle de constitutionnalité un ensemble normatif législatif très important : toutes les lois adoptées avant 1971, mais aussi des lois adoptées depuis 1971 qui n’ont pas fait l’objet d’une saisine du CC. Cette conception du contrôle a priori des lois apparaissait donc limitée dans son étendue mais en plus n’apparaissait plus tout à fait justifiée. L’idée d’instaurer un contrôle a priori vient toujours du mythe fondateur français de la majesté de la loi.

     

    Mais ce qu’on pouvait comprendre en 1958 était-il encore compréhensible ? Notamment après les arrêts Jacques Vabre et Nicolo où l’on voit des juges ordinaires investis de la compétence d’écarter a posteriori l’application d’une loi contraire à des engagements internationaux de la France.

     

    On voit bien qu’entre 1958 et 2008 la logique s’est considérablement estompée, parce que la loi n’est plus inattaquable. Mais la Constitution étant ce qu’elle est, elle restait inattaquable quand on invoquait contre elle une norme constitutionnelle.

     

    En réalité on peut considérer que cette situation n’était pas gênante car l’ensemble de nos droits et libertés protégés par la Constitution ont tous leur équivalent dans les normes internationales telles que dans la Conv. EDH. Il n’y avait donc pas de risque réel de se voir privé de ces droits et libertés. Mais cela était peu gratifiant pour la « patrie des droits de l’homme ». Il faut reconnaitre que la révision constitutionnelle de 2008 constitue une marque de nationalisme incontestable. L’idée est de privilégier la DDHC plutôt que le protocole de la Conv. EDH par exemple.

     

    Cette révision a donné lieu à une loi organique pour la mise œuvre de la QPC entrée en vigueur le 1er mars 2010. Ce mécanisme de la QPC n’enlève rien à la pertinence de la solution de l’arrêt Arrighi. La théorie de la loi écran subsiste dans notre OJ, mais il existe un mécanisme dans un champ d’application délimité qui permet à tous les juges administratifs, lorsqu’ils sont saisis d’un recours contre un AA adopté en application de la loi et que le requérant invoque la méconnaissance par cette loi d’un droit ou d’une liberté que la Constitution garantit, de surseoir à statuer, saisir le CE d’une demande de QPC, et le CE, s’il estime que cette QPC est pertinente (qu’elle satisfait bien aux conditions posées par la loi organique) va lui même saisir le CC d’une QPC. Il faut :

     

    -          Invoquer un droit ou une liberté garanti par la C°

     

    -          Que ce droit ou cette liberté soit applicable au litige

     

    -          Que la disposition législative attaquée n’ait pas déjà été déclarée conforme à la C°

     

    -          Que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux

     

    L’avantage de la QPC est que le CC, s’il estime que la disposition législative est contraire à un droit ou une liberté que la C° garantit, va l’abroger, il disparaitra donc de notre OJ à une date fixée par le CC. Si bien que l’effet de la QPC est de supprimer l’écran : le juge administratif est donc libre d’opérer le contrôle constitutionnel de l’AA dont il était saisi.

     

     

     

      III.        Le respect du droit international par les AA

     

    Les AA sont des normes juridiques subordonnées aux normes juridiques du droit international. Toutes les normes juridiques de DI sont supérieures aux AA. Sont donc supérieures aux AA : les normes conventionnelles (traités et accords), les actes de droit dérivé, les PGDI et la coutume internationale.

     

    Les fondements textuels :

     

    v Article 55 C°

     

    v Alinéa 14 de la Constitution de 1946 : « La République français se conforme aux règles du droit public international »

     

    Il n’y a aucune difficulté pour le juge administratif à sanctionner un AA qui violerait une règle du droit public international ou une norme conventionnelle du droit international. Mais il y a pu avoir par le passé des difficultés à sanctionner un AA pris en application d’une loi dont on invoque la contrariété par rapport à une norme de DI. Mais depuis l’arrêt d’assemblée Nicolo le CE a estimé que l’article 55 C° lui attribuait de manière dérogatoire une compétence pour écarter les lois contraires à une norme conventionnelle de droit international public.

     

    Pour que l’article 55 C° soit applicable, cela suppose que toutes les conditions qu’il pose soient satisfaites, mais cela suppose aussi que la norme conventionnelle internationale soit invocable par le requérant contre un AA, càd qu’elle ait un effet direct. Le DI public en principe ne concerne que les relations entre les Etats et les relations Etats/OI. En d’autres termes, normalement, les individus ne sont pas des sujets du DI public. Le rapport est indirect. Ce qui signifie que les obligations juridiques des Etats entre eux ne devraient normalement pas être invocables par des particuliers contre des Etats. La violation d’un engagement d’un Etat devrait seulement être invocable par les autres Etats parties.

     

    Mais depuis la 2nde GM les individus sont devenus concernés par de plus en plus d’accord internationaux, le DI public reconnait, confère des droits à ces individus. Ils deviennent donc titulaires de droits subjectifs par les normes internationales, ce qui leur permet d’invoquer ces normes devant les juridictions pour assurer le respect de leurs droits.

     

    Toutes les normes internationales ne sont donc pas invocables contre un AA, mais certaines le sont : celle dont le juge reconnait qu’elles ont un effet direct, parce qu’elles concernent directement les individus, dans un rapport direct.

     

    Donc lorsqu’un AA est attaqué par un REP et que le requérant soulève contre l’AA le moyen selon lequel la loi en vertu duquel il a été adopté est contraire à une convention internationale, ce moyen ne peut être examiné par le juge que si la norme internationale est invocable par le requérant : si elle a un effet direct.

     

    Quels sont les critères mis en œuvre par le CE pour déterminer si une norme internationale a ou non un effet direct ? 

     

    v  Arrêt CE, Ass. 11 avril 2012, G.I.S.T.I.

     

    (Attention beaucoup d’arrêts s’appellent comme ça). Le CE indique quels sont les critères pour déterminer si une norme conventionnelle est invocable par un particulier contre un AA. Deux conditions doivent être remplies :

     

    v Il faut que la norme conventionnelle n’ait pas pour effet exclusif de régir les relations entre Etats. Il faut donc que les individus en soient destinataires

     

    v Que la norme conventionnelle ne requière pas l’intervention d’un acte complémentaire pour produire des effets de droit à l’égard des particuliers. Il faut donc qu’elle soit suffisamment précise pour pouvoir être invoquée contre un AA.

     

     

     

      IV.        Le respect du droit de l’UE par les AA

    Un chapitre est dédié à cette question

    « Responsabilité administrative : préjudice, lien de causalité, fautePrincipe de primauté et d'effet direct du droit européen »